- Wed Dec 28, 2016 5:23 pm
#1482
OTVORENA PITANJA UPRAVNIH POSTUPAKA U BOSNI I HERCEGOVINI
1. Uvod
Rješavanje o pravima i obavezama pojedinaca u upravnim stvarima jedan je od najosjetljivijih zadataka javne vlasti – organa državne uprave i drugih državnih organa, jedinica lokalne samouprave te pravnih lica koja obavljaju javna ovlašćenja. U slučaju donošenja nezakonitih i nepravilnih upravnih akata direktno se vrijeđaju prava i pravni interesi građana i drugih lica, ali i javni interes. Stoga je zakonito i pravilno postupanje nadležnih organa u rješavanju upravnih stvari od izuzetnog značaja za ostvarivanje pravne države i vladavine prava.
Dobro i adekvatno uređen upravni postupak garantuje donošenje zakonitih i pravilnih upravnih akata. Do kodifikacije pravila upravnog postupka u svijetu došlo je izrazito kasno. Tek početkom druge četvrtine 20. vijeka, 1925. godine, u Austriji su donesena četiri zakona o upravnom postupku, koji su činili prvu cjelovitu kodifikaciju pravila upravnog postupka. U vremenu između dva svjetska rata posebna pravila o upravnom postupku donijele su još i Čehoslovačka i Poljska 1928. godine, Jugoslavija 1930. godine, a proces šire kodifikacije pravila upravnog postupka dobio je posebni zamah tek nakon Drugog svjetskog rata. Budući da upravni postupak ima veliku važnost za građane, ali i za privredne i druge subjekte, pravila upravnih postupaka imaju izrazito veliko društveno i političko značenje.
U Bosni i Hercegovini je upravni postupak određen Zakonom o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj: 29/02 od 12. oktobra 2002. godine). Izmjene i dopune su objavljene u „Službenom glasniku BiH“, broj:12/04, 88/07, 93/09, 41/13 i 53/16). Ovim Zakonom utvrđena su pravila postupka po kojima postupaju organi uprave Bosne i Hercegovine kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima građana, pravnih lica ili drugih stranaka u upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Po ovom Zakonu dužne su postupati i javne korporacije i javna preduzeća (društva), ustanove i druga pravna lica Bosne i Hercegovine, kad u vršenju javnih ovlašćenja (u daljem tekstu:
institucije koje imaju javna ovlašćenja) koja su im povjerena zakonom, rješavaju u upravnim stvarima. Organi uprave entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, kao i institucije entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, koje imaju javna ovlašćenja, u upravnim stvarima odlučuju po pravilima upravnog postupka koji su određeni Zakonom o upravnom postupku Federacije BiH („Službene novine F BiH“, broj 2/98 od 20. januara 1998. godine, sa izmjenama i dopunama), Zakonom o opštem upravnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj: 13/02, 87/07 i 50/10) i Zakonom o upravnom postupku Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BD BiH“, broj 3/00 od 28. avgusta 2000. godine, sa izmjenama i dopunama).
Svi navedeni zakoni o upravnom postupku imaju osnovu iz Zakona o opštem upravnom postupku SFR Jugoslavije koji je donesen još 1956. godine. Do 1991. godine mijenjan je i dopunjavan četiri puta – 1965., 1977., 1978. i 1986. godine. Oni su pretrpjeli određene izmjene, ali se postavlja pitanje da li su ti zakoni u potpunosti usklađeni sa zajedničkim evropskim standardima o vladavini prava.
Razloga za nerijetko nezakonito i nepravilno postupanje obveznika primjene upravnih postupaka ima nekoliko. Vrlo važan razlog svakako čine normativni propusti i neodgovarajuća zakonska rješenja. S druge strane, odredbama posebnih upravnih postupaka ponekad se neopravdano bitno odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali i od osnovnih načela Zakona o upravnom postupku. Konačno, do problema u vođenju upravnih postupaka dobrim dijelom dolazi i zbog nepridržavanja postojećih zakonskih odredbi, često upravo zbog neadekvatne edukacije službenika koji ove postupke vode.
2. Obveznici postupanja po pravilima upravnog postupka
Već na samom početku vođenja upravnih postupaka često se javlja dilema o obveznicima postupanja po pravilima upravnog postupka, odnosno pravilima Zakona o upravnom postupku. Drugim riječima, nije sasvim jasno koji su subjekti obavezni postupati prema pravilima Zakona o upravnom postupku. Razlog za nedoumicu najvećim je dijelom nastao zbog formulacije člana 1.navedenih Zakona, konkretno člana 1. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, koji propisuju da su po ovom Zakonu dužni da postupaju organi uprave Bosne i Hercegovine kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima građana, pravnih lica ili drugih stranaka u upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucija Bosne i
Hercegovine. Po ovom Zakonu dužne su postupati i javne korporacije i javna preduzeća (društva), ustanove i druga pravna lica Bosne i Hercegovine, kad u vršenju javnih ovlašćenja (u daljem tekstu: institucije koje imaju javna ovlašćenja) koja su im povjerena zakonom, rješavaju u upravnim stvarima. Ovim odredbama, dakle, nije direktno određen krug subjekata koji su u rješavanju upravnih stvari obavezni postupati po odredbama Zakona o upravnom postupku, već to zavisi od organizacijskih propisa, to jest propisa kojima se uređuje sastav i osnivanje državne vlasti, posebno državne uprave, te, s druge strane, o načinu određivanja kruga pravnih lica koje, u prenesenim javnim ovlašćenjima, obavljaju poslove javne uprave.
Iako je ovakav način definisanja kruga obveznika primjene Zakona o upravnom postupku čest i u uporednom pravu, ovako oblikovane odredbe mogu stvarati velike teškoće potencijalnim obveznicima postupanja prema Zakonu o upravnom postupku, ali i subjektima o čijim se pravima i pravnim interesima rješava.
Oko određivanja organa državne uprave koji su obveznici postupanja prema Zakonu o upravnom postupku ne bi trebalo biti većih teškoća, mada je i njih u praksi bilo. No, daleko nejasnije pitanje koje se u praksi otvara jest koja su pravna lica s javnim ovlašćenjima u nekom konkretnom slučaju obavezna postupati prema odredbama Zakona o upravnom postupku. Pravna lica su prema ovom zakonu obavezna postupati samo kada „u vršenju javnih ovlašćenja rješavaju u upravnim stvarima“. Dakle, svako pravno lice, bez obzira na njegov organizacijski oblik, koje na osnovu javnih ovlašćenja u nekoj konkretnoj upravnoj stvari rješava o pravu, obavezi ili pravnom interesu fizičkog ili pravnog lica, obveznik je primjene ovog Zakona. Međutim, koja će pravna lica imati javna ovlašćenja zavisi isključivo o posebnim zakonima i drugim propisima donesenim na osnovu zakona. To su, npr., javne ustanove, privredna društva, udruženja, pravna lica sui generis koja su osnovana i ustrojena na osnovu posebnih zakona a javljaju se pod različitim nazivima, kao npr. fondovi, agencije, vijeća, komisije, komore, te konačno specifična i unikatna pravna lica, kao što su npr. Narodna banka Bosne i Hercegovine i Ured/kancelarija za reviziju institucija Bosne i Hercegovine, kao i Uredi za reviziju institucija F BiH i Republike Srpske. U pravnoj praksi se ponekad postavlja pitanje je li neko pravno lice u konkretnoj stvari dužno postupati po Zakonu o upravnom postupku, nekim drugim propisima o upravnom postupku ili može djelovati potpuno arbitrarno. Jasno je da pravno lice mora postupati prema Zakonu o upravnom postupku ukoliko je to propisano posebnim zakonom ili
ukoliko je propisano da ono donosi upravne akte. Tako npr., član 16. Zakona o patentu („Službeni glasnik BiH“, broj 53/10) propisuje da se pitanja postupka koji se vodi pred Institutom za intelektualno vlasništvo Bosne i Hercegovine bliže uređuju propisima o sprovođenju ovog zakona, a za pojedina pitanja koja nisu uređena ovim zakonom i propisom o sprovođenju primjenjivaće se odredbe Zakona o upravnom postupku („Službeni glasnik BiH“, br. 29/02,12/04, 88/07, 93/09 i 50/10). Član 26. Zakona o konkurenciji („Službeni glasnik BiH“, br. 48/05, 76/07 i 80/09) propisuje da će se u postupcima pred Konkurencijskim savjetom, ukoliko drugačije nije propisano ovim zakonom, primjenjivati Zakon o upravnom postupku („Službeni glasnik BiH“, br. 29/02). Međutim, treba zaključiti da prema pravilima Zakona o upravnom postupku treba postupati i kada je zakonom određeno da se protiv akta nekog pravnog lica može pokrenuti upravni spor.
Zakonima o upravnom postupku propisano je da su po ovom zakonu dužni da postupaju i organi uprave kantona – županija, grada i opštine kada na osnovu zakona obavljaju poslove državne uprave.
3. Upravna stvar
Drugo otvoreno pitanje upravnih postupaka u Bosni i Hercegovini svakako je pitanje definisanja upravne stvari. Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 29/02, 12/04, 88/07 i 93/09), kao ni zakoni o upravnom postupku entiteta i BD BiH, nisu dali definiciju upravne stvari. Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02, 88/07 i 83/08 i 74/10) je doduše definisao upravni akt u materijalnom smislu kao akt kojim nadležne institucije Bosne i Hercegovine iz člana 4. ovog Zakona, rješavaju o izvjesnom pravu ili obavezi građanina ili pravnog lica u nekoj upravnoj stvari, ali upravnu stvar nije definisao (v. član 8. stav 2.). Ovo je jedno od najvažnijih pitanja primjene Zakona o upravnom postupku, a ujedno i upravnog prava uopšte. Praktični problem nedostatka ove definicije u upravnim se postupcima odražava u činjenici da je pojam upravne stvari i u članu 1. Zakona o upravnom postupku i u članu 1. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine i entiteta kao i Brčko Distrikta BiH određen kao osnovna pretpostavka za postupanje po ovim zakonima.
Međutim, tek izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“ br. 53/16, stupio na snagu 30. jula 2016. godine), dodat je član 19a, kojim je definisana upravna stvar. Prema stavu 1. člana
19a, upravna stvar je svaka stvar u kojoj javnopravni organ u upravnom postupku odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opšte akte kojima se uređuje odgovarajuća upravna oblast. Prema stavu 2. navedenog člana, izuzetno od odredbe stava 1. ovog člana, upravna stvar je ona stvar koja je nekim zakonom izričito određena.
Time je riješen niz dilema je li upravno tijelo dužno postupati prema pravilima Zakona o upravnom postupku. Takva široka definicija će u velikoj mjeri onemogućiti zloupotrebe prilikom tumačenja, a u vezi obima sudske zaštite prava građana. Međutim, u svakom slučaju bilo bi dobro da zakonodavac, odnosno svi oni koji primjenjuju zakone, što češće, preciznije i jasnije odrede da su u određenim slučajevima u pitanju upravne stvari. Takođe, u svim slučajevima kad je posebnim zakonima propisano da su neki akti upravni, može se tumačiti da je u pitanju situacija opisana odredbom stav 2. člana 19a dopunjenog Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine.
Zakoni o upravnom postupku u entitetima i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine, nisu definisali pojam „upravna stvar“ ni nakon što je to učinjeno navedenim izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine.
U stručnoj i naučnoj literaturi bilo je dosta pokušaja definisanja ovog pojma, ali su sve te definicije mahom date uz bitna ograničenja, ili se zasnivaju na pojmovima koji su, takođe, nerazjašnjeni i treba ih definisati, kao što su „upravna materija“, „upravna oblast“, „upravni propisi“ i sl., ili pak pojam upravne stvari vezuje se za rješavanje u upravnom postupku, za donosioce upravnog akta itd. Ni sudska praksa nije dala definiciju pojma upravne stvari. Analizirajući brojne stavove koji su u sudskoj praksi zauzimani, moglo bi se reći da je praksa suda išla linijom razgraničavanja upravnog akta od sudskog, kao i eliminacije onih pojedinačnih akata organa kojima nedostaje autoritativnost i rješavajući karakter, čime je posredno davala neke konture pojma upravne stvari.
U nedostatku jedne opšteusvojene definicije upravne stvari, smatramo da se kao pristup određivanju tog pojma, polazeći od stavova sudske prakse, može utvrditi:
- upravna stvar se ne može izjednačavati sa upravnim aktom, ona je samo jedno njegovo bitno sadržinsko obilježje;
- upravna stvar je konkretna, pojedinačna situacija (konkretan slučaj), a ne opšta pravna situacija; otuda, na primjer akt o zabrani saobraćaja na putevima ne predstavlja rješavanje u upravnoj stvari (objašnjenje Saveznog sekretarijata za pravosuđe, br. 04-85/1 od 12.2.1966. godine); rješenje kojim se odlučuje da se javni put osposobi za upotrebu, ili kojim se odlučuje po zahtjevu da se otvori javni put, nije donijeto u upravnoj stvari (SVS, Už. Br.6792/58 od 6.12.1958. godine);
- ta konkretna pojedinačna situacija je, po pravilu, nesporna situacija; neposredna pravna intervencija u upravnim stvarima nije razrješavanje spornog odnosa jer u upravnim stvarima (za razliku od „sudskih stvari“) načelno nema međusobnog suprotstavljanja dva pravna zahtjeva;
- takva pojedinačna nesporna situacija uređuje se od strane nadležnih organa autoritativno i neposredno, po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke;
- upravna stvar ne pretpostavlja ni ugovorno, ni samoupravno, već autoritativno (sa pozicija vlasti) pravno uređivanje; tako, nije upravni akt jer nije donesen u upravnoj stvari, akt o utvrđivanju najpovoljnije ponude za kupnju stana u društvenom vlasništvu (USH, Us. Br. 2812/81 od 14.10.1981. godine);
- pravno uređivanje upravne stvari vrši se rješavajućim upravnim aktom.
Na osnovu ovih premisa moglo bi se, smatramo, zaključiti da se pod upravnom stvari, sadržinski posmatrano, podrazumijeva nesporna pojedinačna situacija koju je neophodno autoritativno i neposredno pravno urediti upravnim aktom. Sljedstveno tome, rješavanje u upravnim stvarima predstavljalo bi odlučivanje sa pozicija državne vlasti o izvjesnom pravu ili obavezi ili pravnom interesu određenog lica, neposrednom primjenom pravnih propisa na nesporne pojedinačne situacije.
Sasvim je sigurno da bi upravna stvar i u entitetskim pravnim sistemima i pravnom sistemu Brčko Distrikta trebala biti određena zakonom te bi se time i pravnom normom odredio obim pojma upravne stvari. U nedostatku zakonske definicije upravne stvari, u upravnoj i upravnosudskoj praksi entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine ostalo je u svakoj konkretnoj stvari uspješno ili manje uspješno prosuditi radi li se ili ne o upravnoj stvari.
Osim toga, predmet upravnog spora, pored ispitivanja zakonitosti upravnog akta, može da bude i zakonitost drugih pojedinačnih akata, ali samo ako je to posebnim zakonom izričito predviđeno.
S tim u vezi, važno je istaći da je članom 2. stav 1. tačka 3. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine dato pravo pokretanja upravnog spora i državnim službenicima ako je konačnim upravnim aktom povrijeđeno njihovo pravo iz radnog odnosa. Takođe, to pravo im je dato i članom 63. Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09 i 8/10). Dakle,
navedenim zakonima dat je karakter upravnog akta i aktima kojima je povrijeđeno pravo iz radnog odnosa državnih službenika, pa su onda tako i upravne stvari primanje u državnu službu, prestanak službe, pitanja položaja, prava, obaveza i odgovornosti državnih službenika.
Upravni sud Hrvatske, takođe je zauzeo pravno shvatanje da su po svojoj prirodi upravni akti, pa su onda tako i upravne stvari primanje u državnu službu, prestanak službe, pitanja položaja, prava, obaveza i odgovornosti državnih službenika, imenovanja direktora javnih ustanova (Us-6497/97 od 25.11.1999.).
Novina Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) Hrvatske („Narodne novine“, br. 47/09, stupio na snagu 1. januara 2010. godine) jeste da je po prvi put definisan pojam upravne stvari. Prema članu 2. stav 1. ZUP-a Hrvatske, upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opšte akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje, s tim da se, prema stavu 2. navedenog člana, upravnom stvari smatra i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar.
