- Fri Apr 23, 2021 10:33 am
#4661
Službeni glasnik BiH, broj 25/21
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 6/20, rješavajući zahtjev Okružnog suda u Banjaluci (sudija Milan Blagojević), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Zlatko M. Knežević, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nußberger, sutkinja Helen Keller, sutkinja na sjednici održanoj 26. marta 2021. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU U 6/20
Odlučujući o zahtjevu Okružnog suda u Banjaluci (sudija Milan Blagojević) za ocjenu ustavnosti odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12),
utvrđuje se da član 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12) nije kompatibilan sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Narodnoj skupštini Republike Srpske da, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi član 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12) sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Narodnoj skupštini Republike Srpske da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Okružni sud u Banjaluci (sudija Okružnog suda u Banjaluci Milan Blagojević; u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 1. jula 2020. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine zahtjev za ocjenu kompatibilnosti odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12; u daljnjem tekstu: Zakon o pravima boraca) u odnosu na član II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i član 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), član 13. Evropske konvencije, član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, član 14. Evropske konvencije i član 17. Evropske konvencije.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština RS) zatraženo je 6. jula 2020. godine da dostavi odgovor na zahtjev.
3. U ostavljenom roku za odgovor Narodna skupština RS nije dostavila odgovor, a podneskom od 4. augusta 2020. godine zatražila je dodatno vrijeme za dostavljanje odgovora na zahtjev. Dalje, Narodna skupština RS je odgovor na zahtjev dostavila 9. septembra 2020. godine.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva je postavio pitanje kompatibilnosti člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca u odnosu na Ustav Bosne i Hercegovine i Evropsku konvenciju jer smatra da citirana odredba predstavlja "neustavnu zabranu, ne samo upravnim organima već i sudovima u upravnom sporu da prilikom utvrđivanja i odlučivanja o građanskim pravima svoju odluku mogu da zasnivaju na izjavama stranke i svjedoka, ukoliko nema drugih dokaznih sredstava kao što su vojna knjižica u kojoj je upisano učešće u ratu, potvrda vojne jedince o tom učešću ili o pogibiji, odnosno smrti nastaloj angažiranjem u vojnoj jedinici". Pravično suđenje, kako to podnosilac zahtjeva navodi, nalaže saslušavanje svjedoka i stranaka kako bi se pravilno i potpuno utvrdile relevantne činjenice, a bez toga nema pravičnog suđenja.
5. Podnosilac zahtjeva naglašava da je članom 6. Evropske konvencije propisano pravo na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, "kakve rasprave nema, ne samo kad stranka zbog navedene zakonske odredbe ne može ni u tužbi u upravnom sporu da osporava upravni akt zbog toga što je upravni organ propustio da sasluša svjedoke koje predlaže stranka u vezi sa odlučnim činjenicama već to ne može učiniti ni nadležni sud, imajući u vidu da u konkretnom predmetu, zbog razloga koji se ne mogu staviti na teret tužiocu, on ne posjeduje materijalni dokaz (odgovarajuću vojnu knjižicu), a citirana zakonska odredba zabranjuje da se činjenica njegovog vojnog angažiranja u relevantnom periodu utvrđuje iskazima tužioca kao stranke i iskazima svjedoka". Zbog takve zakonske odredbe, i sud koji vodi postupak u upravnom sporu bi trebao odbiti tužbu, iako stranci pripada pravo na pravično suđenje, koje podrazumijeva i pravo stranke da se razmotre svi njeni dokazi, pa i dokazi "u vidu njenog iskaza i iskaza predloženih svjedoka". Zbog citirane zakonske odredbe, pravo stranke na pravično suđenje je oduzeto jer sud zbog neustavne zakonske odredbe ne može pravično da sudi, pa je, shodno navedenom, citirana zakonska odredba suprotna pravu na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav (1) Evropske konvencije.
6. Pored toga, podnosilac zahtjeva smatra da takva zakonska odredba krši i pravo na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije "kojim je propisano da svako kome su povrijeđena prava predviđena u Evropskoj konvenciji, a to je i pravo na pravičnu raspravu, ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred domaćim vlastima bez obzira na to da li su povredu učinila lica koja su postupala u službenom svojstvu". Imajući u vidu sadržaj sporne zakonske odredbe iz člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, s obzirom na već iznesene razloge, citirana odredba "evidentno povređuje i pravo na djelotvoran pravni lijek, a to je u konkretnom slučaju predmetna tužba u ovom upravnom sporu jer je toj tužbi, zbog neustavne zakonske norme, onemogućeno da bude djelotvoran pravni lijek u ovom upravnom sporu".
7. Na osnovu svega iznesenog, podnosilac zahtjeva tvrdi da se spornom zakonskom odredbom krši i član 14. Evropske konvencije koji propisuje da se uživanje prava i sloboda iz Evropske konvencije osigurava bez diskriminacije po bilo kojem osnovu, "a to znači i po osnovu bilo kojeg statusa imaoca prava". Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, tužilac je spornom zakonskom odredbom, zbog svog vojnog angažiranja u ratu u spornom periodu, diskriminiran time što mu je, po osnovu tog statusa, onemogućeno pravo na pravičnu raspravu i pravo na djelotvoran pravni lijek, u kojem bi osnovano mogao da traži da se on kao stranka u postupku sasluša, te da se saslušaju i predloženi svjedoci kao "dozvoljena dokazna sredstva u civiliziranom svijetu". Međutim, sporna zakonska odredba to zabranjuje i organu uprave, ali i sudu koji odlučuje u upravnom sporu, što predstavlja ne samo kršenje prava na pravično suđenje i prava na djelotvorni lijek već i kršenje prava na nediskriminaciju.