I novim Zakonom o upravnim sporovima Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 111/2009), koji je stupio na snagu 30.12.2009. godine, prvi put se definiše upravna stvar. Prema odredbi člana 5. upravna stvar u smislu ovog zakona, jeste pojedinačna nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizilazi potreba da se buduće ponašanje stranke autoritativno pravno uredi. Prethodni Zakon o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, br. 46/96) je doduše definisao upravni akt u materijalnom smislu kao akt kojeg donosi državni organ ili organizacija kad u obavljanju javnih ovlašćenja rješava o izvjesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari, ali upravnu stvar nije definisao.
4. Posebni upravni postupci
Sljedeće često otvarano pitanje u upravnom odlučivanju jest prema kojim pravilima postupka postupati u rješavanju konkretne upravne stvari. Da li prema pravilima odgovarajućeg Zakona o upravnom postupku ili prema pravilima posebnih upravnih postupaka. Nesporno je da je propisivanje posebnih upravnih postupaka u nekim upravnim područjima potrebno, jer se pojedina pitanja postupka propisana Zakonom o upravnom postupku mogu pokazati nedostatnima ili neadekvatnima za određena pitanja ili radnje u tim upravnim područjima. Propisivanje posebnih upravnih postupaka je nužno zbog specifičnosti u pojedinim upravnim područjima.
Kod vođenja upravnog postupka u Bosni i Hercegovini se primjenjuju odredbe odgovarajućeg Zakona o upravnom postupku (BiH, F BiH i BD BiH), odnosno Zakona o opštem upravnom postupku (RS) kao opšta pravila postupka u svim slučajevima rješavanja upravnih stvari i u odnosu na sva pitanja postupka, izuzev kada su pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast posebnim zakonom uređena drukčije (npr. poreske i carinske stvari). U tim se slučajevima primjenjuju odredbe posebnih zakona. Ova mogućnost otvorena je samim Zakonima o upravnom postupku BiH, entiteta i BD BiH koji članom 2. propisuju da se „pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast mogu posebnim zakonom urediti drukčije nego što su uređena ovim zakonom, ako je to nužno za postupanje u toj upravnoj stvari i nije protivno načelima ovog zakona“. I pored liberalne prirode ove odredbe, ona ipak sadrži tri ograničenja. Ponajprije, od Zakona o upravnom postupku može se odstupiti samo zakonom, a ne i drugim pravnim propisima, kao što su npr. uredbe, pravilnici, odluke predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave, odluke pravnih lica sa javnim ovlašćenjima, i sl. Ovo nije dopušteno čak ni kada bi npr. materijalni zakon iz određene oblasti odredio da se odredbe o postupku normiraju podzakonskim propisom. Takva situacija postoji u postupku javnih nabavki. Naime, članom 52. stav 8. Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 49/04) propisano je da će se u skladu sa odredbama ovog zakona, podzakonskim aktima regulisati procedure rada Kancelarije/Ureda za razmatranje žalbi, kao drugostepenog organa u postupku javnih nabavki. Na osnovu navedenog ovlašćenja Predsjednik Kancelarije za razmatranje žalbi donio je Poslovnik o radu te Kancelarije kojim je propisan i postupak pri odlučivanju o žalbama. S druge strane, drugačije se mogu uređivati samo pojedina pitanja postupka, i to isključivo kada je to nužno za postupanje u određenom upravnom području. I konačno, čak i tada se ne smije odstupiti od
načela Zakona o upravnom postupku. Iz ovako formulisane odredbe člana 2. navedenih Zakona o upravnom postupku u Bosni i Hercegovini valja zaključiti da je poželjno propisivati što manje odredaba o posebnim upravnim postupcima, odnosno da treba što manje odstupati od opštih procesnih pravila propisanih Zakonom o (opštem) upravnom postupku.
Međutim, u bosansko – hercegovačkoj zakonodavnoj praksi u brojnim se zakonima može pronaći bar koja odredba postupka kojom se odstupa od normi Zakona o upravnom postupku. Štaviše, u nekim zakonima odstupa se čak i od osnovnih načela Zakona o upravnom postupku.
Veliki broj posebnih upravnih postupaka stvara pravnu nesigurnost. Teško je na primjer utvrditi koje odredbe treba primijeniti u konkretnoj upravnoj stvari, što je protivno evropskim standardima javne uprave. Stoga bi u svrhu pojednostavljenja vođenja upravnih postupaka trebalo maksimalno reducirati posebna pravila upravnog postupka, a ona koja su nužna, trebalo bi uskladiti sa zahtjevima sadržanim u članu 2. Zakona o upravnom postupku. Tako bi se vođenje upravnog postupka znatno olakšalo obveznicima postupanja po pravilima upravnih postupaka, ali i strankama u tim postupcima.
5. Položaj stranke u upravnom postupku
U vezi sa položajem stranke u upravnom postupku, u primjeni Zakona o upravnom postupku često se javljaju dva problema: priznavanje položaja stranke u upravnom postupku zainteresovanim trećim licima, te postavljanje, odnosno nepostavljanje privremenog zastupnika u upravnom postupku, kada je to Zakonom propisano.
Prema članu 41. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine i odgovarajućih odredbi entitetskih Zakona o upravnom postupku stranka je lice po čijem je zahtjevu pokrenut postupak ili protiv kojeg se vodi postupak, ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo učestvovati u postupku. Svojstvo stranke u upravnom postupku, dakle, ne priznaje se samo podnosiocu zahtjeva i licu protiv kojeg se postupak vodi, već i svakom trećem licu čije pravo ili pravni interes mogu biti ugroženi donošenjem upravnog akta bez njezinog sudjelovanja u postupku. Da bi se prava i pravni interesi ovih lica – još nazvanih zainteresovana lica - mogli zaštititi još u toku vođenja upravnog postupka i u donošenju meritorne odluke, u upravnom postupku im se priznaje svojstvo stranke. Česti su slučajevi u
kojim nakon pokretanja upravnog postupka organi nadležni za njegovo vođenje često ne uočavaju niti prepoznaju pravni interes određenih lica kojima radi zaštite njihovih prava ili pravnih interesa mora biti omogućeno sudjelovanje u upravnom postupku, pa se on vodi samo uz sudjelovanje onih lica na čiji je zahtjev pokrenut ili protiv kojih se vodi. Tako zainteresovana treća lica za vođenje upravnog postupka često saznaju tek nakon što je postupak okončan, što onda dovodi do obnove prema odredbama člana 238. tačka 9. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, odnosno odgovarajućih odredbi Zakona o upravnom postupku entiteta i BD BiH.
U praksi ponekad uistinu može biti teško odrediti da li određeno lice ima pravni interes sudjelovati u pokrenutom upravnom postupku. Međutim, ostvarenje ovog izuzetno važnog prava uslovljeno je ponajprije ekstenzivnim, a ne restriktivnim tumačenjem postojanja pravnog interesa trećih lica. Priznavanje položaja zainteresovanog lica (uzgredne stranke, intervijenta) trećim licima uveliko bi doprinijelo pravnoj sigurnosti te bi smanjilo potrebu za korišćenjem vanrednih pravnih lijekova.
U vezi s problematikom položaja i prava stranke u upravnom postupku potrebno je istaći da u upravnoj praksi ima slučajeva vođenja upravnog postupka protivno odredbi člana 54. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine. Drugim riječima strankama se, uprkos izričitoj zakonskoj odredbi, u zakonom propisanim slučajevima ne postavlja privremeni zastupnik. Tada se upravni postupak, ustvari, vodi bez sudjelovanja stranke u postupku, čime se vrijeđaju osnovna načela Zakona o upravnom postupku. Ujedno se tako strankama onemogućuje da redovnim pravnim lijekovima osporavaju zakonitost upravnih akata donesenih u tako provedenom postupku, te na taj način zaštite svoja prava i pravne interese. Stoga se može zaključiti da je imenovanje privremenog zastupnika u zakonom propisanim slučajevima u upravnom postupku od presudne važnosti za zaštitu prava i interesa stranke te za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja. Propuštanje izvršenja ove obaveze dovodi do cijelog niza nepravilnosti u provođenju upravnog postupka.
6. Skraćeni postupak
Sljedeće pitanje koje otvara dileme, kako zbog neodgovarajuće zakonske regulative, tako i zbog praktične primjene, jest – kada se upravni postupak može voditi kao skraćeni postupak? Budući da dosta upravnih stvari po svojoj prirodi ne
traži provođenje složenog postupka, a u njihovom je rješavanju primarna brzina, kako zbog ostvarivanja prava ili zaštite prava stranke, tako i zbog zaštite javnog interesa, upravni se postupak može provesti, uz poštivanje načela efikasnosti i ekonomičnosti, i kao skraćeni postupak. Provođenje takvog postupka predstavlja izuzetak od pravila – provođenja posebnog ispitnog postupka. Riješiti upravnu stvar u skraćenom postupku znači donijeti odluku bez davanja mogućnosti stranci da bude saslušana, bez zakazivanja i održavanja usmene rasprave i bez izvođenja dokaza putem posebnih dokaznih sredstava, kao što su npr. iskaz svjedoka, nalaz i mišljenje vještaka, uviđaj ili izjava stranke.
Kako skraćeni postupak predstavlja izuzetak, a ne pravilo u upravnim postupcima, on se može voditi samo prilikom rješavanja jednostranačkih stvari. Prema članu 140. tačka 1. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, ukoliko u upravnom postupku sudjeluje dvije ili više stranaka sa protivnim interesima, mora se provesti usmena rasprava. U skladu sa tačkom 2. istog člana skraćeni postupak ne može se provesti niti u slučajevima kada se radi utvrđenja činjeničnog stanja treba izvršiti uviđaj, saslušati svjedok ili vještak, jer se i tada mora održati usmena rasprava. Štaviše, član 132. stav 1. navedenog Zakona taksativno navodi samo četiri grupe slučajeva kada se skraćeni postupak može provesti.
S obzirom da je vođenje skraćenog postupka izuzetak, ekstenzivno tumačenje pretpostavki za provođenje ovog postupka ni u kom slučaju ne bi trebalo biti dopustivo. U prilog ovoj tezi ide i sudska praksa, prema kojoj nadležni organ može riješiti stvar neposredno, u skraćenom postupku, samo ako su ispunjeni uslovi predviđeni zakonom. Ako ti uslovi ne postoje potrebno je u postupku obaviti sve radnje radi utvrđivanja činjeničnog stanja te eventualno održati usmenu raspravu.
Prema stanovištu sudske prakse bivšeg Saveznog vrhovnog suda Jugoslavije prvostepeni i tuženi organ mogu, bez posebnog saslušanja stranke i posebnog pružanja mogućnosti da se ona izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za donošenje rješenja, riješiti stvar neposredno u slučaju kad su sve potrebne činjenice na osnovu kojih se mora utvrditi mjerodavno činjenično stanje navedene u prijedlogu stranke, odnosno u njenoj žalbi protiv prvostepenog rješenja. Pri tome treba voditi brigu o tome da li je navod stranke u pogledu važnih činjenica dovoljno jasan i razumljiv (SVS, Už. 4310/59 od 9.10.1959.).
Ako organ uprave raspolaže službenim podacima, može donijeti rješenje i bez saslušanja stranke, ali ako stranka u žalbi traži da joj se omogući učešće u postupku, prvostepeni organ je dužan da takav postupak sprovede (Vrhovni sud Srbije, u br. 7883/76 od 12.7.1977.).
Smatramo da bi u slučaju postojanja dileme o dopuštenosti vođenja skraćenog postupka trebalo provesti posebni ispitni postupak u kojem će se omogućiti stranci da bude saslušana, te tako pridonijeti pravilno i potpuno utvrđenom činjeničnom stanju. Pri tom, smatramo da su načela efikasnosti i ekonomičnosti postupka sekundarna u odnosu na načelo materijalne istine i načelo saslušanja stranke.
Pogreške prvostepenog organa počinjene u skraćenom postupku po žalbi bi trebalo jednostavno ispraviti, jer u skladu sa članom 224. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine prvostepeni organ po žalbi može sam saslušati stranku ili provesti cijeli ispitni postupak i stvar riješiti drugačije te donijeti novo rješenje koje će zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. Ukoliko prvostepeni organ ne postupi na navedeni način i drugostepeni organ ima ovlašćenje da upotpuni postupak i omogući stranci da bude saslušana iako se to u praksi događa vrlo rijetko. Slučaj se posebno komplikuje kad protiv prvostepenog upravnog akta nije dozvoljena žalba, već ga stranka može pobijati samo u upravnom sporu.
7. Saslušanje stranke
Sljedeći problem koji se otvara u vezi s vođenjem upravnih postupaka vezan je uz jedno od osnovnih načela upravnog postupka – načelo saslušanja stranke. Ovo je načelo zauzelo važno mjesto u svim kodifikacijama upravnog postupka u uporednom pravu. Član 10. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine propisuje da se prije donošenja rješenja stranci mora pružiti mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su važne za donošenje rješenja, odnosno, da se rješenje „može donijeti bez prethodnog izjašnjenja stranke samo u slučajevima kada je to zakonom dopušteno“. Razrađujući ovu opštu odredbu Zakon u članu 134. stav 3. propisuje da je službena osoba koja vodi postupak dužna pružiti mogućnost stranci da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznesene u ispitnom postupku, o prijedlozima i ponuđenim dokazima, da sudjeluje u izvođenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svjedocima i vještacima preko službene osobe koja vodi postupak, a s njenom dozvolom i neposredno, te da se upozna sa rezultatom izvođenja dokaza i
da se o tome izjasni. Izričito je propisano da nadležni organ ne može donijeti rješenje prije nego što stranci pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima se treba zasnivati rješenje, a o kojima stranci nije data mogućnost da se izjasni. Štaviše, sudska praksa je zauzela stav prema kojem se izjava stranke data u neku drugu svrhu ili u nekom drugom postupku ne smije uzeti kao relevantna u vođenju određenog upravnog postupka.
Prema sudskoj praksi Saveznog vrhovnog suda Jugoslavije, službeno lice koje vodi postupak dužno je prije donošenja rješenja da pruži stranci mogućnost da se ona izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, jer je to u interesu postupka. Propuštanje u tom pogledu predstavlja povredu pravila postupka i razlog za ništenje rješenja (SVS, Už. Br. 3695/57 od 13.9.1957.). Prema zaključku XXIX zajedničke sjednice Saveznog suda, republičkih i pokrajinskih vrhovnih sudova i Vrhovnog vojnog suda od 5.12.1985. godine, „u primjeni odredbe člana 43. stav 1. tačka 6. Zakona o putnim ispravama državljana SFRJ, upravni organ je dužan da se u postupku pridržava načela saslušanja stranke, kao i da utvrđuje sve činjenice koje su od značaja za donošenje zakonitog rješenja. Rješavajući u tim stvarima upravni organ, izuzetno, nije dužan da upozna stranku sa dokazima i podacima povjerljive prirode. U upravnom sporu po tužbama protiv konačnih rješenja donesenih na osnovu člana 43. stav 1. tačka 6. i člana 45. Zakona o putnim ispravama državljana SFRJ, sud na osnovu dokaza u spisima cijeni da li je osporeno rješenje donijeto posle zakonito sprovednog postupka, kao i da li je upravni organ utvrdio sve činjenice koje su od važnosti za donošenja zakonitog rješenja“.
Međutim, u praksi nisu rijetki slučajevi da se postupak vodi ne samo bez saslušanja nekih stranaka, već i bez sudjelovanja u postupku lica o čijem se pravu ili obavezi odlučuje. Na taj se način strankama uopšte ne daje mogućnost da brane svoja prava i pravne interese. To je naročito izraženo kod vođenja postupka u kojima su stranke lica čije je boravište nepoznato, a koje nemaju punomoćnika. Tada se prema članu 47. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, ako to traži hitnost postupka, on može provesti samo postavljanjem stranci privremenog zastupnika. Kao što je već spomenuto, nadležni organi često ne poštuju ovu odredbu Zakona pa postupak provode bez sudjelovanja stranke u postupku, tj. bez postavljanja privremenog zastupnika stranci koja nema punomoćnika, a čije je boravište nepoznato.
Iako je načelo saslušanja stranke jedno od osnovnih načela Zakona o upravnom postupku, postupak se u upravnoj praksi često provodi bez saslušanja stranke. Iako je ovo pitanje posredno vezano uz priznavanje zainteresovanim trećim licima položaja stranke u upravnom postupku te mogućnost vođenja skraćenog postupka, bitno ga je samostalno istaknuti, kako zbog njegove posebne važnosti kao jednog od osnovnih načela u upravnom postupku, tako i radi potpunog i pravilnog utvrđivanja materijalne istine. Uskraćivanje ovog prava dovodi do opravdanog stavljanja takvog rješenja van snage povodom pravnih lijekova ili u upravnom sporu.
8. Usmena rasprava
Nepravilnost u vođenju upravnog postupka nerijetko se ogleda u nepoštivanju odredbi o nužnosti održavanja usmene rasprave. Utvrđivanje činjenica i okolnosti koje su od uticaja na rješenje stvari vrši se u skraćenom ili u posebnom ispitnom postupku. Usmena rasprava predstavlja važnu grupu radnji ispitnog postupka, pa je razumljivo što joj je Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine posvetio deset članova (čl. 140 do 149). Usmena rasprava važan je stadij svakog postupka, a posebno značenje ima u utvrđivanju činjenica koje su od važnosti za donošenje zakonite i pravilne odluke. Prema članu 140. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine usmena rasprava može se odrediti u svakom slučaju kad je to korisno za razrješenje stvari, a mora se odrediti u stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više stranaka s protivnim interesima, ili kada se ima izvršiti uviđaj ili saslušanje svjedoka ili vještaka. Održavanje usmene rasprave u ovim slučajevima jedini je pravilan način utvrđivanja pravno relevantnog činjeničnog stanja, jer se upravo na raspravi mogu najbolje razjasniti sporne činjenice, na način da svaka stranka daje izjavu u prisutnosti drugih stranaka te ima mogućnost osporavanja tuđih tvrdnji, nalaza i mišljenja vještaka itd. U praksi je čest slučaj da nadležni organi ne održavaju usmenu raspravu, čak ni u slučajevima kada sve govori u prilog korisnosti njenog održavanja. Ovo ima za posljedicu bezrazložno odugovlačenje rješavanja upravnih stvari, s obzirom da se u takvim slučajevima najčešće ulaže pravni lijek. Poseban je problem što nadležni organi nerijetko ne održavaju usmenu raspravu ni u slučajevima kada se ona po Zakonu mora održati. Ponekad raspravu održe, ali na nju ne pozovu sve osobe koje u određenom postupku imaju položaj stranke. Njihove izjave tada pribavljaju pisanom komunikacijom, čime se stranci uskraćuje pravo da postavlja pitanja protivnim strankama na javnoj raspravi, da se izjasne o svim okolnostima i činjenicama koje su iznesene u ispitnom postupku, te konačno, sudjeluju u
izvođenju dokaza. Zbog neodržavanja usmene rasprave činjenično stanje ostaje najčešće nepotpuno odnosno nepravilno utvrđeno, a strankama je onemogućeno da brane svoja prava i zakonom zaštićene interese.
Zapisnici sa usmene rasprave često se ne sastavljaju na način kako to nalažu odredbe člana 66. do 71. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, usljed čega i nemaju snagu javne isprave. Naime, prema članu 70. stav 1. ovog Zakona snagu javne isprave imaju samo oni zapisnici koji su sastavljeni u skladu sa odredbom člana 69. ovog Zakona, pa zapisnici koji nisu sastavljeni na način kako to nalaže Zakon o upravnom postpku, ne mogu poslužiti kao dokaz o toku i sadržaju radnji u postupku i datim izjavama. S obzirom da drgostepeni upravni organi kod rješavanja žalbi ovaj propust prvostepenih organa često ne uočavaju, odnosno na njega se uopšte ne osvrću, takvo postupanje upravnih organa dovodi do poništavanja konačnih upravnih akata u upravnom sporu, a čime se zbog nepravilnog postupanja upravnih organa odugovlači vođenje upravnog postupka i definitivno rješavanje upravne stvari koja je predmet postupka.
Kako je usmena rasprava važan stadij postupka, trebalo bi je održati kada god je to korisno za utvrđivanje činjeničnog stanja. Budući da su odredbe o obaveznom održavanju usmene rasprave kogentne, upravni organi ne mogu arbitrarno odlučivati hoće li usmenu raspravu održati ili ne. Štaviše, restriktivno tumačenje ovih odredbi suprotno je načelu materijalne istine. Ujedno, ovdje valja upozoriti da pri održavanju usmene rasprave u praksi posebnu pažnju treba posvetiti sastavljanju zapisnika, jer pisani trag o održanoj usmenoj raspravi valjan je samo ukoliko je zapisnik pravilno sastavljen.
9. Forma i sadržaj rješenja
Vrlo važno pitanje koje se otvara u vezi s upravnim postupanjem jest pitanje forme i sadržaja rješenja koje se donosi. Cilj vođenja svakog upravnog postupka je donošenje zakonitog i pravilnog upravnog akta. Rješenje se u pravilu izdaje u pisanom obliku, dok se usmeno rješenje može donijeti i saopštiti stranci usmeno tek u izuzetnim slučajevima. Međutim, i tada stranka može ishoditi pisano rješenje. Uprkos odredbi člana 193. stav 1. i člana 197. stav 2. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine u upravnoj praksi ima slučajeva da se takvo rješenje uopšte ne donosi. Tada najčešće nadležni organ stranku samo dopisom obavijesti da njenom zahtjevu nije moguće udovoljiti. Katkada se u takvim dopisima uistinu
iznose razlozi zbog kojih zahtjevu nije udovoljeno, a ponekad se u njima čak citiraju propisi iz kojih to proizlazi. No, kako je sasvim sigurno da takvo pismeno formalno nema sadržaj upravnog akta, postavilo se pitanje pravne prirode takvog dopisa. Drugim riječima, postavilo se pitanje ima li takav dopis karakter upravnog akta kojim se odbija zahtjev stranke? Na ovo je pitanje sudska praksa dala pozitivan odgovor, izjednačavajući takav dopis s rješenjem kojim je odbijen zahtjev stranke, dopuštajući u takvom slučaju i vođenje upravnog spora.
Međutim, bez obzira na sudsko tumačenje pravne prirode dopisa o odbijanju zahtjeva, ovdje ipak treba upozoriti na nepravilno postupanje nekih upravnih organa i pravnih lica s javnim ovlašćenjima te insistirati na obaveznom donošenju rješenja u skladu sa odredbama člana 197. navedenog Zakona o upravnom postupku. Nepoštivanje odredbi o formi i sadržaju rješenja u upravnom postupku ujedno otežava i primjenu žalbe, jer takvi dopisi najčešće ne sadrže obrazloženje niti uputu o pravnom lijeku.
Ovdje nadalje treba naglasiti da je rješenju koje se donosi u pisanom obliku zakonodavac poklonio puno pažnje. Tako je članovima 193. do 198. Zakona o upravnom postupku detaljno propisano koje sve dijelove rješenje mora sadržavati te na osnovu kojih se elemenata utvrđuje autentičnost rješenja.
Zakon o upravnom postupku je posebnu pažnju dao obrazloženju upravnog akta. Na veliku važnost obrazloženja ukazuje i sudska praksa. Prema pravnom stavu Vrhovnog suda Srbije (VSS, U 5037/61 od 27.7.1961.) „donošenje rješenja bez obrazloženja predstavlja bitnu povredu pravila postupka koja povlači poništaj rješenja u žalbenom postupku, odnosno u upravnom sporu. Naknadnim izdavanjem obrazloženja ne otklanja se taj nedostatak, jer obrazloženje mora da je sadržano u samom rješenju, čime se omogućava kontrola da li je činjenično stanje pravilno utvrđeno i da li je pravilno primijenjen odgovarajući materijalni propis, a donošenjem rješenja bez obrazloženja i naknadnim izdavanjem obrazloženja kad je već donijeto rješenje, omogućila bi se praksa proizvoljnog rješavanja stvari i naknadnog iznalaženja da se opravda već donijeto rješenje“.
U odluci, U-I-248/94 od 13 novembra 1996. godine, Ustavni sud R. Hrvatske je ustvrdio da se obrazloženjem utvrđuje je li se upravno tijelo rukovodilo načelom zakonitosti i postupalo tako da u vođenju upravnog postupka i u odlučivanju omogući strankama što lakše zaštititi svoja prava i pravne interese. Takođe, u odluci Ustavnog suda R. Hrvatske, U-III-419/98 od 12. jula 2001.
godine, navodi se da je Upravni sud utvrdio da se nenavođenjem razloga kojima se nadležno tijelo vodilo pri odbijanju zahtjeva stranke krši ustavno pravo jednakosti pred zakonom, jer je stranka u postupku koja ne zna te razloge u nejednakom položaju prema onima kojima su razlozi poznati, pa zbog toga ne može valjano štititi svoja prava, niti na učinkovit način ostvarivati ustavom zajamčeno pravo na pravnu zaštitu.
U upravnoj praksi upravni organi vrlo često ne poštuju odredbe člana 200. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine u odnosu na obrazloženje upravnog akta. Izuzev u jednostavnim stvarima u kojima sudjeluje samo jedna stranka ili u kojima sudjeluju dvije ili više stranaka, ali niti jedna ne prigovara postavljenom zahtjevu, a zahtjev se prihvaća, obrazloženje rješenja treba sadržavati kratko izlaganje zahtjeva stranaka, utvrđeno činjenično stanje, a prema potrebi i razloge koji su bili odlučni pri ocjeni dokaza, razloge zbog kojih nije uvažen koji od zahtjeva stranaka te pravne propise i razloge koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na onakvo rješenje kakvo je dato u dispozitivu. Kad je nadležno tijelo zakonom ili drugim propisom utemeljenim na zakonu ovlašćeno riješiti stvar po slobodnoj ocjeni, dužno je u obrazloženju, pored ovih podataka, navesti i taj propis te izložiti razloge kojima se pri donošenju rješenja vodilo. Ovi razlozi ne moraju se navesti kada je to u javnom interesu zakonom ili drugim propisom izričiti predviđeno.
Tako je npr. Zakon o hrvatskom državljanstvu u članu 26. stav 3. dopuštao da se u obrazloženju rješenja o odbijanju zahtjeva za sticanje hrvatskog državljanstva ne moraju navesti razlozi za odbijanje zahtjeva stranke. Stoga je ovdje važnu ulogu odigrao Ustavni sud Republike Hrvatske, koji je 1993. godine ukinuo ovu odredbu s obrazloženjem da se „konkretnom primjenom takve zakonske odredbe ne može ostvariti Ustavom zajamčeno pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu, protiv pojedinačnih akata donesenih od državnih tijela (član
18. Ustava), jer stranci nisu poznati razlozi zbog kojih je njen zahtjev za sticanje hrvatskog državljanstva odbijen, pa je zato stranka u nejednakom položaju u odnosu na druge osobe..., što nije u skladu sa odredbama člana 26. Ustava Republike Hrvatske“ (Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-206/1922, U-I- 207/1992, U-I-209/1992, U-I- 222/1992, od 8. decembra 1993., Narodne novine, br. 113/93). Ustavni sud je ukinuo i odredbe člana 209. stav 3. i 4. Zakona o opštem upravnom postupku Hrvatske, a koje su otvarale mogućnost da se razlozi za donošenje rješenja ne navedu kada je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izričito predviđeno te ako je zakonom ili uredbom posebno predviđeno da se u
rješenju donesenom po slobodnoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima se tijelo pri donošenju rješenja rukovodilo. Nakon ovih odluka Ustavnog suda obrazloženje se svakako smatra nužnim i nezaobilaznim elementom svakog upravnog akta, a organi koji provode upravni postupak moraju znatnu pažnju posvetiti sadržaju obrazloženja.
Vezano uz obrazloženje rješenja treba spomenuti i član 233. stav 1. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine koji propisuje da se odredbe ovog Zakona koje se odnose na prvostepeno rješenje na odgovarajući način primjenjuju i na drugostepeno rješenje, tj. rješenje doneseno po žalbi. U skladu sa stavom 2. ovog člana, drugostepeni organ u obrazloženju rješenja donesenog po žalbi treba ocijeniti i sve navode žalbe, osim u slučaju kada je prvostepeni organ u obrazloženju svog rješenja pravilno ocijenio navode koji se iznose u žalbi, pa se drugostepeni organ može samo pozvati na razloge iz prvostepenog rješenja.
Dakle, obrazloženje kao sastavni dio upravnog akta jedno je od garancija jednakosti sviju pred zakonom te ostvarivanja Ustavom zajamčenog prava na žalbu i drugu pravnu zaštitu.
10. Postupanje po žalbi
Žalba u upravnom postupku je procesnopravno sredstvo kojim se stranci i drugim osobama daje mogućnost da pred drugostepenim organom pokrenu pitanje zakonitosti i pravilnosti prvostepenog rješenja i time zaštite svoja prava i pravne interese koji takvim rješenjem mogu biti povrijeđeni. Pravo na žalbu je članom 15. prihvaćeno kao jedno od načela Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, a razrađeno je članovima 213. do 237. ovog Zakona.
Prema članu 214. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pravo žalbe protiv prvostepenih rješenja organa uprave Bosne i Hercegovine i institucija koje imaju javna ovlašćenja, uređuje se Zakonom Bosne i Hercegovine iz odgovarajuće upravne oblasti iz nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Tim posebnim zakonima se određuje i organ koji će rješavati po žalbi. Propisano je da pri odlučivanju o pravu na žalbu treba voditi računa da se, po pravilu, protiv svih prvostepenih rješenja predvidi žalba i da se time osigura princip dvostepenog rješavanja u upravnom postupku, a da se žalba može isključiti samo iz naročito opravdanih razloga. Tako je npr. članom 35. izmijenjenog i dopunjenog Zakona o udruženjima i fondacijama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj:
32/01, 42/03. i 63/08), propisano da su rješenja Ministarstva pravde Bosne i Hercegovine, kojim je odlučeno po zahtjevu za upis u Registar udruženja i fondacija, konačna i protiv njih nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine. Dakle, dotadašnje pravo na žalbu Komisiji za žalbe Savjeta ministara Bosne i Hercegovine je isključeno. Ako protiv prvostepenih rješenja žalba nije dozvoljena, neposredno se može pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine. Protiv rješenja domova Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i rješenja Savjeta ministara Bosne i Hercegovine donesenog u prvom stepenu ne može se izjaviti žalba. Žalba mora biti dozvoljena protiv svih prvostepenih rješenja u kojima je zakonom isključen upravni spor.
Kada se govori o postupanju nadležnih organa kod donošenja upravnih akata, potrebno je posebno ukazati na priličnu neaktivnost prvostepenih organa u odnosu na korišćenje procesnih ovalašćenja koja ti organi imaju nakon što je upravni akt donesen i protiv tog akta izjavljena žalba, te nakon što je prvostepeni organ utvrdio da je žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica. Naime, prema članu 223. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, ako organ prvog stepena koji je donio rješenje nađe povodom žalbe da je žalba opravdana, a nije potrebno provoditi novi ispitni postupak, može stvar riješiti drugačije i novim rješenjem zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. Tada protiv novog rješenja stranka ponovo ima pravo žalbe. Isto ovlašćenje, prema članovima
224. i 225. ima i organ koji je donio rješenje ako povodom žalbe nađe da je provedeni postupak bio nepotpun, a da je to moglo biti od uticaja na rješenje stvari, te u slučaju kada je rješenje doneseno bez prethodno provedenog ispitnog postupka koji je bio obavezan, ili kad je doneseno u skraćenom postupku, a stranci nije bila data mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, pa stranka žalbom traži da se ispitni postupak provede, odnosno da joj se pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za rješavanje stvari. Naravno, ovo ovlašćenje upravni organ može koristiti samo u jednostranačkim stvarima. Češćim korištenjem navedenih procesnih ovlašćenja smanjio bi se broj predmeta kod drugostepenih upravnih organa kao i broj upravnih sporova.
Dakle, pravo na žalbu Ustavom je zajamčeno kao jedno od osnovnih prava svakog građanina. Stoga bi broj slučajeva u kojima je isključena žalba trebao biti što manji. Štaviše, posebnim zakonima moglo bi se odstupiti od bitnih obilježja žalbe iz Zakona o upravnom postupku samo u izuzetnim slučajevima i ako za to postoji valjan razlog. Međutim, s ciljem bržeg rješavanja upravnih postupaka te
djelotvornijeg ostvarivanja prava građana prvostepeni upravni organi bi u postupku po žalbi trebali koristiti sva ovlašćenja koja im daje Zakon o upravnom postupku, među kojima je vrlo važna mogućnost drugačijeg rješavanja predmeta te donošenja novog rješenja već od strane prvostepenog upravnog organa.