8. Podnosilac zahtjeva smatra da svi izneseni razlozi ukazuju na to da je spornom zakonskom odredbom zakonodavac zloupotrijebio svoje pravo "jer je tom odredbom izvršio čin usmjeren na neustavno ograničavanje svih navedenih prava, i to u mjeri većoj od one koju dopušta Evropska konvencija, čime je citiranom zakonskom odredbom povrijeđen i član 17. Evropske konvencije".
9. S obzirom na izneseno, podnosilac zahtjeva predlaže da se o zahtjevu odluči u što kraćem roku zbog dva krucijalna razloga. Jedan od njih je taj što odluka Okružnog suda u predmetnom upravnom sporu zavisi od odluke Ustavnog suda povodom podnesenog zahtjeva, a drugi razlog se zasniva na činjenici da se predmet nalazi u Planu rješavanja za 2020. godinu, što znači da bi prema tom planu trebao biti završen do kraja 2020. godine.
b) Činjenice iz predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
10. Rješenjem Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) broj 16-03/5-5-835-911/09 od 17. septembra 2019. godine tačkom 1. dispozitiva odbijen je kao neosnovan zahtjev tužioca D. M. (u daljnjem tekstu: tužilac) za priznavanje angažiranja u ratu u periodu od 18. augusta do 24. decembra 1991. godine u TO Pakrac i od 9. januara do 1. jula 1992. godine u VP 7388 (8316) Prijedor. Tačkom 2. dispozitiva rješenja utvrđeno je da je u službenoj evidenciji Vob-8 evidentirano tužiočevo angažiranje u periodu od 30. jula 1992. godine do 15. marta 1996. godine u tri različite VP Banjaluka. Iz rješenja proizlazi da je tužilac uz zahtjev dostavio kopiju lične karte, kopiju vojne knjižice, uvjerenje Odjeljenja za BIZ Grada Banjaluka od 31. marta 2009. godine, ovjerene izjave svjedoka M. K. i M. R., te kopije vojnih knjižica za svjedoke.
11. Ministarstvo se u rješenju pozvalo na član 12. Pravilnika o sadržaju i načinu vođenja vojnih evidencija (u daljnjem tekstu: Pravilnik), koji propisuje da se vrijeme koje su pripadnici OSSFRJ, odnosno RS, proveli u ratu, a nije evidentirano u službenoj evidenciji, priznaje kao učešće u ratu samo ako stranka priloži odgovarajuće dokaze o svom angažiranju. Pod dokazima, u smislu navedenog člana, podrazumijevaju se: a) vojna knjižica VP u čijem sastavu je stranka bila angažirana i b) svaki drugi dokument ovjeren pečatom nadležne VP.
12. Ministarstvo je odlučilo kao u tački 1. dispozitiva rješenja zbog toga što tužilac za priznavanje spornog perioda angažiranja u ratu nije dostavio niti jedan valjan materijalni dokaz u skladu sa članom 12. Pravilnika. Pri tome je Ministarstvo naglasilo da, u skladu sa članom 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, izjave stranke i svjedoka ne smatraju se dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku priznavanja angažiranja u ratu.
13. Tužilac je pokrenuo upravni spor protiv Ministarstva radi poništenja spornog rješenja iz tačke 10. ove odluke. Tužilac je u tužbi naveo da mu je originalna ratna vojna knjižica uništena u ratu u "akciji HVO-a i Armije BiH na području Mrkonjić-Grada i Bočca 10. septembra 1995. godine", da je dobio duplikat ratne vojne knjižice u nadležnom vojnom odsjeku, ali da je izdati duplikat nepotpun jer nedostaju podaci za sporni period. Tužilac je u tužbi naveo da je tokom upravnog postupka predložio saslušavanje svjedoka M. K. i M. R. koji bi posvjedočili o činjenicama bitnim za pravilno rješavanje njegovog zahtjeva, ali da se Ministarstvo oglušilo o prijedlog, pa shodno tome ukazuje da se tuženo Ministarstvo nije smjelo ograničiti samo na jedan dokaz, zanemarujući svoju obavezu da pribavi i druge dokaze na koje se ukazivalo, čime tužilac tvrdi da Ministarstvo nije pravilno provelo postupak jer činjenično stanje nije pravilno utvrđeno.