11. Vanredni pravni lijekovi
Konačno, posljednje spomenuto pitanje u ovome radu vezano za vođenje upravnih postupaka u Bosni i Hercegovini jest pitanje korišćenja i praktične primjenjivosti vanrednih pravnih lijekova. Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pored žalbe kao redovnog pravnog lijeka, koji se može koristiti protiv prvostepenih rješenja, propisuje i sedam vanrednih pravnih lijekova. Ova se sredstva mogu koristiti protiv konačnih, pravosnažnih i izvršnih upravnih akata. To su obnova postupka, mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi s upravnim sporom, zahtjev za zaštitu zakonitosti, poništavanje i ukidanje rješenja po pravu nadzora, ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, vanredno ukidanje rješenja, te oglašavanje rješenja ništavim. Činjenica je da Zakoni o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini poznaju vrlo velik broj vanrednih pravnih lijekova. Ista situacija je bila i u Hrvatskoj sve do stupanja na snagu novog Zakona o upravnom postupku Hrvatske (1. januara 2010. godine), kada se prestao primjenjivati preuzeti Zakon o upravnom postupku SFRJ. Vezano za ovo pitanje, Ljiljana Karlovčan-Đurović, zamjenica predsjednika i sudija Upravnog suda Hrvatske, ističe kako je brojnost vanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku u suprotnosti s načelom legitimnih očekivanja stranaka i pravne sigurnosti te, konačno, i s objektivnim načelom vladavine prava. Na neadekvatnost sistema vanrednih pravnih lijekova u hrvatskom Zakonu o opštem upravnom postupku ukazuje i Medvedović. On smatra da su danas neki od vanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku potpuno zastarjeli ili praktično neupotrebljivi, dok je opravdanost nekih drugih u cijelosti upitna.
U vezi s obnovom postupka kao vanrednog pravnog lijeka može se primijetiti da postoji prevelik broj razloga iz kojih se može zahtijevati obnova postupka, da su rokovi za korišćenje ovog pravnog lijeka, a posebno objektivni rok, predugi te da se na određene razloge za obnovu postupka objektivni rokovi uopšte ne primjenjuju.
Ono što je važno istaći je da upravni organi ne bi smjeli dopuštati obnovu upravnog postupka iz osnova saznanja za činjenice koje su nastale nakon
donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, jer se novim činjenicama u smislu Zakona o upravnom postupku mogu smatrati samo one činjenice koje su postojale u trenutku donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, a o kojim činjenicama stranka ili upravni organ koji vodi postupak nisu imali nikakvog saznanja prilikom donošenja tog akta.
Takođe je važno istaći da se obnova postupka ne bi mogla dopustiti zbog povrede materijalnog zakona prilikom donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, jer to ni u kom slučaju ne predstavlja razlog za obnovu postupka. Suština instituta obnove upravnog postupka je u pravnoj mogućnosti da se usljed postojanja ZUP-om predviđenih razloga – isključivo procesne prirode – još jedanput rješava o istoj stvari, od strane donosioca rješenja kojim je redovno okončan raniji postupak.
Izmjena materijalnog propisa ili pogrešna primjena materijalnog prava nije razlog za obnovu postupka. Nije nastupila materijalna pravosnažnost rješenja kojim je odbijen zahtjev stranke (negativno rješenje), jer se takvim rješenjima ne stiče nikakvo pravo niti nalažu obaveze za stranku ili treće lice, pa organi uprave ne mogu odbaciti zahtjev stranke zbog presuđene stvari u slučaju kada je ranijim rješenjem u istoj stvari zahtjev bio odbijen (Presuda Vrhovnog suda FBiH, broj: U- 124/96 od 17.10.1996. godine, Bilten 1/97-37).
Izmjena materijalnog propisa ili eventualna pogrešna primjena ranijeg propisa nije pravni osnov za obnovu postupka (USH, Us-3164/83 od 21.9.1983.).
Takođe ni izmijenjeno pravno shvatanje (promjena pravnog stava) nije osnov za obnovu upravnog postupka (VSJ, Už. Br. 11728/64 od 16.01.1965.).
Obnovu postupka može tražiti stranka i tužilac, a organ koji je donio rješenje, kojim je postupak okončan, može pokrenuti obnovu postupka po službenoj dužnosti. Važno je istaći da se novina Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine ogleda u tome da obnovu postupka može tražiti i Ombudsmen BiH, kad u vršenju poslova iz svoje nadležnosti nađe da je konačnim rješenjem povrijeđeno pravo i slobode građana zagarantovani Ustavom Bosne i Hercegovine, Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i instrumentima navedenim u Aneksu 6 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini.
Mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom je vanredno pravno sredstvo koje omogućuje organu protiv čijeg je rješenja blagovremeno pokrenut upravni spor da poništi ili izmijeni rješenje u smislu tužbe do okončanja upravnog spora iz onih razloga, iz kojih bi sud mogao poništiti takvo rješenje, pod uslovom da se time ne vrijeđa pravo stranke u upravnom postupku ili trećeg lica. Treba zapaziti da je za pravilnu primjenu ovog vanrednog pravnog sredstva potrebno da organ poništi ili izmijeni to rješenje potpuno u smislu tužbe. Prema tome, samo djelimično prihvatanje zahtjeva iz tužbe nije pravilno. Ovo rješenje djeluje unatrag, od dana početka dejstva ranijeg rješenja, kao i što bi djelovalo rješenje koje bi bilo donijeto u izvršenju sudske presude kojim bi ranije rješenje bilo poništeno.
Zahtjev za zaštitu zakonitosti kao vanredni pravni lijek može se podnijeti samo protiv rješenja protiv kojega se ne može voditi upravni spor niti je na drugi način obezbijeđena sudska zaštita, tj. protiv upravnih akata koji su potpuno izvan sudske kontrole zakonitosti. Članom 10. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine propisano je da se upravni spor ne može voditi protiv akata u stvarima u kojima je obezbijeđena sudska zaštita izvan upravnog spora, protiv konačnih upravnih akata donesenih u stvarima o kojima se po izričitoj odredbi zakona ne može voditi upravni spor, te u stvarima o kojima neposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja odlučuju Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine ili Predsjedništvo Bosne i Hercegovine. Dakle, kako je u Bosni i Hercegovini sudski nadzor zakonitosti upravnih akata obezbijeđen ili kroz upravni spor ili kroz neki drugi vid sudske zaštite, ovaj vanredni lijek nema veći praktični značaj. Zahtjev za zaštitu zakonitosti ima pravo podići Pravobranilac Bosne i Hercegovine, a inicijativu nadležnom Pravobraniocu Bosne i Hercegovine za podnošenje zahtjeva za zaštitu zakonitosti, može podnijeti i stranka i drugo zainteresovano lice. U Federaciji BiH ovaj zahtjev može podnijeti tužilac, stranka i drugo zainteresovano lice, a u Republici Srpskoj javni tužilac protiv pravosnažnog rješenja donesenog u stvari u kojoj se ne može voditi upravni spor, ako smatra da je rješenjem povrijeđen zakon. Zakon o upravnom postupku Brčko Distrikta nema ovog instituta.
Kada je u pitanju vanredni pravni lijek poništavanja ili ukidanja po pravu nadzora valja istaći da se u praksi ponekad ne razlikuju razlozi za poništavanje od razloga za ukidanje konačnog rješenja po pravu nadzora, pa onda nadležni upravni organ rješenje poništava, umjesto da ga ukine. Ovo se najčešće čini u slučaju povrede materijalnog zakona koja ne spada među taksativno navedene razloge za
poništavanje konačnog rješenja po pravu nadzora iz člana 252. stav 1. tačka 1. do
4. Zakona o upravnom postupku Boene i Hercegovine. Očita povreda materijalnog zakona predstavlja, u skladu sa članom 252. stav 2. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, razlog za ukidanje rješenja. Stoga nadležni upravni organi postupaju nezakonito kada zbog povrede materijalnog zakona rješenja poništavaju, umjesto da ih ukinu.
Konačno rješenje u upravnom postupku ne može se ukinuti po pravu nadzora zbog nepravilno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u tom rješenju, nego samo ako je, polazeći od činjeničnog stanja utvrđenog u istom, njime očigledno povrijeđen materijalni zakon (Presuda Vrhovnog suda Federacije BiH, broj: U. 2441/99 od 22.3.2000. godine i U. 751/99 od 5.4.2000. godine, Bilten broj 1/00-63).
Organ uprave nije zakonom ovlašćen da po pravu nadzora poništi ili ukine sopstveno rješenje (Presuda Vrhovnog suda Federacije BiH, broj: U-23/96 od 17.9.1996. godine, Bilten broj 2/97-61).
U članu 254. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pravno je uređena mogućnost ukidanja i mijenjanja pravosnažnog rješenja od strane organa koji ga je donio, a uz pristanak (stav 1.) ili po zahtjevu stranke (stav 2.). Ovaj vanredni način samokontrole izdavaoca upravnog akta ima porijeklo u starom jugoslovenskom ZUP-u iz 1930. godine (paragraf 133). Za primjenu ovog vanrednog pravnog sredstva nužno je da organ smatra da je pri donošenju rješenja nepravilno, tj. pogrešno primijenjen materijalni zakon. U osnovi ovog instituta stoji načelo zaštite stečenih prava. Primjena ovog vanrednog pravnog sredstva moguća je naročito u slučaju promjene sudske prakse u vezi sa rješavanjem kakvog pravnog pitanja. Prema sva četiri zakona o upravnom postupku koji se primjenjuju u Bosni i Hercegovini ako je pravosnažnim rješenjem stranka stekla neko pravo, a organ koji je donio to rješenje smatra da je u tom rješenju nepravilno primijenjen materijalni zakon, rješenje se može ukinuti ili izmijeniti da bi se saobrazilo sa zakonom, samo po pristanku stranke koja je na osnovu tog rješenja stekla neko pravo i ako se time ne vrijeđa pravo nekog trećeg lica. Pristanak stranke je obavezan i za izmjenu odnosno ukidanje na štetu stranke prvostepenog rješenja kojim je stranci određena neka obaveza. Pod istim uslovima, a po zahtjevu stranke, može se ukinuti ili izmijeniti pravosnažno rješenje koje je nepovoljno za stranku.
Opravdanost ukidanja i mijenjanja pravosnažnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, propisanog članom 254. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine upitna je. Postojanje ovog vanrednog pravnog lijeka neki teoretičari smatraju pravnoteorijski spornim. Uprkos činjenici što se pobijano rješenje ukida ili mijenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, ukidanje ili mijenjanje pravosnažnog rješenja je u suprotnosti sa načelom vladavine prava.
Institut „Vanrednog ukidanja“ iz člana 251. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine odnosi se na zakonita (ili bar još neoborena) rješenja koja su u upravnom postupku stekla svojstvo izvršnosti. Može se desiti da se rješenje koje je postalo izvršno, a koje je pravilno doneseno, ne može izvršiti zbog toga što bi se njegovim izvršenjem nanijela šteta javnim interesima. Isto tako, može se desiti da je pravosnažno rješenje koje je prilikom donošenja bilo pravilno i na zakonu zasnovano, usljed promijenjenih okolnosti postalo štetno po javne interese. Ukidanje takvih rješenja vrši se u cilju zaštite važnih javnih interesa, s obzirom na to da bi započinjanje izvršenja, odnosno dalje izvršenje dotičnih akata pričinilo određene ozbiljne društveno štetene posljedice; akt postaje opasan, odnosno nesnošljiv po dotična društvena dobra. Vanredno ukidanje predstavlja krajnje neredovan način, tačnije posljednji raspoloživi put uklanjanja upravnih akata predviđen ZUP-om. Za ovakvu izuzetnu intervenciju nadležnog organa pristanak stranke nije potreban, i pored toga što ukidanje rješenja ide, po pravilu, na njenu štetu, budući da je ona njime zakonito stekla određeno pravo koje u datom slučaju u cjelini ili djelimično gubi. Dakle, ovaj institut prema svojim obilježjima predstavlja radikalnu upravnu mjeru do koje može doći samo ako nastane neka situacija koja teško ugrožava važan javni interes.
Činjenica je da oba navedena pravna instituta (ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke i vanredno ukidanje) idu u prilog zaštite javnog interesa koji se nastojao što jače štititi u vrijeme donošenja Zakona o opštem upravnom postupku iz 1956. godine. Međutim, savremeni je zadatak javne uprave prije svega ojačati pravni položaj i zaštitu prava građana, pa se opravdanost opstanka ova dva vanredna pravna lijeka postavlja s pravom.
Oglašavanje rješenja ništavim je posljednji vanredni pravni lijek propisan članom 252. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine. Ništavost je najteža vrsta nezakonitosti koja može postojati kod rješenja donesenog u upravnom postupku. Na ništavost se pazi po službenoj dužnosti kako u žalbenom postupku (član 253. stav 1.), tako i u upravno-sudskom postupku (član 35. stav 2. Zakona o
upravnim sporovima BiH). Pretpostavka zakonitosti važi, međutim, i za ništava rješenja – sve dok se odnosna greška ne utvrdi i rješenje oglasi ništavim (sa dejstvom ex tunc – član 254. stav 1.). Zbog težine greške koju ništavi akt sadrži, njegovo oglašavanje ništavim nije vezano za bilo kakav rok – može se učiniti u svako doba. Citiranom zakonskom odredbom taksativno su navedeni slučajevi u kojima se rješenje proglašava ništavim, pa stoga upravni organi ne mogu proglašavati ništavim rješenja izvan slučajeva navedenih u toj zakonskoj odredbi iako se u praksi ponekad proglašavaju ništavim rješenja izvan slučajeva navedenih u toj zakonskoj odredbi. Pravosnažno rješenje ne bi se moglo oglasiti ništavim zbog povrede zakona prilikom njegovog donošenja, jer to nije razlog za korišćenje ovog vanrednog sredstva.
Rješenje koje je doneseno po zahtjevu stranke koja nije aktivno legitimisana predstavlja povredu materijalnog prava zbog koje se rješenje može pobijati žalbom, a nije razlog ništavosti iz tačke 4. člana 266. (267.) ZUP-a (VSV, U. Br.389/73 od 21.6.1973. godine).
Drugostepeni organ ne može oglasiti rješenje ništavim zbog toga što je zasnovano na podacima falsifikovanim od strane službenog lica koje je učestvovalo u njegovom donošenju, već se rješenje može poništiti u obnovljenom postupku (VSK, U. Br. 270/75 od 26.10. 1975. godine).
Iz navedenog može se zaključiti da situacija u vezi sa korišćenjem vanrednih pravnih lijekova u Bosni i Hercegovini nije najbolja, što zbog zastarjele normiranosti nekih lijekova, potpune suvišnosti nekih drugih ili zbog neadekvatne primjene trećih.
U tom smislu, interesantno je istaći da je novi Zakon o upravnom postupku Hrvatske od 27.3.2009. godine („Narodne novine“, br. 47/09), koji je stupio na snagu 1.1.2010. godine, unio novine u pogledu pravnih lijekova, kako redovnih, tako i vanrednih. Kada su u pitanju redovni pravni lijekovi novina je da je pored žalbe kao redovnog pravnog lijeka (koji se može izjaviti protiv prvostepenog rješenja, ako zakonom nije isključena, kao i kad rješenje nije doneseno u zakonom propisanom roku) uveden i prigovor kao redovni pravni lijek (razlikuju se četiri podvrste prigovora i propisuju različita pravila). Interesantno je da se prigovor izjavljuje protiv radnje (preduzimanja ili propuštanja radnje), a ne protiv odluke, a radi pravne zaštite od postupanja javnopravnih tijela ili radi pravne zaštite od postupanja davaoca javnih usluga u slučaju kad se ne donosi rješenje. Protiv
rješenja o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostepenog organa o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostepenog organa, protiv rješenja o prigovoru može se pokrenuti upravni spor.
Obnova postupka je ostala s tim što su razlozi reducirani, a skraćen je i objektivni rok sa pet na tri godine.
Takođe, i dalje egzistira „Oglašavanje rješenja ništavim“ iako nema svojstvo pravnog lijeka. Od okolnosti koje čine rješenje ništavim izostala je jedino ona iz člana 267. tačka 6. preuzetog ZUP-a SFRJ „da je riječ i o rješenju čije bi izvršenje bilo protivno osnovnim načelima pravnog poretka. Rješenje o oglašavanju rješenja ništavim je naravno deklaratorne naravi, tj. samo konstatuje da je rješenje koje se oglašava ništavim takvo od samog nastanka.
Umjesto čitavog niza vanrednih pravnih lijekova propisanih preuzetim ZUP-om SFRJ (šest njih, uređenih odredbama člana 261.- 266.), novi ZUP Hrvatske predviđa samo dva pravna lijeka: 1) poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja (član 129.) i 2) ukidanje zakonitog rješenja kojim je stranka stekla neko pravo (član 130.).