14. Tužilac je u tužbi iznio nove dokaze predloživši da se otvori rasprava i saslušaju predloženi svjedoci.
c) Odgovor na zahtjev
15. U odgovoru na zahtjev Narodna skupština RS je, između ostalog, istakla da nisu osnovani navodi podnosioca zahtjeva da je sporna odredba u suprotnosti sa članom II/3.e) Ustava BiH i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, kao i čl. 13, 14. i 17. Evropske konvencije, te da zahtjev treba odbiti. U prilog takvom stavu Narodna skupština RS je istakla da u odredbi člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca "ne postoji nijedan element na osnovu kojeg bi pravo na pravično suđenje moglo biti ugroženo. Štaviše, odredba iz člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, kako formalnopravno tako i materijalnopravno, ne može se dovesti u vezu s pravom na pravično suđenje." Dalje, Narodna skupština RS tvrdi da takva zakonska odredba osigurava pravnu sigurnost jer bi se u suprotnom mogla stvoriti situacija u kojoj bi se službene evidencije mogle zanemariti i potpuno izostaviti kao objektivna kategorija, pri čemu bi "izjave koje su striktno subjektivnog i dopunskog karaktera" postale objektivno relevantne, što je u smislu pravne sigurnosti neprihvatljivo. Takva odredba, prema ocjeni Narodne skupštine RS, sprječava diskriminaciju, tim prije jer se u prvom redu zahtijevaju "valjani materijalni dokazi" na osnovu kojih bi se mogla utvrditi konkretna lična prava. Također, Narodna skupština RS je u odgovoru ukazala i na značaj činjenica za čije utvrđivanje je osporenom odredbom propisano da izjave stranke i svjedoka imaju ograničenu dokaznu moć. Dokazivanje činjenice angažiranja u ratu pripadnika oružanih snaga (borca), a zatim utvrđivanje statusa i eventualnih prava izvedenih iz tog statusa (status borca – pravo na borački dodatak i sl.) ne može se smatrati stvarima malog značaja. Od posebnog značaja za ovaj predmet jeste to da se radi o činjenicama o kojima su nadležni vojni organi vodili službene evidencije, što je jedan od razloga propisivanja ograničenja iz člana 128. stav (4). Dalje, Narodna skupština RS je naglasila da je Ustavni sud RS donio Rješenje broj U-10/08 od 26. novembra 2009. godine kojim nije prihvaćena inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti identičnih odredbi Zakona o pravima boraca. Shodno svemu iznesenom, Narodna skupština RS je zaključila da je zahtjev potpuno neosnovan jer odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca ne krši niti jedno pravo na koje se podnosilac zahtjeva poziva.
IV. Relevantni propisi
16. Zakon o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 – ispravka , 40/12 i 18/15 – odluka US) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Ovim zakonom uređuju se uvjeti, način i postupak za utvrđivanje statusa i prava boraca, vojnih invalida i članova porodica poginulih boraca i umrlih vojnih invalida i članova porodica lica stradalih u vršenju vojne službe ili u vršenju aktivnosti u vezi sa tom službom, način osiguravanja novčanih sredstava, te druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava propisanih ovim zakonom.
Član 2.
(1) Borac je, u smislu ovog zakona, lice koje je:
a) učestvovalo u oružanim akcijama, odnosno oružanoj borbi na teritoriji bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (u daljem tekstu: SFRJ) u sastavu oružanih snaga i snaga državne sigurnosti SFRJ i vojnih formacija pod komandom tih snaga, u periodu od 17. avgusta 1990. do 18. maja 1992. godine, za odbranu SFRJ, odnosno Republike Srpske,
b) u ratu u bivšoj SFRJ, odnosno Bosni i Hercegovini u periodu od 19. maja 1992. godine do 19. juna 1996. godine, kao pripadnik oružanih snaga Republike Srpske, vršilo vojne i druge dužnosti za odbranu Republike Srpske.
(2) Borac je, u smislu ovog zakona, i lice koje je kao dobrovoljac poslije 18. maja 1992. godine bilo pripadnik oružanih snaga Republike Srpske i kao takvo vršilo vojne i druge dužnosti za odbranu Republike Srpske.
(3) Borac je, u smislu ovog zakona, i lice koje je vršilo vojne i druge dužnosti u vezi sa učestvovanjem u oružanoj akciji preduzetoj za vrijeme mira za odbranu Republike Srpske.
(4) Borac je, u smislu ovog zakona, i lice koje je učestvovalo u antifašističkoj i oslobodilačkoj borbi tokom 20. vijeka kao pripadnik Srpske, Crnogorske ili Jugoslovenske vojske ili kao borac Narodnooslobodilačkog rata.
III - PRAVA BORACA
Član 30.
Prava boraca su:
a) borački dodatak,
b) podsticaj za upošljavanje i samoupošljavanje demobilisanih boraca,
v) naknada odlikovanim borcima,
g) zdravstvena zaštita i druga prava u vezi sa zdravstvenom zaštitom,
d) poseban staž u dvostrukom trajanju,
đ) prednost u upošljavanju,
e) prednost u stambenom zbrinjavanju i
ž) druga prava u skladu sa posebnim propisima.
VII - POSTUPAK ZA OSTVARIVANjE PRAVA
Član 87.
(1) O statusu i pravima po ovom zakonu u prvom stepenu rješavaju općinski, odnosno gradski organi uprave nadležni za poslove boračko-invalidske zaštite, ukoliko zakonom nije drugačije određeno.
(2) Po žalbi na rješenje organa iz stava 1. ovog člana rješava Ministarstvo.
(3) Žalba ne odlaže izvršenje rješenja.
(4) Ako žalbu uvaži, Ministarstvo će ukinuti prvostepeno rješenje i samo drugačije riješiti stvar ili vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak.