Sreto Crnjak, sudija Suda Bosne i Hercegovine
izvor: https://advokat-prnjavorac.com/sudska-praksa-BiH.html
1. Uvod
Rješavanje o pravima i obavezama pojedinaca u upravnim stvarima jedan je od najosjetljivijih zadataka javne vlasti – organa državne uprave i drugih državnih organa, jedinica lokalne samouprave te pravnih lica koja obavljaju javna ovlašćenja. U slučaju donošenja nezakonitih i nepravilnih upravnih akata direktno se vrijeđaju prava i pravni interesi građana i drugih lica, ali i javni interes. Stoga je zakonito i pravilno postupanje nadležnih organa u rješavanju upravnih stvari od izuzetnog značaja za ostvarivanje pravne države i vladavine prava.
Dobro i adekvatno uređen upravni postupak garantuje donošenje zakonitih i pravilnih upravnih akata. Do kodifikacije pravila upravnog postupka u svijetu došlo je izrazito kasno. Tek početkom druge četvrtine 20. vijeka, 1925. godine, u Austriji su donesena četiri zakona o upravnom postupku, koji su činili prvu cjelovitu kodifikaciju pravila upravnog postupka. U vremenu između dva svjetska rata posebna pravila o upravnom postupku donijele su još i Čehoslovačka i Poljska 1928. godine, Jugoslavija 1930. godine, a proces šire kodifikacije pravila upravnog postupka dobio je posebni zamah tek nakon Drugog svjetskog rata. Budući da upravni postupak ima veliku važnost za građane, ali i za privredne i druge subjekte, pravila upravnih postupaka imaju izrazito veliko društveno i političko značenje.
U Bosni i Hercegovini je upravni postupak određen Zakonom o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj: 29/02 od 12. oktobra 2002. godine). Izmjene i dopune su objavljene u „Službenom glasniku BiH“, broj:12/04, 88/07, 93/09, 41/13 i 53/16). Ovim Zakonom utvrđena su pravila postupka po kojima postupaju organi uprave Bosne i Hercegovine kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima građana, pravnih lica ili drugih stranaka u upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Po ovom Zakonu dužne su postupati i javne korporacije i javna preduzeća (društva), ustanove i druga pravna lica Bosne i Hercegovine, kad u vršenju javnih ovlašćenja (u daljem tekstu:
institucije koje imaju javna ovlašćenja) koja su im povjerena zakonom, rješavaju u upravnim stvarima. Organi uprave entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, kao i institucije entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, koje imaju javna ovlašćenja, u upravnim stvarima odlučuju po pravilima upravnog postupka koji su određeni Zakonom o upravnom postupku Federacije BiH („Službene novine F BiH“, broj 2/98 od 20. januara 1998. godine, sa izmjenama i dopunama), Zakonom o opštem upravnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj: 13/02, 87/07 i 50/10) i Zakonom o upravnom postupku Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BD BiH“, broj 3/00 od 28. avgusta 2000. godine, sa izmjenama i dopunama).
Svi navedeni zakoni o upravnom postupku imaju osnovu iz Zakona o opštem upravnom postupku SFR Jugoslavije koji je donesen još 1956. godine. Do 1991. godine mijenjan je i dopunjavan četiri puta – 1965., 1977., 1978. i 1986. godine. Oni su pretrpjeli određene izmjene, ali se postavlja pitanje da li su ti zakoni u potpunosti usklađeni sa zajedničkim evropskim standardima o vladavini prava.
Razloga za nerijetko nezakonito i nepravilno postupanje obveznika primjene upravnih postupaka ima nekoliko. Vrlo važan razlog svakako čine normativni propusti i neodgovarajuća zakonska rješenja. S druge strane, odredbama posebnih upravnih postupaka ponekad se neopravdano bitno odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali i od osnovnih načela Zakona o upravnom postupku. Konačno, do problema u vođenju upravnih postupaka dobrim dijelom dolazi i zbog nepridržavanja postojećih zakonskih odredbi, često upravo zbog neadekvatne edukacije službenika koji ove postupke vode.
2. Obveznici postupanja po pravilima upravnog postupka
Već na samom početku vođenja upravnih postupaka često se javlja dilema o obveznicima postupanja po pravilima upravnog postupka, odnosno pravilima Zakona o upravnom postupku. Drugim riječima, nije sasvim jasno koji su subjekti obavezni postupati prema pravilima Zakona o upravnom postupku. Razlog za nedoumicu najvećim je dijelom nastao zbog formulacije člana 1.navedenih Zakona, konkretno člana 1. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, koji propisuju da su po ovom Zakonu dužni da postupaju organi uprave Bosne i Hercegovine kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima građana, pravnih lica ili drugih stranaka u upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucija Bosne i
Hercegovine. Po ovom Zakonu dužne su postupati i javne korporacije i javna preduzeća (društva), ustanove i druga pravna lica Bosne i Hercegovine, kad u vršenju javnih ovlašćenja (u daljem tekstu: institucije koje imaju javna ovlašćenja) koja su im povjerena zakonom, rješavaju u upravnim stvarima. Ovim odredbama, dakle, nije direktno određen krug subjekata koji su u rješavanju upravnih stvari obavezni postupati po odredbama Zakona o upravnom postupku, već to zavisi od organizacijskih propisa, to jest propisa kojima se uređuje sastav i osnivanje državne vlasti, posebno državne uprave, te, s druge strane, o načinu određivanja kruga pravnih lica koje, u prenesenim javnim ovlašćenjima, obavljaju poslove javne uprave.
Iako je ovakav način definisanja kruga obveznika primjene Zakona o upravnom postupku čest i u uporednom pravu, ovako oblikovane odredbe mogu stvarati velike teškoće potencijalnim obveznicima postupanja prema Zakonu o upravnom postupku, ali i subjektima o čijim se pravima i pravnim interesima rješava.
Oko određivanja organa državne uprave koji su obveznici postupanja prema Zakonu o upravnom postupku ne bi trebalo biti većih teškoća, mada je i njih u praksi bilo. No, daleko nejasnije pitanje koje se u praksi otvara jest koja su pravna lica s javnim ovlašćenjima u nekom konkretnom slučaju obavezna postupati prema odredbama Zakona o upravnom postupku. Pravna lica su prema ovom zakonu obavezna postupati samo kada „u vršenju javnih ovlašćenja rješavaju u upravnim stvarima“. Dakle, svako pravno lice, bez obzira na njegov organizacijski oblik, koje na osnovu javnih ovlašćenja u nekoj konkretnoj upravnoj stvari rješava o pravu, obavezi ili pravnom interesu fizičkog ili pravnog lica, obveznik je primjene ovog Zakona. Međutim, koja će pravna lica imati javna ovlašćenja zavisi isključivo o posebnim zakonima i drugim propisima donesenim na osnovu zakona. To su, npr., javne ustanove, privredna društva, udruženja, pravna lica sui generis koja su osnovana i ustrojena na osnovu posebnih zakona a javljaju se pod različitim nazivima, kao npr. fondovi, agencije, vijeća, komisije, komore, te konačno specifična i unikatna pravna lica, kao što su npr. Narodna banka Bosne i Hercegovine i Ured/kancelarija za reviziju institucija Bosne i Hercegovine, kao i Uredi za reviziju institucija F BiH i Republike Srpske. U pravnoj praksi se ponekad postavlja pitanje je li neko pravno lice u konkretnoj stvari dužno postupati po Zakonu o upravnom postupku, nekim drugim propisima o upravnom postupku ili može djelovati potpuno arbitrarno. Jasno je da pravno lice mora postupati prema Zakonu o upravnom postupku ukoliko je to propisano posebnim zakonom ili
ukoliko je propisano da ono donosi upravne akte. Tako npr., član 16. Zakona o patentu („Službeni glasnik BiH“, broj 53/10) propisuje da se pitanja postupka koji se vodi pred Institutom za intelektualno vlasništvo Bosne i Hercegovine bliže uređuju propisima o sprovođenju ovog zakona, a za pojedina pitanja koja nisu uređena ovim zakonom i propisom o sprovođenju primjenjivaće se odredbe Zakona o upravnom postupku („Službeni glasnik BiH“, br. 29/02,12/04, 88/07, 93/09 i 50/10). Član 26. Zakona o konkurenciji („Službeni glasnik BiH“, br. 48/05, 76/07 i 80/09) propisuje da će se u postupcima pred Konkurencijskim savjetom, ukoliko drugačije nije propisano ovim zakonom, primjenjivati Zakon o upravnom postupku („Službeni glasnik BiH“, br. 29/02). Međutim, treba zaključiti da prema pravilima Zakona o upravnom postupku treba postupati i kada je zakonom određeno da se protiv akta nekog pravnog lica može pokrenuti upravni spor.
Zakonima o upravnom postupku propisano je da su po ovom zakonu dužni da postupaju i organi uprave kantona – županija, grada i opštine kada na osnovu zakona obavljaju poslove državne uprave.
3. Upravna stvar
Drugo otvoreno pitanje upravnih postupaka u Bosni i Hercegovini svakako je pitanje definisanja upravne stvari. Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 29/02, 12/04, 88/07 i 93/09), kao ni zakoni o upravnom postupku entiteta i BD BiH, nisu dali definiciju upravne stvari. Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02, 88/07 i 83/08 i 74/10) je doduše definisao upravni akt u materijalnom smislu kao akt kojim nadležne institucije Bosne i Hercegovine iz člana 4. ovog Zakona, rješavaju o izvjesnom pravu ili obavezi građanina ili pravnog lica u nekoj upravnoj stvari, ali upravnu stvar nije definisao (v. član 8. stav 2.). Ovo je jedno od najvažnijih pitanja primjene Zakona o upravnom postupku, a ujedno i upravnog prava uopšte. Praktični problem nedostatka ove definicije u upravnim se postupcima odražava u činjenici da je pojam upravne stvari i u članu 1. Zakona o upravnom postupku i u članu 1. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine i entiteta kao i Brčko Distrikta BiH određen kao osnovna pretpostavka za postupanje po ovim zakonima.
Međutim, tek izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“ br. 53/16, stupio na snagu 30. jula 2016. godine), dodat je član 19a, kojim je definisana upravna stvar. Prema stavu 1. člana
19a, upravna stvar je svaka stvar u kojoj javnopravni organ u upravnom postupku odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opšte akte kojima se uređuje odgovarajuća upravna oblast. Prema stavu 2. navedenog člana, izuzetno od odredbe stava 1. ovog člana, upravna stvar je ona stvar koja je nekim zakonom izričito određena.
Time je riješen niz dilema je li upravno tijelo dužno postupati prema pravilima Zakona o upravnom postupku. Takva široka definicija će u velikoj mjeri onemogućiti zloupotrebe prilikom tumačenja, a u vezi obima sudske zaštite prava građana. Međutim, u svakom slučaju bilo bi dobro da zakonodavac, odnosno svi oni koji primjenjuju zakone, što češće, preciznije i jasnije odrede da su u određenim slučajevima u pitanju upravne stvari. Takođe, u svim slučajevima kad je posebnim zakonima propisano da su neki akti upravni, može se tumačiti da je u pitanju situacija opisana odredbom stav 2. člana 19a dopunjenog Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine.
Zakoni o upravnom postupku u entitetima i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine, nisu definisali pojam „upravna stvar“ ni nakon što je to učinjeno navedenim izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine.
U stručnoj i naučnoj literaturi bilo je dosta pokušaja definisanja ovog pojma, ali su sve te definicije mahom date uz bitna ograničenja, ili se zasnivaju na pojmovima koji su, takođe, nerazjašnjeni i treba ih definisati, kao što su „upravna materija“, „upravna oblast“, „upravni propisi“ i sl., ili pak pojam upravne stvari vezuje se za rješavanje u upravnom postupku, za donosioce upravnog akta itd. Ni sudska praksa nije dala definiciju pojma upravne stvari. Analizirajući brojne stavove koji su u sudskoj praksi zauzimani, moglo bi se reći da je praksa suda išla linijom razgraničavanja upravnog akta od sudskog, kao i eliminacije onih pojedinačnih akata organa kojima nedostaje autoritativnost i rješavajući karakter, čime je posredno davala neke konture pojma upravne stvari.
U nedostatku jedne opšteusvojene definicije upravne stvari, smatramo da se kao pristup određivanju tog pojma, polazeći od stavova sudske prakse, može utvrditi:
- upravna stvar se ne može izjednačavati sa upravnim aktom, ona je samo jedno njegovo bitno sadržinsko obilježje;
- upravna stvar je konkretna, pojedinačna situacija (konkretan slučaj), a ne opšta pravna situacija; otuda, na primjer akt o zabrani saobraćaja na putevima ne predstavlja rješavanje u upravnoj stvari (objašnjenje Saveznog sekretarijata za pravosuđe, br. 04-85/1 od 12.2.1966. godine); rješenje kojim se odlučuje da se javni put osposobi za upotrebu, ili kojim se odlučuje po zahtjevu da se otvori javni put, nije donijeto u upravnoj stvari (SVS, Už. Br.6792/58 od 6.12.1958. godine);
- ta konkretna pojedinačna situacija je, po pravilu, nesporna situacija; neposredna pravna intervencija u upravnim stvarima nije razrješavanje spornog odnosa jer u upravnim stvarima (za razliku od „sudskih stvari“) načelno nema međusobnog suprotstavljanja dva pravna zahtjeva;
- takva pojedinačna nesporna situacija uređuje se od strane nadležnih organa autoritativno i neposredno, po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke;
- upravna stvar ne pretpostavlja ni ugovorno, ni samoupravno, već autoritativno (sa pozicija vlasti) pravno uređivanje; tako, nije upravni akt jer nije donesen u upravnoj stvari, akt o utvrđivanju najpovoljnije ponude za kupnju stana u društvenom vlasništvu (USH, Us. Br. 2812/81 od 14.10.1981. godine);
- pravno uređivanje upravne stvari vrši se rješavajućim upravnim aktom.
Na osnovu ovih premisa moglo bi se, smatramo, zaključiti da se pod upravnom stvari, sadržinski posmatrano, podrazumijeva nesporna pojedinačna situacija koju je neophodno autoritativno i neposredno pravno urediti upravnim aktom. Sljedstveno tome, rješavanje u upravnim stvarima predstavljalo bi odlučivanje sa pozicija državne vlasti o izvjesnom pravu ili obavezi ili pravnom interesu određenog lica, neposrednom primjenom pravnih propisa na nesporne pojedinačne situacije.
Sasvim je sigurno da bi upravna stvar i u entitetskim pravnim sistemima i pravnom sistemu Brčko Distrikta trebala biti određena zakonom te bi se time i pravnom normom odredio obim pojma upravne stvari. U nedostatku zakonske definicije upravne stvari, u upravnoj i upravnosudskoj praksi entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine ostalo je u svakoj konkretnoj stvari uspješno ili manje uspješno prosuditi radi li se ili ne o upravnoj stvari.
Osim toga, predmet upravnog spora, pored ispitivanja zakonitosti upravnog akta, može da bude i zakonitost drugih pojedinačnih akata, ali samo ako je to posebnim zakonom izričito predviđeno.
S tim u vezi, važno je istaći da je članom 2. stav 1. tačka 3. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine dato pravo pokretanja upravnog spora i državnim službenicima ako je konačnim upravnim aktom povrijeđeno njihovo pravo iz radnog odnosa. Takođe, to pravo im je dato i članom 63. Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09 i 8/10). Dakle,
navedenim zakonima dat je karakter upravnog akta i aktima kojima je povrijeđeno pravo iz radnog odnosa državnih službenika, pa su onda tako i upravne stvari primanje u državnu službu, prestanak službe, pitanja položaja, prava, obaveza i odgovornosti državnih službenika.
Upravni sud Hrvatske, takođe je zauzeo pravno shvatanje da su po svojoj prirodi upravni akti, pa su onda tako i upravne stvari primanje u državnu službu, prestanak službe, pitanja položaja, prava, obaveza i odgovornosti državnih službenika, imenovanja direktora javnih ustanova (Us-6497/97 od 25.11.1999.).
Novina Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) Hrvatske („Narodne novine“, br. 47/09, stupio na snagu 1. januara 2010. godine) jeste da je po prvi put definisan pojam upravne stvari. Prema članu 2. stav 1. ZUP-a Hrvatske, upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opšte akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje, s tim da se, prema stavu 2. navedenog člana, upravnom stvari smatra i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar.