(5) Izuzetno od odredbe stava 4. ovog člana, kada istovremeno rješava po žalbi i vrši reviziju rješenja donesenog u smislu člana 99. stav 4. ovog zakona, rješenja kojim je stranci povećan procenat invaliditeta, odnosno utvrđen veći obim prava u smislu člana 102. ovog zakona i rješenja donesenog u smislu člana 103. ovog zakona, Ministarstvo će poništiti prvostepeno rješenje i samo drugačije riješiti stvar ili vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak.
Član 88. stav (1)
(1) Činjenica angažovanja borca utvrđuje se samo na osnovu uvjerenja Ministarstva odbrane, odnosno Ministarstva unutrašnjih poslova za pripadnike tog ministarstva, a odsustvo iz jedinice po osnovu bolovanja samo na osnovu nalaza i mišljenja nadležnih vojnoljekarskih komisija.
IX - OSIGURANJE NOVČANIH SREDSTAVA ZA OSTVARIVANJE I KORIŠTENJE PRAVA
Član 116.
(1) Sredstva potrebna za ostvarivanje i korištenje prava propisanih ovim zakonom osiguravaju se u budžetu Republike Srpske.
(2) Isplata primanja predviđenih ovim zakonom izvršavaće se na osnovu planiranih sredstava u budžetu Republike Srpske za fiskalnu godinu.
Član 128.
(1) Ministarstvo rješava o zahtjevu stranke za priznavanje vojnog angažiranja u ratu u periodu od 17. avgusta 1990. do 19. juna 1996. godine, kao i o zahtjevu za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše SFRJ, odnosno Republike Srpske u tom periodu.
(2) Ministarstvo rješava i o zahtjevu stranke za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše Republike Srpske Krajine, kao i lica iz člana 11. ovog zakona.
(3) Zahtjev sa dokazima podnosi se putem prvostepenog organa koji vrši prethodno usaglašavanje sa evidencijom Ministarstva.
(4) Izjave stranke i svjedoka ne smatraju se dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku iz st. 1. i 2. ovog člana.
(5) Protiv rješenja iz st. 1. i 2. ovog člana ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.
(6) Ministar donosi pravilnik kojim se uređuje sadržaj i način vođenja vojnih evidencija.
17. Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja vojnih evidencija ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 66/12 i 1/17) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Ovim pravilnikom uređuju se sadržaj i način vođenja vojnih evidencija o licima koja su vršila vojnu obavezu, ažuriranje tih evidencija, te postupci u vezi sa tim evidencijama.
Član 2.
Pod pojmom "vojne evidencije" podrazumijevaju se evidencije vojnih obveznika koji su vršili vojnu obavezu, a koje su nastale i vodile se u bivšem Ministarstvu odbrane Republike Srpske, bivšoj Vojsci Republike Srpske i Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske.
Član 3.
Vojne evidencije kojima raspolaže Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite (u daljem tekstu: Ministarstvo) i na osnovu kojih rješava u okviru nadležnosti utvrđenih Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske (u daljem tekstu: Zakon) sačinjavaju:
a) Evidencija komandi jedinica i ustanova Vojske Republike Srpske i
b) Evidencija Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srpske.
Član 11. stav (2)
(2) Priznavanje vojnog angažiranja u oružanim snagama u ratu odnosi se na periode angažiranja u ratu za koje ne postoje evidencije ni kod općinskih/gradskih organa, ni kod Ministarstva, kao i priznavanje vojne vježbe i služenja vojnog roka kao učešća u ratu.
Član 12.
(1) Vrijeme koje su pripadnici oružanih snaga SFRJ, odnosno Republike Srpske proveli u ratu, a nije evidentirano u službenoj evidenciji, priznaje se kao učešće u ratu samo ako stranka priloži odgovarajuće dokaze o svom angažiranju.
(2) Pod dokazima u smislu stava 1. ovog člana podrazumijevaju se:
a) vojna knjižica, ako je period angažiranja upisan u vojnoj knjižici u rubrici "učešće u ratu", potvrda nadležne vojne pošte u čijem sastavu je stranka bila angažirana i
b) svaki drugi dokument ovjeren pečatom nadležne vojne pošte, odnosno pečatom Ministarstva unutrašnjih poslova.
Član 15.
(1) Zahtjev za priznavanje vojnog angažiranja u oružanim snagama u ratu, u smislu člana 11. stav 2. ovog pravilnika, stranka podnosi Ministarstvu putem nadležnog općinskog/gradskog organa uprave kod koga se vodi u vojnoj evidenciji.
(2) Uz zahtjev stranka je dužna da priloži dokaze na osnovu kojih se mogu utvrditi činjenice koje se odnose na njeno angažiranje u ratu.
(3) Pod dokazima u smislu stava 2. ovog člana podrazumijevaju se: vojna knjižica, dozvola za kretanje, platna lista, revers o zaduženju oružja, izjava stranke u kojoj su precizno navedeni svi periodi i sva ratišta na kojima je bila angažirana u tim periodima, imena neposrednih starješina, te izjave svjedoka o njenom angažiranju i drugi dokazi ovjereni od strane nadležnog općinskog organa na osnovu kojih se mogu utvrditi činjenice o angažiranju u ratu.
(4) Općinski/gradski organ uprave dužan je da, prije prosljeđivanja zahtjeva Ministarstvu, u svojoj evidenciji izvrši provjeru činjenica o angažiranju lica u oružanim snagama ili u drugim strukturama odbrane: civilnoj zaštiti, jedinici radne obaveze, radnoj obavezi ili kurirskoj službi.
(5) Općinski/gradski organ uprave je dužan Ministarstvu proslijediti uvjerenje o učešću u ratu za podnosioca zahtjeva i druge podatke iz svoje službene evidencije koji se odnose na njegovo angažiranje u ratu.
(6) Nakon provedenog upravnog postupka, Ministarstvo će u svojoj službenoj evidenciji ažurirati podatke o dužini vojnog angažiranja priznatom po zahtjevu stranke.
(7) Općinski/gradski organ uprave dužan je izvršiti usklađivanje priznatog perioda vojnog angažiranja sa svojom službenom evidencijom i izdati novo uvjerenje o vojnom angažiranju.
18. Zakon o opštem upravnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 13/02, 87/07 – ispravka, 50/10 i 66/18). Za potrebe ove odluke koristi se tekst propisa kako je objavljen u službenim glasilima jer nije objavljen na svim službenim jezicima i pismima, a koji u relevantnom dijelu glasi:
Načelo slobodne ocene dokaza
Član 10.
Koje će činjenice uzeti kao dokazane odlučuje ovlašćeno službeno lice po svom uverenju na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka.
B. DOKAZIVANJE
1. Opšte odredbe
Član 147.
https://www.anwalt-bih.de
Činjenice na podlozi kojih se donosi rešenje (odlučne činjenice) utvrđuju se dokazima.
Kao dokazno sredstvo upotrebiće se sve što je podesno za utvrđivanje stanja stvari i što odgovara pojedinom slučaju, kao što su isprave, odnosno mikrofilmska kopija isprave ili reprodukcija te kopije, iskazi svedoka, izjave stranke, nalazi i mišljenje veštaka, uviđaji i dr.
19. Zakon o upravnim sporovima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 109/05 i 63/11) u relevantnom dijelu glasi:
Član 10.
Upravni akt može se pobijati:
1) ako akt sadrži takve nedostatke koji sprječavaju ocjenu njegove zakonitosti ili nedostatke koji ga čine ništavnim;
2) ako u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opći akt;
3) ako je akt donesen od strane nenadležnog organa;
4) ako u upravnom postupku koji je aktu prethodio nije postupljeno po pravilima postupka, a naročito ako činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno ili što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja;
5) ako je nadležni organ rješavajući po slobodnoj ocjeni prekoračio granice ovlaštenja koja su mu data zakonom i odlučio suprotno datom ovlaštenju.
Član 19.
U tužbi se ne mogu iznositi nove činjenice i predlagati novi dokazi, osim ako nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog koje je utvrđeno u upravnom postupku i pod uvjetom da tužilac pruži dokaze da ih bez svoje krivice nije mogao iznijeti, odnosno predložiti do završetka upravnog postupka.
Svaka stranka dužna je dokazati činjenice na koje se poziva. Ako stranka ne predoči dokaze na svoje navode ili se na osnovu izvedenih dokaza ne može sa sigurnošću utvrditi neka odlučna činjenica, o njenom postojanju sud će odlučiti primjenom pravila o teretu dokazivanja.
Član 25.
U upravnim sporovima sud rješava po sudiji pojedincu ili u sjednici vijeća.
Zbog složenosti sporne stvari ili ako nađe da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja stvari, sud može riješiti da se održi usmena rasprava. Sud može održati usmenu raspravu i u slučaju kad je neka od stranaka u tužbi, odnosno blagovremenom odgovoru na tužbu predložila da se rasprava održi.
Član 29.
Sud rješava spor, po pravilu, na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku.
Kada sud na raspravi utvrdi drugačije činjenično stanje u odnosu na činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku i otkloni povrede pravila upravnog postupka, poništit će osporeni upravni akt i prvostepeni upravni akt ako je i on sadržavao iste nedostatke, te sam riješiti upravnu stvar (spor pune jurisdikcije).
U slučaju iz stava 2. ovog člana sud utvrđuje činjenično stanje, po pravilu, na raspravi ili preko jednog člana sudskog vijeća, ili preko drugog zamolbenog suda. Ako sud činjenično stanje utvrđuje preko drugog zamolbenog suda, taj sud je obavezan postupiti po zahtjevu i obavijestiti stranke da mogu prisustvovati ročištu za izvođenje dokaza.
V. Dopustivost
20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
21. Član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
22. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Okružni sud u Banjaluci (sudija Milan Blagojević), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tačke 7˗14, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 37/11).
23. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
24. Podnosilac zahtjeva traži da Ustavni sud odluči o kompatibilnosti člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, koji, između ostalog, garantira pravo na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom.
25. Osporene odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca glase: "Izjave stranke i svjedoka ne smatraju se dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku iz st. 1. i 2. ovog člana".
26. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:
e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom.
27. Član 6. stav 1. Evropske konvencije u relevantnom dijelu glasi:
1) Prilikom utvrđivanja njegovih građanskih prava i obaveza ili krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom ustanovljenim zakonom.
28. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti razmatra u općem smislu (erga omnes), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes), koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu broj U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63). Ustavni sud će stoga, imajući u vidu navode podnosioca zahtjeva, kompatibilnost odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima borca sagledati u smislu standarda prava na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
29. Kako su Evropski i Ustavni sud u svojoj jurisprudenciji konzistentno ukazivali, pravo na pravično suđenje iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije osigurava, između ostalog, svakome pravo da o njegovim građanskim pravima i obavezama i o krivičnoj optužbi odluči nezavisan i nepristrasan "tribunal", odnosno sud.
30. Podnosilac zahtjeva tvrdi da odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca narušava princip pravične rasprave pred nezavisnim i nepristrasnim sudom jer zabranjuje ne samo upravnim organima već i sudovima u upravnom sporu da prilikom utvrđivanja i odlučivanja o navedenim građanskim pravima svoju odluku mogu da zasnivaju na izjavama stranke i svjedoka, ukoliko nema drugih dokaznih sredstava kao što je vojna knjižica u kojoj je upisano učešće u ratu. Podnosilac zahtjeva tvrdi da citirana zakonska odredba na neustavan način zabranjuje nadležnom sudu u upravnom sporu da uopće razmatra tužbene navode stranke da je ona bila vojno angažirana u ratu u određenom periodu kao pripadnik oružanih snaga bivše SFRJ, odnosno RS, ukoliko se navodi stranke zasnivaju na izjavi stranke ili izjavama svjedoka.
31. S druge strane, Narodna skupština RS u odgovoru na zahtjev, između ostalog, ukazuje da je propisano zakonsko ograničenje u skladu s pravnom sigurnošću i otklanjanjem diskriminacije kako bi se izbjeglo zanemarivanje relevantnih evidencija prilikom priznavanja prava i upotreba "subjektivnih dokaznih sredstava" za dokazivanje tako bitnih činjenica u toj oblasti, te da takvo zakonsko ograničenje ne krši niti jedno pravo zaštićeno Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom na koje se podnosilac zahtjeva neosnovano pozvao.
32. Prije svega, polazeći od navoda iz zahtjeva, Ustavni sud zaključuje da se zahtjev suštinski fokusira na pitanje da li se članom 128. stav (4) Zakona o pravima boraca zakonodavac umiješao u autonomiju suda, odnosno organa uprave da samostalno, po pravilima procesnog zakona i principa slobodne ocjene dokaza, utvrđuje odlučne činjenice bitne za odlučenje i primjenu materijalnog prava, te, dakle, ograničio pojedincu pravo na pristup sudu. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da su najrelevantniji elementi nekog sistema koji je zasnovan na vladavini prava podjela vlasti na zakonodavnu, izvršnu, odnosno upravnu i sudsku (vidi Ustavni sud, AP 863/04 od 13. septembra 2005. godine, tačka 11, dostupna na internetskoj stranici Ustavnog suda ). Osnovni zadatak sudstva je da tumači i primjenjuje zakon, pri čemu zakonodavac i izvršna vlast moraju poštovati nezavisnost sudstva. Nezavisnost sudske vlasti u entitetu Republika Srpska osigurana je u Ustavu: "Sudstvo je samostalno i nezavisno od izvršne i zakonodavne vlasti u Republici Srpskoj" (član 121a. Ustava Republike Srpske). Ustavni sud podsjeća da je u Odluci broj U 22/14 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 22/14 od 4. decembra 2014. godine, tačka 25, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 101/14, dostupna i na internetskoj stranici Ustavnog suda ) detaljno razmotrio standarde nepristrasnosti i nezavisnosti suda, onako kako ih primjenjuje i Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud), u kojoj je, između ostalog, navedeno da "sud mora funkcionirati nezavisno od izvršne vlasti i svoje odluke mora zasnivati na svom slobodnom mišljenju, činjenicama i odgovarajućem pravnom osnovu".
33. Zakonom o pravima boraca uređeni su uvjeti, način i postupak za utvrđivanje statusa i prava boraca, vojnih invalida i članova porodica poginulih boraca i umrlih vojnih invalida i članova porodica stradalih u vršenju vojne službe ili vršenju aktivnosti u vezi s tom službom, način osiguravanja novčanih sredstava, procedura za ostvarivanje tih prava, te druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava propisanih zakonom (član 1). Priznavanje statusa borca, shodno članu 88. stav (1) Zakona o pravima boraca, utvrđuje se samo na osnovu uvjerenja Ministarstva odbrane, odnosno Ministarstva unutrašnjih poslova za pripadnike tog ministarstva. Ustavni sud zapaža da je zakonodavac u članu 128. Zakona o pravima boraca (citirani član se nalazi u prijelaznim i završnim odredbama Zakona o pravima boraca) propisao poseban postupak za priznavanje vojnog angažiranja u ratu u relevantnom periodu u situaciji kada o toj činjenici ne postoje evidencije ni kod općinskih/gradskih organa, ni kod Ministarstva. Iako iz člana 128. Zakona o pravima boraca to explicite ne proizlazi, takav zaključak Ustavni sud zasniva na odredbama člana 11. stav 2, te člana 15. Pravilnika kojim je detaljnije propisan poseban postupak za priznavanje angažiranja u oružanim snagama u ratu iz člana 128. Zakona o pravima boraca (vidi relevantne propise).