I novim Zakonom o upravnim sporovima Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 111/2009), koji je stupio na snagu 30.12.2009. godine, prvi put se definiše upravna stvar. Prema odredbi člana 5. upravna stvar u smislu ovog zakona, jeste pojedinačna nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizilazi potreba da se buduće ponašanje stranke autoritativno pravno uredi. Prethodni Zakon o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, br. 46/96) je doduše definisao upravni akt u materijalnom smislu kao akt kojeg donosi državni organ ili organizacija kad u obavljanju javnih ovlašćenja rješava o izvjesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari, ali upravnu stvar nije definisao.
4. Posebni upravni postupci
Sljedeće često otvarano pitanje u upravnom odlučivanju jest prema kojim pravilima postupka postupati u rješavanju konkretne upravne stvari. Da li prema pravilima odgovarajućeg Zakona o upravnom postupku ili prema pravilima posebnih upravnih postupaka. Nesporno je da je propisivanje posebnih upravnih postupaka u nekim upravnim područjima potrebno, jer se pojedina pitanja postupka propisana Zakonom o upravnom postupku mogu pokazati nedostatnima ili neadekvatnima za određena pitanja ili radnje u tim upravnim područjima. Propisivanje posebnih upravnih postupaka je nužno zbog specifičnosti u pojedinim upravnim područjima.
Kod vođenja upravnog postupka u Bosni i Hercegovini se primjenjuju odredbe odgovarajućeg Zakona o upravnom postupku (BiH, F BiH i BD BiH), odnosno Zakona o opštem upravnom postupku (RS) kao opšta pravila postupka u svim slučajevima rješavanja upravnih stvari i u odnosu na sva pitanja postupka, izuzev kada su pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast posebnim zakonom uređena drukčije (npr. poreske i carinske stvari). U tim se slučajevima primjenjuju odredbe posebnih zakona. Ova mogućnost otvorena je samim Zakonima o upravnom postupku BiH, entiteta i BD BiH koji članom 2. propisuju da se „pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast mogu posebnim zakonom urediti drukčije nego što su uređena ovim zakonom, ako je to nužno za postupanje u toj upravnoj stvari i nije protivno načelima ovog zakona“. I pored liberalne prirode ove odredbe, ona ipak sadrži tri ograničenja. Ponajprije, od Zakona o upravnom postupku može se odstupiti samo zakonom, a ne i drugim pravnim propisima, kao što su npr. uredbe, pravilnici, odluke predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave, odluke pravnih lica sa javnim ovlašćenjima, i sl. Ovo nije dopušteno čak ni kada bi npr. materijalni zakon iz određene oblasti odredio da se odredbe o postupku normiraju podzakonskim propisom. Takva situacija postoji u postupku javnih nabavki. Naime, članom 52. stav 8. Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 49/04) propisano je da će se u skladu sa odredbama ovog zakona, podzakonskim aktima regulisati procedure rada Kancelarije/Ureda za razmatranje žalbi, kao drugostepenog organa u postupku javnih nabavki. Na osnovu navedenog ovlašćenja Predsjednik Kancelarije za razmatranje žalbi donio je Poslovnik o radu te Kancelarije kojim je propisan i postupak pri odlučivanju o žalbama. S druge strane, drugačije se mogu uređivati samo pojedina pitanja postupka, i to isključivo kada je to nužno za postupanje u određenom upravnom području. I konačno, čak i tada se ne smije odstupiti od
načela Zakona o upravnom postupku. Iz ovako formulisane odredbe člana 2. navedenih Zakona o upravnom postupku u Bosni i Hercegovini valja zaključiti da je poželjno propisivati što manje odredaba o posebnim upravnim postupcima, odnosno da treba što manje odstupati od opštih procesnih pravila propisanih Zakonom o (opštem) upravnom postupku.
Međutim, u bosansko – hercegovačkoj zakonodavnoj praksi u brojnim se zakonima može pronaći bar koja odredba postupka kojom se odstupa od normi Zakona o upravnom postupku. Štaviše, u nekim zakonima odstupa se čak i od osnovnih načela Zakona o upravnom postupku.
Veliki broj posebnih upravnih postupaka stvara pravnu nesigurnost. Teško je na primjer utvrditi koje odredbe treba primijeniti u konkretnoj upravnoj stvari, što je protivno evropskim standardima javne uprave. Stoga bi u svrhu pojednostavljenja vođenja upravnih postupaka trebalo maksimalno reducirati posebna pravila upravnog postupka, a ona koja su nužna, trebalo bi uskladiti sa zahtjevima sadržanim u članu 2. Zakona o upravnom postupku. Tako bi se vođenje upravnog postupka znatno olakšalo obveznicima postupanja po pravilima upravnih postupaka, ali i strankama u tim postupcima.
5. Položaj stranke u upravnom postupku
U vezi sa položajem stranke u upravnom postupku, u primjeni Zakona o upravnom postupku često se javljaju dva problema: priznavanje položaja stranke u upravnom postupku zainteresovanim trećim licima, te postavljanje, odnosno nepostavljanje privremenog zastupnika u upravnom postupku, kada je to Zakonom propisano.
Prema članu 41. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine i odgovarajućih odredbi entitetskih Zakona o upravnom postupku stranka je lice po čijem je zahtjevu pokrenut postupak ili protiv kojeg se vodi postupak, ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo učestvovati u postupku. Svojstvo stranke u upravnom postupku, dakle, ne priznaje se samo podnosiocu zahtjeva i licu protiv kojeg se postupak vodi, već i svakom trećem licu čije pravo ili pravni interes mogu biti ugroženi donošenjem upravnog akta bez njezinog sudjelovanja u postupku. Da bi se prava i pravni interesi ovih lica – još nazvanih zainteresovana lica - mogli zaštititi još u toku vođenja upravnog postupka i u donošenju meritorne odluke, u upravnom postupku im se priznaje svojstvo stranke. Česti su slučajevi u
kojim nakon pokretanja upravnog postupka organi nadležni za njegovo vođenje često ne uočavaju niti prepoznaju pravni interes određenih lica kojima radi zaštite njihovih prava ili pravnih interesa mora biti omogućeno sudjelovanje u upravnom postupku, pa se on vodi samo uz sudjelovanje onih lica na čiji je zahtjev pokrenut ili protiv kojih se vodi. Tako zainteresovana treća lica za vođenje upravnog postupka često saznaju tek nakon što je postupak okončan, što onda dovodi do obnove prema odredbama člana 238. tačka 9. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, odnosno odgovarajućih odredbi Zakona o upravnom postupku entiteta i BD BiH.
U praksi ponekad uistinu može biti teško odrediti da li određeno lice ima pravni interes sudjelovati u pokrenutom upravnom postupku. Međutim, ostvarenje ovog izuzetno važnog prava uslovljeno je ponajprije ekstenzivnim, a ne restriktivnim tumačenjem postojanja pravnog interesa trećih lica. Priznavanje položaja zainteresovanog lica (uzgredne stranke, intervijenta) trećim licima uveliko bi doprinijelo pravnoj sigurnosti te bi smanjilo potrebu za korišćenjem vanrednih pravnih lijekova.
U vezi s problematikom položaja i prava stranke u upravnom postupku potrebno je istaći da u upravnoj praksi ima slučajeva vođenja upravnog postupka protivno odredbi člana 54. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine. Drugim riječima strankama se, uprkos izričitoj zakonskoj odredbi, u zakonom propisanim slučajevima ne postavlja privremeni zastupnik. Tada se upravni postupak, ustvari, vodi bez sudjelovanja stranke u postupku, čime se vrijeđaju osnovna načela Zakona o upravnom postupku. Ujedno se tako strankama onemogućuje da redovnim pravnim lijekovima osporavaju zakonitost upravnih akata donesenih u tako provedenom postupku, te na taj način zaštite svoja prava i pravne interese. Stoga se može zaključiti da je imenovanje privremenog zastupnika u zakonom propisanim slučajevima u upravnom postupku od presudne važnosti za zaštitu prava i interesa stranke te za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja. Propuštanje izvršenja ove obaveze dovodi do cijelog niza nepravilnosti u provođenju upravnog postupka.
6. Skraćeni postupak
Sljedeće pitanje koje otvara dileme, kako zbog neodgovarajuće zakonske regulative, tako i zbog praktične primjene, jest – kada se upravni postupak može voditi kao skraćeni postupak? Budući da dosta upravnih stvari po svojoj prirodi ne
traži provođenje složenog postupka, a u njihovom je rješavanju primarna brzina, kako zbog ostvarivanja prava ili zaštite prava stranke, tako i zbog zaštite javnog interesa, upravni se postupak može provesti, uz poštivanje načela efikasnosti i ekonomičnosti, i kao skraćeni postupak. Provođenje takvog postupka predstavlja izuzetak od pravila – provođenja posebnog ispitnog postupka. Riješiti upravnu stvar u skraćenom postupku znači donijeti odluku bez davanja mogućnosti stranci da bude saslušana, bez zakazivanja i održavanja usmene rasprave i bez izvođenja dokaza putem posebnih dokaznih sredstava, kao što su npr. iskaz svjedoka, nalaz i mišljenje vještaka, uviđaj ili izjava stranke.
Kako skraćeni postupak predstavlja izuzetak, a ne pravilo u upravnim postupcima, on se može voditi samo prilikom rješavanja jednostranačkih stvari. Prema članu 140. tačka 1. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, ukoliko u upravnom postupku sudjeluje dvije ili više stranaka sa protivnim interesima, mora se provesti usmena rasprava. U skladu sa tačkom 2. istog člana skraćeni postupak ne može se provesti niti u slučajevima kada se radi utvrđenja činjeničnog stanja treba izvršiti uviđaj, saslušati svjedok ili vještak, jer se i tada mora održati usmena rasprava. Štaviše, član 132. stav 1. navedenog Zakona taksativno navodi samo četiri grupe slučajeva kada se skraćeni postupak može provesti.
S obzirom da je vođenje skraćenog postupka izuzetak, ekstenzivno tumačenje pretpostavki za provođenje ovog postupka ni u kom slučaju ne bi trebalo biti dopustivo. U prilog ovoj tezi ide i sudska praksa, prema kojoj nadležni organ može riješiti stvar neposredno, u skraćenom postupku, samo ako su ispunjeni uslovi predviđeni zakonom. Ako ti uslovi ne postoje potrebno je u postupku obaviti sve radnje radi utvrđivanja činjeničnog stanja te eventualno održati usmenu raspravu.
Prema stanovištu sudske prakse bivšeg Saveznog vrhovnog suda Jugoslavije prvostepeni i tuženi organ mogu, bez posebnog saslušanja stranke i posebnog pružanja mogućnosti da se ona izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za donošenje rješenja, riješiti stvar neposredno u slučaju kad su sve potrebne činjenice na osnovu kojih se mora utvrditi mjerodavno činjenično stanje navedene u prijedlogu stranke, odnosno u njenoj žalbi protiv prvostepenog rješenja. Pri tome treba voditi brigu o tome da li je navod stranke u pogledu važnih činjenica dovoljno jasan i razumljiv (SVS, Už. 4310/59 od 9.10.1959.).
Ako organ uprave raspolaže službenim podacima, može donijeti rješenje i bez saslušanja stranke, ali ako stranka u žalbi traži da joj se omogući učešće u postupku, prvostepeni organ je dužan da takav postupak sprovede (Vrhovni sud Srbije, u br. 7883/76 od 12.7.1977.).
Smatramo da bi u slučaju postojanja dileme o dopuštenosti vođenja skraćenog postupka trebalo provesti posebni ispitni postupak u kojem će se omogućiti stranci da bude saslušana, te tako pridonijeti pravilno i potpuno utvrđenom činjeničnom stanju. Pri tom, smatramo da su načela efikasnosti i ekonomičnosti postupka sekundarna u odnosu na načelo materijalne istine i načelo saslušanja stranke.
Pogreške prvostepenog organa počinjene u skraćenom postupku po žalbi bi trebalo jednostavno ispraviti, jer u skladu sa članom 224. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine prvostepeni organ po žalbi može sam saslušati stranku ili provesti cijeli ispitni postupak i stvar riješiti drugačije te donijeti novo rješenje koje će zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. Ukoliko prvostepeni organ ne postupi na navedeni način i drugostepeni organ ima ovlašćenje da upotpuni postupak i omogući stranci da bude saslušana iako se to u praksi događa vrlo rijetko. Slučaj se posebno komplikuje kad protiv prvostepenog upravnog akta nije dozvoljena žalba, već ga stranka može pobijati samo u upravnom sporu.
7. Saslušanje stranke
Sljedeći problem koji se otvara u vezi s vođenjem upravnih postupaka vezan je uz jedno od osnovnih načela upravnog postupka – načelo saslušanja stranke. Ovo je načelo zauzelo važno mjesto u svim kodifikacijama upravnog postupka u uporednom pravu. Član 10. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine propisuje da se prije donošenja rješenja stranci mora pružiti mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su važne za donošenje rješenja, odnosno, da se rješenje „može donijeti bez prethodnog izjašnjenja stranke samo u slučajevima kada je to zakonom dopušteno“. Razrađujući ovu opštu odredbu Zakon u članu 134. stav 3. propisuje da je službena osoba koja vodi postupak dužna pružiti mogućnost stranci da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznesene u ispitnom postupku, o prijedlozima i ponuđenim dokazima, da sudjeluje u izvođenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svjedocima i vještacima preko službene osobe koja vodi postupak, a s njenom dozvolom i neposredno, te da se upozna sa rezultatom izvođenja dokaza i
da se o tome izjasni. Izričito je propisano da nadležni organ ne može donijeti rješenje prije nego što stranci pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima se treba zasnivati rješenje, a o kojima stranci nije data mogućnost da se izjasni. Štaviše, sudska praksa je zauzela stav prema kojem se izjava stranke data u neku drugu svrhu ili u nekom drugom postupku ne smije uzeti kao relevantna u vođenju određenog upravnog postupka.
Prema sudskoj praksi Saveznog vrhovnog suda Jugoslavije, službeno lice koje vodi postupak dužno je prije donošenja rješenja da pruži stranci mogućnost da se ona izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, jer je to u interesu postupka. Propuštanje u tom pogledu predstavlja povredu pravila postupka i razlog za ništenje rješenja (SVS, Už. Br. 3695/57 od 13.9.1957.). Prema zaključku XXIX zajedničke sjednice Saveznog suda, republičkih i pokrajinskih vrhovnih sudova i Vrhovnog vojnog suda od 5.12.1985. godine, „u primjeni odredbe člana 43. stav 1. tačka 6. Zakona o putnim ispravama državljana SFRJ, upravni organ je dužan da se u postupku pridržava načela saslušanja stranke, kao i da utvrđuje sve činjenice koje su od značaja za donošenje zakonitog rješenja. Rješavajući u tim stvarima upravni organ, izuzetno, nije dužan da upozna stranku sa dokazima i podacima povjerljive prirode. U upravnom sporu po tužbama protiv konačnih rješenja donesenih na osnovu člana 43. stav 1. tačka 6. i člana 45. Zakona o putnim ispravama državljana SFRJ, sud na osnovu dokaza u spisima cijeni da li je osporeno rješenje donijeto posle zakonito sprovednog postupka, kao i da li je upravni organ utvrdio sve činjenice koje su od važnosti za donošenja zakonitog rješenja“.
Međutim, u praksi nisu rijetki slučajevi da se postupak vodi ne samo bez saslušanja nekih stranaka, već i bez sudjelovanja u postupku lica o čijem se pravu ili obavezi odlučuje. Na taj se način strankama uopšte ne daje mogućnost da brane svoja prava i pravne interese. To je naročito izraženo kod vođenja postupka u kojima su stranke lica čije je boravište nepoznato, a koje nemaju punomoćnika. Tada se prema članu 47. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, ako to traži hitnost postupka, on može provesti samo postavljanjem stranci privremenog zastupnika. Kao što je već spomenuto, nadležni organi često ne poštuju ovu odredbu Zakona pa postupak provode bez sudjelovanja stranke u postupku, tj. bez postavljanja privremenog zastupnika stranci koja nema punomoćnika, a čije je boravište nepoznato.
Iako je načelo saslušanja stranke jedno od osnovnih načela Zakona o upravnom postupku, postupak se u upravnoj praksi često provodi bez saslušanja stranke. Iako je ovo pitanje posredno vezano uz priznavanje zainteresovanim trećim licima položaja stranke u upravnom postupku te mogućnost vođenja skraćenog postupka, bitno ga je samostalno istaknuti, kako zbog njegove posebne važnosti kao jednog od osnovnih načela u upravnom postupku, tako i radi potpunog i pravilnog utvrđivanja materijalne istine. Uskraćivanje ovog prava dovodi do opravdanog stavljanja takvog rješenja van snage povodom pravnih lijekova ili u upravnom sporu.