34. Naime, Ustavni sud zapaža da je članom 128. Zakona o pravima boraca propisana nadležnost Ministarstva da u prvom stepenu odlučuje o priznavanju vojnog angažiranja u ratu u periodu od 17. augusta 1990. do 19. juna 1996. godine, kao i o zahtjevu za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše SFRJ, odnosno Republike Srpske u tom periodu (stav 1), te o zahtjevu stranke za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše Republike Srpske Krajine, kao i lica iz člana 11. ovog zakona (stav 2). Stavom (3) člana 128. Zakona o pravima boraca propisano je da se zahtjev sa dokazima podnosi putem prvostepenog organa koji prethodno vrši usaglašavanje s evidencijom Ministarstva, a osporenim stavom (4) istog člana da se izjave stranke i svjedoka ne smatraju dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku iz st. (1) i (2) tog člana. Stavovi (5) i (6) propisuju pravni lijek protiv prvostepenog rješenja, odnosno obavezu Ministarstva da donese pravilnik o sadržaju i načinu vođenja vojne evidencije.
35. Dakle, imajući u vidu sadržaj odredaba člana 128. Zakona o pravima boraca, Ustavni sud zapaža da stavom (3) nije pojašnjeno koji su to dokazi koji su potrebni za utvrđivanje prava iz stavova (1) i (2) člana 128. Zakona o pravima boraca, ali su stavom (4) citiranog člana explicite navedeni dokazi koji per se "nisu dovoljni" (iskazi stranke i svjedoka). Potom, Ustavni sud iz sadržaja odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, suprotno tvrdnjama podnosioca zahtjeva, ne zapaža da ona zabranjuje nadležnim organima uprave i sudu da ocijene "nedovoljne" dokaze, tj. iskaze stranke i svjedoka. Međutim, prema ocjeni Ustavnog suda, citirana zakonska odredba zabranjuje da sud i organ uprave na osnovu slobodne ocjene samo tih "nedovoljnih" dokaza utvrde odlučne činjenice bitne za odlučenje upravne stvari i, eventualno, na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja stranci priznaju pravo iz Zakona o pravima boraca. U tom slučaju bi postupili suprotno članu 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, odnosno takva odluka ne bi bila u skladu sa zakonom. Dakle, prema ocjeni Ustavnog suda, problem se ukazuje kada stranka za priznavanje prava iz Zakona o pravima boraca posjeduje samo "nedovoljne" dokaze.
36. Ustavni sud zapaža da bi se jezičkim tumačenjem člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, prije svega, mogao izvesti zaključak da zakonodavac dijeli dokaze na "dovoljne" i "nedovoljne". Takav zaključak dodatno se potvrđuje i navodima Narodne skupštine RS, koja u odgovoru na zahtjev dokaze dijeli na "valjane materijalne dokaze" i "subjektivne dokaze dopunskog karaktera, koji imaju ograničenu dokaznu moć".
37. U vezi s takvom podjelom dokaza, Ustavni sud, prije svega, ukazuje na stav Evropskog suda o općem pristupu dokazima u konvencijskom postupku koji je objašnjen u presudi Nachova i drugi protiv Bugarske, tačka 147 (2005). On na jasan način pokazuje široki pristup suda dokazima, bez procesnih ograničenja. "Specifičnost njegove zadaće po članu 19. Konvencije – osigurati da se države ugovornice pridržavaju svojih obaveza osiguravanja osnovnih prava zajamčenih u Konvenciji – uvjetovala je i njegov pristup pitanjima i nematerijalnim dokazima (issues of evidence and proof). U postupku pred sudom nema procesnih zapreka (procedural barriers) za dopuštenost dokaza i predodređenih formula za njihovu ocjenu. On izvodi zaključke koji su, prema njegovom mišljenju, zasnovani na slobodnoj evaluaciji svih dokaza, uključujući i takve zaključke (inferences) koji se mogu izvesti iz činjenica i očitovanja stranaka. U skladu s njegovom ustaljenom praksom, dokaz se može izvesti iz istovremenog postojanja dovoljno jakih, jasnih i neproturječnih pokazatelja ili sličnih nepobitnih presumpcija o činjenicama."
38. Ustavni sud naglašava da sistem slobodne ocjene dokaza ne određuje neki rang dokaznih sredstava prema kojem bi jedno od njih u postupku imalo veću dokaznu snagu od drugog, npr. da nejavna (privatna) isprava uvijek ima veću dokaznu vrijednost od iskaza svjedoka. Štaviše, u sistemu slobodne ocjene dokaza je nepoznato da se neke činjenice mogu dokazivati samo određenim dokaznim sredstvima. Zakon o općem upravnom postupku (u daljnjem tekstu: ZOUP) u članu 147. taksativno propisuje dokazna sredstva za utvrđivanje odlučnih činjenica, koja ravnopravno uključuju iskaze stranaka i svjedoka. Ustavni sud zapaža da ni ostali procesni zakoni u Bosni i Hercegovini (zakoni o parničnom postupku, odnosno zakoni o krivičnom postupku) ne poznaju podjelu dokaza na "dovoljne" i "nedovoljne". Također, Ustavni sud ukazuje na član 10. ZOUP-a koji propisuje "koje će činjenice uzeti kao dokazane odlučuje ovlašteno službeno lice po svom uvjerenju na osnovu savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata cjelokupnog postupka". Ostali procesni zakoni u Bosni i Hercegovini, na osnovu kojih redovni sudovi odlučuju, reguliraju gotovo identično pitanje dopustivosti dokaza. Ilustracije radi, član 8. Zakona o parničnom postupku RS propisuje "koje će činjenice uzeti kao dokazane odlučuje sud na osnovu slobodne ocjene dokaza". Ustavni sud zapaža da je nadležnom sudu koji odlučuje u upravnom sporu Zakonom o upravnim sporovima (u daljnjem tekstu: ZUS) isto tako dato ovlaštenje da u zakonom propisanim uvjetima otvori javnu raspravu (član 25. stav (2) ZUS-a) i da utvrđuje činjenično stanje po sistemu slobodne ocjene dokaza (član 29. stav (2) ZUS-a).