8. Usmena rasprava
Nepravilnost u vođenju upravnog postupka nerijetko se ogleda u nepoštivanju odredbi o nužnosti održavanja usmene rasprave. Utvrđivanje činjenica i okolnosti koje su od uticaja na rješenje stvari vrši se u skraćenom ili u posebnom ispitnom postupku. Usmena rasprava predstavlja važnu grupu radnji ispitnog postupka, pa je razumljivo što joj je Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine posvetio deset članova (čl. 140 do 149). Usmena rasprava važan je stadij svakog postupka, a posebno značenje ima u utvrđivanju činjenica koje su od važnosti za donošenje zakonite i pravilne odluke. Prema članu 140. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine usmena rasprava može se odrediti u svakom slučaju kad je to korisno za razrješenje stvari, a mora se odrediti u stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više stranaka s protivnim interesima, ili kada se ima izvršiti uviđaj ili saslušanje svjedoka ili vještaka. Održavanje usmene rasprave u ovim slučajevima jedini je pravilan način utvrđivanja pravno relevantnog činjeničnog stanja, jer se upravo na raspravi mogu najbolje razjasniti sporne činjenice, na način da svaka stranka daje izjavu u prisutnosti drugih stranaka te ima mogućnost osporavanja tuđih tvrdnji, nalaza i mišljenja vještaka itd. U praksi je čest slučaj da nadležni organi ne održavaju usmenu raspravu, čak ni u slučajevima kada sve govori u prilog korisnosti njenog održavanja. Ovo ima za posljedicu bezrazložno odugovlačenje rješavanja upravnih stvari, s obzirom da se u takvim slučajevima najčešće ulaže pravni lijek. Poseban je problem što nadležni organi nerijetko ne održavaju usmenu raspravu ni u slučajevima kada se ona po Zakonu mora održati. Ponekad raspravu održe, ali na nju ne pozovu sve osobe koje u određenom postupku imaju položaj stranke. Njihove izjave tada pribavljaju pisanom komunikacijom, čime se stranci uskraćuje pravo da postavlja pitanja protivnim strankama na javnoj raspravi, da se izjasne o svim okolnostima i činjenicama koje su iznesene u ispitnom postupku, te konačno, sudjeluju u
izvođenju dokaza. Zbog neodržavanja usmene rasprave činjenično stanje ostaje najčešće nepotpuno odnosno nepravilno utvrđeno, a strankama je onemogućeno da brane svoja prava i zakonom zaštićene interese.
Zapisnici sa usmene rasprave često se ne sastavljaju na način kako to nalažu odredbe člana 66. do 71. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, usljed čega i nemaju snagu javne isprave. Naime, prema članu 70. stav 1. ovog Zakona snagu javne isprave imaju samo oni zapisnici koji su sastavljeni u skladu sa odredbom člana 69. ovog Zakona, pa zapisnici koji nisu sastavljeni na način kako to nalaže Zakon o upravnom postpku, ne mogu poslužiti kao dokaz o toku i sadržaju radnji u postupku i datim izjavama. S obzirom da drgostepeni upravni organi kod rješavanja žalbi ovaj propust prvostepenih organa često ne uočavaju, odnosno na njega se uopšte ne osvrću, takvo postupanje upravnih organa dovodi do poništavanja konačnih upravnih akata u upravnom sporu, a čime se zbog nepravilnog postupanja upravnih organa odugovlači vođenje upravnog postupka i definitivno rješavanje upravne stvari koja je predmet postupka.
Kako je usmena rasprava važan stadij postupka, trebalo bi je održati kada god je to korisno za utvrđivanje činjeničnog stanja. Budući da su odredbe o obaveznom održavanju usmene rasprave kogentne, upravni organi ne mogu arbitrarno odlučivati hoće li usmenu raspravu održati ili ne. Štaviše, restriktivno tumačenje ovih odredbi suprotno je načelu materijalne istine. Ujedno, ovdje valja upozoriti da pri održavanju usmene rasprave u praksi posebnu pažnju treba posvetiti sastavljanju zapisnika, jer pisani trag o održanoj usmenoj raspravi valjan je samo ukoliko je zapisnik pravilno sastavljen.
9. Forma i sadržaj rješenja
Vrlo važno pitanje koje se otvara u vezi s upravnim postupanjem jest pitanje forme i sadržaja rješenja koje se donosi. Cilj vođenja svakog upravnog postupka je donošenje zakonitog i pravilnog upravnog akta. Rješenje se u pravilu izdaje u pisanom obliku, dok se usmeno rješenje može donijeti i saopštiti stranci usmeno tek u izuzetnim slučajevima. Međutim, i tada stranka može ishoditi pisano rješenje. Uprkos odredbi člana 193. stav 1. i člana 197. stav 2. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine u upravnoj praksi ima slučajeva da se takvo rješenje uopšte ne donosi. Tada najčešće nadležni organ stranku samo dopisom obavijesti da njenom zahtjevu nije moguće udovoljiti. Katkada se u takvim dopisima uistinu
iznose razlozi zbog kojih zahtjevu nije udovoljeno, a ponekad se u njima čak citiraju propisi iz kojih to proizlazi. No, kako je sasvim sigurno da takvo pismeno formalno nema sadržaj upravnog akta, postavilo se pitanje pravne prirode takvog dopisa. Drugim riječima, postavilo se pitanje ima li takav dopis karakter upravnog akta kojim se odbija zahtjev stranke? Na ovo je pitanje sudska praksa dala pozitivan odgovor, izjednačavajući takav dopis s rješenjem kojim je odbijen zahtjev stranke, dopuštajući u takvom slučaju i vođenje upravnog spora.
Međutim, bez obzira na sudsko tumačenje pravne prirode dopisa o odbijanju zahtjeva, ovdje ipak treba upozoriti na nepravilno postupanje nekih upravnih organa i pravnih lica s javnim ovlašćenjima te insistirati na obaveznom donošenju rješenja u skladu sa odredbama člana 197. navedenog Zakona o upravnom postupku. Nepoštivanje odredbi o formi i sadržaju rješenja u upravnom postupku ujedno otežava i primjenu žalbe, jer takvi dopisi najčešće ne sadrže obrazloženje niti uputu o pravnom lijeku.
Ovdje nadalje treba naglasiti da je rješenju koje se donosi u pisanom obliku zakonodavac poklonio puno pažnje. Tako je članovima 193. do 198. Zakona o upravnom postupku detaljno propisano koje sve dijelove rješenje mora sadržavati te na osnovu kojih se elemenata utvrđuje autentičnost rješenja.
Zakon o upravnom postupku je posebnu pažnju dao obrazloženju upravnog akta. Na veliku važnost obrazloženja ukazuje i sudska praksa. Prema pravnom stavu Vrhovnog suda Srbije (VSS, U 5037/61 od 27.7.1961.) „donošenje rješenja bez obrazloženja predstavlja bitnu povredu pravila postupka koja povlači poništaj rješenja u žalbenom postupku, odnosno u upravnom sporu. Naknadnim izdavanjem obrazloženja ne otklanja se taj nedostatak, jer obrazloženje mora da je sadržano u samom rješenju, čime se omogućava kontrola da li je činjenično stanje pravilno utvrđeno i da li je pravilno primijenjen odgovarajući materijalni propis, a donošenjem rješenja bez obrazloženja i naknadnim izdavanjem obrazloženja kad je već donijeto rješenje, omogućila bi se praksa proizvoljnog rješavanja stvari i naknadnog iznalaženja da se opravda već donijeto rješenje“.
U odluci, U-I-248/94 od 13 novembra 1996. godine, Ustavni sud R. Hrvatske je ustvrdio da se obrazloženjem utvrđuje je li se upravno tijelo rukovodilo načelom zakonitosti i postupalo tako da u vođenju upravnog postupka i u odlučivanju omogući strankama što lakše zaštititi svoja prava i pravne interese. Takođe, u odluci Ustavnog suda R. Hrvatske, U-III-419/98 od 12. jula 2001.
godine, navodi se da je Upravni sud utvrdio da se nenavođenjem razloga kojima se nadležno tijelo vodilo pri odbijanju zahtjeva stranke krši ustavno pravo jednakosti pred zakonom, jer je stranka u postupku koja ne zna te razloge u nejednakom položaju prema onima kojima su razlozi poznati, pa zbog toga ne može valjano štititi svoja prava, niti na učinkovit način ostvarivati ustavom zajamčeno pravo na pravnu zaštitu.
U upravnoj praksi upravni organi vrlo često ne poštuju odredbe člana 200. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine u odnosu na obrazloženje upravnog akta. Izuzev u jednostavnim stvarima u kojima sudjeluje samo jedna stranka ili u kojima sudjeluju dvije ili više stranaka, ali niti jedna ne prigovara postavljenom zahtjevu, a zahtjev se prihvaća, obrazloženje rješenja treba sadržavati kratko izlaganje zahtjeva stranaka, utvrđeno činjenično stanje, a prema potrebi i razloge koji su bili odlučni pri ocjeni dokaza, razloge zbog kojih nije uvažen koji od zahtjeva stranaka te pravne propise i razloge koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na onakvo rješenje kakvo je dato u dispozitivu. Kad je nadležno tijelo zakonom ili drugim propisom utemeljenim na zakonu ovlašćeno riješiti stvar po slobodnoj ocjeni, dužno je u obrazloženju, pored ovih podataka, navesti i taj propis te izložiti razloge kojima se pri donošenju rješenja vodilo. Ovi razlozi ne moraju se navesti kada je to u javnom interesu zakonom ili drugim propisom izričiti predviđeno.
Tako je npr. Zakon o hrvatskom državljanstvu u članu 26. stav 3. dopuštao da se u obrazloženju rješenja o odbijanju zahtjeva za sticanje hrvatskog državljanstva ne moraju navesti razlozi za odbijanje zahtjeva stranke. Stoga je ovdje važnu ulogu odigrao Ustavni sud Republike Hrvatske, koji je 1993. godine ukinuo ovu odredbu s obrazloženjem da se „konkretnom primjenom takve zakonske odredbe ne može ostvariti Ustavom zajamčeno pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu, protiv pojedinačnih akata donesenih od državnih tijela (član
18. Ustava), jer stranci nisu poznati razlozi zbog kojih je njen zahtjev za sticanje hrvatskog državljanstva odbijen, pa je zato stranka u nejednakom položaju u odnosu na druge osobe..., što nije u skladu sa odredbama člana 26. Ustava Republike Hrvatske“ (Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-206/1922, U-I- 207/1992, U-I-209/1992, U-I- 222/1992, od 8. decembra 1993., Narodne novine, br. 113/93). Ustavni sud je ukinuo i odredbe člana 209. stav 3. i 4. Zakona o opštem upravnom postupku Hrvatske, a koje su otvarale mogućnost da se razlozi za donošenje rješenja ne navedu kada je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izričito predviđeno te ako je zakonom ili uredbom posebno predviđeno da se u
rješenju donesenom po slobodnoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima se tijelo pri donošenju rješenja rukovodilo. Nakon ovih odluka Ustavnog suda obrazloženje se svakako smatra nužnim i nezaobilaznim elementom svakog upravnog akta, a organi koji provode upravni postupak moraju znatnu pažnju posvetiti sadržaju obrazloženja.
Vezano uz obrazloženje rješenja treba spomenuti i član 233. stav 1. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine koji propisuje da se odredbe ovog Zakona koje se odnose na prvostepeno rješenje na odgovarajući način primjenjuju i na drugostepeno rješenje, tj. rješenje doneseno po žalbi. U skladu sa stavom 2. ovog člana, drugostepeni organ u obrazloženju rješenja donesenog po žalbi treba ocijeniti i sve navode žalbe, osim u slučaju kada je prvostepeni organ u obrazloženju svog rješenja pravilno ocijenio navode koji se iznose u žalbi, pa se drugostepeni organ može samo pozvati na razloge iz prvostepenog rješenja.
Dakle, obrazloženje kao sastavni dio upravnog akta jedno je od garancija jednakosti sviju pred zakonom te ostvarivanja Ustavom zajamčenog prava na žalbu i drugu pravnu zaštitu.
10. Postupanje po žalbi
Žalba u upravnom postupku je procesnopravno sredstvo kojim se stranci i drugim osobama daje mogućnost da pred drugostepenim organom pokrenu pitanje zakonitosti i pravilnosti prvostepenog rješenja i time zaštite svoja prava i pravne interese koji takvim rješenjem mogu biti povrijeđeni. Pravo na žalbu je članom 15. prihvaćeno kao jedno od načela Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, a razrađeno je članovima 213. do 237. ovog Zakona.
Prema članu 214. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pravo žalbe protiv prvostepenih rješenja organa uprave Bosne i Hercegovine i institucija koje imaju javna ovlašćenja, uređuje se Zakonom Bosne i Hercegovine iz odgovarajuće upravne oblasti iz nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Tim posebnim zakonima se određuje i organ koji će rješavati po žalbi. Propisano je da pri odlučivanju o pravu na žalbu treba voditi računa da se, po pravilu, protiv svih prvostepenih rješenja predvidi žalba i da se time osigura princip dvostepenog rješavanja u upravnom postupku, a da se žalba može isključiti samo iz naročito opravdanih razloga. Tako je npr. članom 35. izmijenjenog i dopunjenog Zakona o udruženjima i fondacijama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj:
32/01, 42/03. i 63/08), propisano da su rješenja Ministarstva pravde Bosne i Hercegovine, kojim je odlučeno po zahtjevu za upis u Registar udruženja i fondacija, konačna i protiv njih nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine. Dakle, dotadašnje pravo na žalbu Komisiji za žalbe Savjeta ministara Bosne i Hercegovine je isključeno. Ako protiv prvostepenih rješenja žalba nije dozvoljena, neposredno se može pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine. Protiv rješenja domova Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i rješenja Savjeta ministara Bosne i Hercegovine donesenog u prvom stepenu ne može se izjaviti žalba. Žalba mora biti dozvoljena protiv svih prvostepenih rješenja u kojima je zakonom isključen upravni spor.
Kada se govori o postupanju nadležnih organa kod donošenja upravnih akata, potrebno je posebno ukazati na priličnu neaktivnost prvostepenih organa u odnosu na korišćenje procesnih ovalašćenja koja ti organi imaju nakon što je upravni akt donesen i protiv tog akta izjavljena žalba, te nakon što je prvostepeni organ utvrdio da je žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica. Naime, prema članu 223. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, ako organ prvog stepena koji je donio rješenje nađe povodom žalbe da je žalba opravdana, a nije potrebno provoditi novi ispitni postupak, može stvar riješiti drugačije i novim rješenjem zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. Tada protiv novog rješenja stranka ponovo ima pravo žalbe. Isto ovlašćenje, prema članovima
224. i 225. ima i organ koji je donio rješenje ako povodom žalbe nađe da je provedeni postupak bio nepotpun, a da je to moglo biti od uticaja na rješenje stvari, te u slučaju kada je rješenje doneseno bez prethodno provedenog ispitnog postupka koji je bio obavezan, ili kad je doneseno u skraćenom postupku, a stranci nije bila data mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, pa stranka žalbom traži da se ispitni postupak provede, odnosno da joj se pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za rješavanje stvari. Naravno, ovo ovlašćenje upravni organ može koristiti samo u jednostranačkim stvarima. Češćim korištenjem navedenih procesnih ovlašćenja smanjio bi se broj predmeta kod drugostepenih upravnih organa kao i broj upravnih sporova.
Dakle, pravo na žalbu Ustavom je zajamčeno kao jedno od osnovnih prava svakog građanina. Stoga bi broj slučajeva u kojima je isključena žalba trebao biti što manji. Štaviše, posebnim zakonima moglo bi se odstupiti od bitnih obilježja žalbe iz Zakona o upravnom postupku samo u izuzetnim slučajevima i ako za to postoji valjan razlog. Međutim, s ciljem bržeg rješavanja upravnih postupaka te
djelotvornijeg ostvarivanja prava građana prvostepeni upravni organi bi u postupku po žalbi trebali koristiti sva ovlašćenja koja im daje Zakon o upravnom postupku, među kojima je vrlo važna mogućnost drugačijeg rješavanja predmeta te donošenja novog rješenja već od strane prvostepenog upravnog organa.
11. Vanredni pravni lijekovi
Konačno, posljednje spomenuto pitanje u ovome radu vezano za vođenje upravnih postupaka u Bosni i Hercegovini jest pitanje korišćenja i praktične primjenjivosti vanrednih pravnih lijekova. Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pored žalbe kao redovnog pravnog lijeka, koji se može koristiti protiv prvostepenih rješenja, propisuje i sedam vanrednih pravnih lijekova. Ova se sredstva mogu koristiti protiv konačnih, pravosnažnih i izvršnih upravnih akata. To su obnova postupka, mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi s upravnim sporom, zahtjev za zaštitu zakonitosti, poništavanje i ukidanje rješenja po pravu nadzora, ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, vanredno ukidanje rješenja, te oglašavanje rješenja ništavim. Činjenica je da Zakoni o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini poznaju vrlo velik broj vanrednih pravnih lijekova. Ista situacija je bila i u Hrvatskoj sve do stupanja na snagu novog Zakona o upravnom postupku Hrvatske (1. januara 2010. godine), kada se prestao primjenjivati preuzeti Zakon o upravnom postupku SFRJ. Vezano za ovo pitanje, Ljiljana Karlovčan-Đurović, zamjenica predsjednika i sudija Upravnog suda Hrvatske, ističe kako je brojnost vanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku u suprotnosti s načelom legitimnih očekivanja stranaka i pravne sigurnosti te, konačno, i s objektivnim načelom vladavine prava. Na neadekvatnost sistema vanrednih pravnih lijekova u hrvatskom Zakonu o opštem upravnom postupku ukazuje i Medvedović. On smatra da su danas neki od vanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku potpuno zastarjeli ili praktično neupotrebljivi, dok je opravdanost nekih drugih u cijelosti upitna.
U vezi s obnovom postupka kao vanrednog pravnog lijeka može se primijetiti da postoji prevelik broj razloga iz kojih se može zahtijevati obnova postupka, da su rokovi za korišćenje ovog pravnog lijeka, a posebno objektivni rok, predugi te da se na određene razloge za obnovu postupka objektivni rokovi uopšte ne primjenjuju.
Ono što je važno istaći je da upravni organi ne bi smjeli dopuštati obnovu upravnog postupka iz osnova saznanja za činjenice koje su nastale nakon
donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, jer se novim činjenicama u smislu Zakona o upravnom postupku mogu smatrati samo one činjenice koje su postojale u trenutku donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, a o kojim činjenicama stranka ili upravni organ koji vodi postupak nisu imali nikakvog saznanja prilikom donošenja tog akta.
Takođe je važno istaći da se obnova postupka ne bi mogla dopustiti zbog povrede materijalnog zakona prilikom donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, jer to ni u kom slučaju ne predstavlja razlog za obnovu postupka. Suština instituta obnove upravnog postupka je u pravnoj mogućnosti da se usljed postojanja ZUP-om predviđenih razloga – isključivo procesne prirode – još jedanput rješava o istoj stvari, od strane donosioca rješenja kojim je redovno okončan raniji postupak.
Izmjena materijalnog propisa ili pogrešna primjena materijalnog prava nije razlog za obnovu postupka. Nije nastupila materijalna pravosnažnost rješenja kojim je odbijen zahtjev stranke (negativno rješenje), jer se takvim rješenjima ne stiče nikakvo pravo niti nalažu obaveze za stranku ili treće lice, pa organi uprave ne mogu odbaciti zahtjev stranke zbog presuđene stvari u slučaju kada je ranijim rješenjem u istoj stvari zahtjev bio odbijen (Presuda Vrhovnog suda FBiH, broj: U- 124/96 od 17.10.1996. godine, Bilten 1/97-37).
Izmjena materijalnog propisa ili eventualna pogrešna primjena ranijeg propisa nije pravni osnov za obnovu postupka (USH, Us-3164/83 od 21.9.1983.).
Takođe ni izmijenjeno pravno shvatanje (promjena pravnog stava) nije osnov za obnovu upravnog postupka (VSJ, Už. Br. 11728/64 od 16.01.1965.).
Obnovu postupka može tražiti stranka i tužilac, a organ koji je donio rješenje, kojim je postupak okončan, može pokrenuti obnovu postupka po službenoj dužnosti. Važno je istaći da se novina Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine ogleda u tome da obnovu postupka može tražiti i Ombudsmen BiH, kad u vršenju poslova iz svoje nadležnosti nađe da je konačnim rješenjem povrijeđeno pravo i slobode građana zagarantovani Ustavom Bosne i Hercegovine, Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i instrumentima navedenim u Aneksu 6 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini.
Mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom je vanredno pravno sredstvo koje omogućuje organu protiv čijeg je rješenja blagovremeno pokrenut upravni spor da poništi ili izmijeni rješenje u smislu tužbe do okončanja upravnog spora iz onih razloga, iz kojih bi sud mogao poništiti takvo rješenje, pod uslovom da se time ne vrijeđa pravo stranke u upravnom postupku ili trećeg lica. Treba zapaziti da je za pravilnu primjenu ovog vanrednog pravnog sredstva potrebno da organ poništi ili izmijeni to rješenje potpuno u smislu tužbe. Prema tome, samo djelimično prihvatanje zahtjeva iz tužbe nije pravilno. Ovo rješenje djeluje unatrag, od dana početka dejstva ranijeg rješenja, kao i što bi djelovalo rješenje koje bi bilo donijeto u izvršenju sudske presude kojim bi ranije rješenje bilo poništeno.
Zahtjev za zaštitu zakonitosti kao vanredni pravni lijek može se podnijeti samo protiv rješenja protiv kojega se ne može voditi upravni spor niti je na drugi način obezbijeđena sudska zaštita, tj. protiv upravnih akata koji su potpuno izvan sudske kontrole zakonitosti. Članom 10. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine propisano je da se upravni spor ne može voditi protiv akata u stvarima u kojima je obezbijeđena sudska zaštita izvan upravnog spora, protiv konačnih upravnih akata donesenih u stvarima o kojima se po izričitoj odredbi zakona ne može voditi upravni spor, te u stvarima o kojima neposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja odlučuju Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine ili Predsjedništvo Bosne i Hercegovine. Dakle, kako je u Bosni i Hercegovini sudski nadzor zakonitosti upravnih akata obezbijeđen ili kroz upravni spor ili kroz neki drugi vid sudske zaštite, ovaj vanredni lijek nema veći praktični značaj. Zahtjev za zaštitu zakonitosti ima pravo podići Pravobranilac Bosne i Hercegovine, a inicijativu nadležnom Pravobraniocu Bosne i Hercegovine za podnošenje zahtjeva za zaštitu zakonitosti, može podnijeti i stranka i drugo zainteresovano lice. U Federaciji BiH ovaj zahtjev može podnijeti tužilac, stranka i drugo zainteresovano lice, a u Republici Srpskoj javni tužilac protiv pravosnažnog rješenja donesenog u stvari u kojoj se ne može voditi upravni spor, ako smatra da je rješenjem povrijeđen zakon. Zakon o upravnom postupku Brčko Distrikta nema ovog instituta.
Kada je u pitanju vanredni pravni lijek poništavanja ili ukidanja po pravu nadzora valja istaći da se u praksi ponekad ne razlikuju razlozi za poništavanje od razloga za ukidanje konačnog rješenja po pravu nadzora, pa onda nadležni upravni organ rješenje poništava, umjesto da ga ukine. Ovo se najčešće čini u slučaju povrede materijalnog zakona koja ne spada među taksativno navedene razloge za
poništavanje konačnog rješenja po pravu nadzora iz člana 252. stav 1. tačka 1. do
4. Zakona o upravnom postupku Boene i Hercegovine. Očita povreda materijalnog zakona predstavlja, u skladu sa članom 252. stav 2. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine, razlog za ukidanje rješenja. Stoga nadležni upravni organi postupaju nezakonito kada zbog povrede materijalnog zakona rješenja poništavaju, umjesto da ih ukinu.
Konačno rješenje u upravnom postupku ne može se ukinuti po pravu nadzora zbog nepravilno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u tom rješenju, nego samo ako je, polazeći od činjeničnog stanja utvrđenog u istom, njime očigledno povrijeđen materijalni zakon (Presuda Vrhovnog suda Federacije BiH, broj: U. 2441/99 od 22.3.2000. godine i U. 751/99 od 5.4.2000. godine, Bilten broj 1/00-63).
Organ uprave nije zakonom ovlašćen da po pravu nadzora poništi ili ukine sopstveno rješenje (Presuda Vrhovnog suda Federacije BiH, broj: U-23/96 od 17.9.1996. godine, Bilten broj 2/97-61).
U članu 254. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pravno je uređena mogućnost ukidanja i mijenjanja pravosnažnog rješenja od strane organa koji ga je donio, a uz pristanak (stav 1.) ili po zahtjevu stranke (stav 2.). Ovaj vanredni način samokontrole izdavaoca upravnog akta ima porijeklo u starom jugoslovenskom ZUP-u iz 1930. godine (paragraf 133). Za primjenu ovog vanrednog pravnog sredstva nužno je da organ smatra da je pri donošenju rješenja nepravilno, tj. pogrešno primijenjen materijalni zakon. U osnovi ovog instituta stoji načelo zaštite stečenih prava. Primjena ovog vanrednog pravnog sredstva moguća je naročito u slučaju promjene sudske prakse u vezi sa rješavanjem kakvog pravnog pitanja. Prema sva četiri zakona o upravnom postupku koji se primjenjuju u Bosni i Hercegovini ako je pravosnažnim rješenjem stranka stekla neko pravo, a organ koji je donio to rješenje smatra da je u tom rješenju nepravilno primijenjen materijalni zakon, rješenje se može ukinuti ili izmijeniti da bi se saobrazilo sa zakonom, samo po pristanku stranke koja je na osnovu tog rješenja stekla neko pravo i ako se time ne vrijeđa pravo nekog trećeg lica. Pristanak stranke je obavezan i za izmjenu odnosno ukidanje na štetu stranke prvostepenog rješenja kojim je stranci određena neka obaveza. Pod istim uslovima, a po zahtjevu stranke, može se ukinuti ili izmijeniti pravosnažno rješenje koje je nepovoljno za stranku.
Opravdanost ukidanja i mijenjanja pravosnažnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, propisanog članom 254. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine upitna je. Postojanje ovog vanrednog pravnog lijeka neki teoretičari smatraju pravnoteorijski spornim. Uprkos činjenici što se pobijano rješenje ukida ili mijenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, ukidanje ili mijenjanje pravosnažnog rješenja je u suprotnosti sa načelom vladavine prava.
Institut „Vanrednog ukidanja“ iz člana 251. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine odnosi se na zakonita (ili bar još neoborena) rješenja koja su u upravnom postupku stekla svojstvo izvršnosti. Može se desiti da se rješenje koje je postalo izvršno, a koje je pravilno doneseno, ne može izvršiti zbog toga što bi se njegovim izvršenjem nanijela šteta javnim interesima. Isto tako, može se desiti da je pravosnažno rješenje koje je prilikom donošenja bilo pravilno i na zakonu zasnovano, usljed promijenjenih okolnosti postalo štetno po javne interese. Ukidanje takvih rješenja vrši se u cilju zaštite važnih javnih interesa, s obzirom na to da bi započinjanje izvršenja, odnosno dalje izvršenje dotičnih akata pričinilo određene ozbiljne društveno štetene posljedice; akt postaje opasan, odnosno nesnošljiv po dotična društvena dobra. Vanredno ukidanje predstavlja krajnje neredovan način, tačnije posljednji raspoloživi put uklanjanja upravnih akata predviđen ZUP-om. Za ovakvu izuzetnu intervenciju nadležnog organa pristanak stranke nije potreban, i pored toga što ukidanje rješenja ide, po pravilu, na njenu štetu, budući da je ona njime zakonito stekla određeno pravo koje u datom slučaju u cjelini ili djelimično gubi. Dakle, ovaj institut prema svojim obilježjima predstavlja radikalnu upravnu mjeru do koje može doći samo ako nastane neka situacija koja teško ugrožava važan javni interes.
Činjenica je da oba navedena pravna instituta (ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke i vanredno ukidanje) idu u prilog zaštite javnog interesa koji se nastojao što jače štititi u vrijeme donošenja Zakona o opštem upravnom postupku iz 1956. godine. Međutim, savremeni je zadatak javne uprave prije svega ojačati pravni položaj i zaštitu prava građana, pa se opravdanost opstanka ova dva vanredna pravna lijeka postavlja s pravom.
Oglašavanje rješenja ništavim je posljednji vanredni pravni lijek propisan članom 252. Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine. Ništavost je najteža vrsta nezakonitosti koja može postojati kod rješenja donesenog u upravnom postupku. Na ništavost se pazi po službenoj dužnosti kako u žalbenom postupku (član 253. stav 1.), tako i u upravno-sudskom postupku (član 35. stav 2. Zakona o
upravnim sporovima BiH). Pretpostavka zakonitosti važi, međutim, i za ništava rješenja – sve dok se odnosna greška ne utvrdi i rješenje oglasi ništavim (sa dejstvom ex tunc – član 254. stav 1.). Zbog težine greške koju ništavi akt sadrži, njegovo oglašavanje ništavim nije vezano za bilo kakav rok – može se učiniti u svako doba. Citiranom zakonskom odredbom taksativno su navedeni slučajevi u kojima se rješenje proglašava ništavim, pa stoga upravni organi ne mogu proglašavati ništavim rješenja izvan slučajeva navedenih u toj zakonskoj odredbi iako se u praksi ponekad proglašavaju ništavim rješenja izvan slučajeva navedenih u toj zakonskoj odredbi. Pravosnažno rješenje ne bi se moglo oglasiti ništavim zbog povrede zakona prilikom njegovog donošenja, jer to nije razlog za korišćenje ovog vanrednog sredstva.
Rješenje koje je doneseno po zahtjevu stranke koja nije aktivno legitimisana predstavlja povredu materijalnog prava zbog koje se rješenje može pobijati žalbom, a nije razlog ništavosti iz tačke 4. člana 266. (267.) ZUP-a (VSV, U. Br.389/73 od 21.6.1973. godine).
Drugostepeni organ ne može oglasiti rješenje ništavim zbog toga što je zasnovano na podacima falsifikovanim od strane službenog lica koje je učestvovalo u njegovom donošenju, već se rješenje može poništiti u obnovljenom postupku (VSK, U. Br. 270/75 od 26.10. 1975. godine).
Iz navedenog može se zaključiti da situacija u vezi sa korišćenjem vanrednih pravnih lijekova u Bosni i Hercegovini nije najbolja, što zbog zastarjele normiranosti nekih lijekova, potpune suvišnosti nekih drugih ili zbog neadekvatne primjene trećih.
U tom smislu, interesantno je istaći da je novi Zakon o upravnom postupku Hrvatske od 27.3.2009. godine („Narodne novine“, br. 47/09), koji je stupio na snagu 1.1.2010. godine, unio novine u pogledu pravnih lijekova, kako redovnih, tako i vanrednih. Kada su u pitanju redovni pravni lijekovi novina je da je pored žalbe kao redovnog pravnog lijeka (koji se može izjaviti protiv prvostepenog rješenja, ako zakonom nije isključena, kao i kad rješenje nije doneseno u zakonom propisanom roku) uveden i prigovor kao redovni pravni lijek (razlikuju se četiri podvrste prigovora i propisuju različita pravila). Interesantno je da se prigovor izjavljuje protiv radnje (preduzimanja ili propuštanja radnje), a ne protiv odluke, a radi pravne zaštite od postupanja javnopravnih tijela ili radi pravne zaštite od postupanja davaoca javnih usluga u slučaju kad se ne donosi rješenje. Protiv
rješenja o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostepenog organa o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostepenog organa, protiv rješenja o prigovoru može se pokrenuti upravni spor.
Obnova postupka je ostala s tim što su razlozi reducirani, a skraćen je i objektivni rok sa pet na tri godine.
Takođe, i dalje egzistira „Oglašavanje rješenja ništavim“ iako nema svojstvo pravnog lijeka. Od okolnosti koje čine rješenje ništavim izostala je jedino ona iz člana 267. tačka 6. preuzetog ZUP-a SFRJ „da je riječ i o rješenju čije bi izvršenje bilo protivno osnovnim načelima pravnog poretka. Rješenje o oglašavanju rješenja ništavim je naravno deklaratorne naravi, tj. samo konstatuje da je rješenje koje se oglašava ništavim takvo od samog nastanka.
Umjesto čitavog niza vanrednih pravnih lijekova propisanih preuzetim ZUP-om SFRJ (šest njih, uređenih odredbama člana 261.- 266.), novi ZUP Hrvatske predviđa samo dva pravna lijeka: 1) poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja (član 129.) i 2) ukidanje zakonitog rješenja kojim je stranka stekla neko pravo (član 130.).
Sreto Crnjak, sudija Suda Bosne i Hercegovine
izvor: https://advokat-prnjavorac.com/sudska-praksa-BiH.html
- By LegaForum