39. U takvim okolnostima, u sistemu slobodne ocjene dokaza, prema kojem se provode svi postupci u Bosni i Hercegovini (upravni, parnični, krivični), postavlja se pitanje da li zakonodavac ima ovlaštenje da zakonom propisuje koji dokazi "nisu dovoljni". To pokreće pitanje da li se na taj način zakonodavac upliće u nezavisnost sudske i upravne vlasti, koja je po zakonu jedino ovlaštena da u postupku cijeni dokaze i utvrđuje činjenično stanje, te, dakle, ograničava i pristup sudu, budući da sprječava punu ocjenu nekog zahtjeva. Zapravo, postavlja se pitanje da li o "nedovoljnosti" nekog dokaza može da odluči zakonodavac kada procesni zakoni u Bosni i Hercegovini prema kojima se provode postupci ne poznaju termin "nedovoljan" dokaz. Osnovna zadaća suda (i organa uprave) jeste da slobodnom ocjenom dokaza potpuno i pravilno utvrdi činjenično stanje, što je osnovna pretpostavka za pravilnu primjenu materijalnog prava i donošenje zakonite odluke. Na tu ulogu suda Ustavni sud u svojim odlukama konstantno ukazuje: "Ustavni sud se neće miješati u to kojim su dokazima strana u postupku sudovi na osnovu slobodne sudijske procjene dali povjerenje jer je to isključivo uloga sudova, čak i kada su izjave svjedoka na javnoj raspravi i pod zakletvom suprotne jedna drugoj (vidi Ustavni sud, Odluka broj AP 612/04 od 30. novembra 2004. godine i Evropski sud, Doorson protiv Nizozemske, presuda od 6. marta 1996. godine, objavljena u Izvještajima broj 1996-II, stav 78)". Ustavni sud, također, u svojim odlukama konstantno naglašava "da nije nadležan da supstituira redovne sudove u procjeni činjenica i dokaza, već je, općenito, zadatak redovnih sudova da ocijene činjenice i dokaze koje su izveli (vidi Evropski sud, Thomas protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 10. maja 2005. godine, aplikacija broj 19354/02)".
40. Shodno podjeli vlasti, entiteti u Bosni i Hercegovini imaju ustavno ovlaštenje da uređuju i osiguraju boračku i invalidsku zaštitu kao oblast od općedruštvenog interesa, što Zakonu o pravima boraca daje javnopravni karakter. Činjenica da se sredstva za ostvarivanje i korištenje prava propisanih ovim zakonom izdvajaju iz entitetskog budžeta te, s obzirom na karakter prava koja se Zakonom o pravima boraca priznaju, a koja "nisu malog značaja", kako to Narodna skupština RS ističe u odgovoru na zahtjev, daje diskreciono ovlaštenje zakonodavcu da uredi ovu oblasti tako da zaštiti javni interes. Međutim, Ustavni sud smatra da diskreciono ovlaštenje zakonodavca ne smije zadirati u samu suštinu prava na pravično suđenje direktnim uplitanjem u sudsku nadležnost. Zapravo, takvo diskreciono ovlaštenje ne daje zakonodavcu nadležnost da zakonom explicite propisuje koji dokazi "nisu dovoljni". Time bi se narušio sistem podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu, te sudsku i upravnu.
41. Nadalje, time bi se ograničio pristup pojedinca sudu. To je "neodvojivi aspekt zaštite sadržane u članu 6, koja se odnosi na principe vladavine prava i zabranu proizvoljne primjene ovlaštenja, koji su u osnovi Konvencije" (vidi Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 21. februara 1975, serija A, broj 18, str. 13–18, stavovi 28–36). Prema sudskoj praksi Evropskog suda, pristup sudu, međutim, "nije apsolutan, već može podlijegati ograničenjima koja su implicitno dozvoljena jer pravo na pristup sudu, po svojoj prirodi, zahtijeva reguliranje države" (vidi Fogarty protiv Ujedinjenog Kraljevstva, broj 37112/97, 21. novembar 2001, stav 33). Sud smatra da "ograničenje neće biti u skladu sa članom 6. stav 1. ako ne slijedi legitimni cilj i ako ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između korištenih sredstava i cilja koji se želi postići" (vidi Waite i Kennedy protiv Njemačke [VV], br. 26083/94, ECHR 1999-I, stav 59). U ovom predmetu pristup sudu onima koji ne mogu iznijeti druge dokaze osim izjava stranke ili izjava svjedoka je ograničen na takav način da utječe na samu suštinu prava iz člana 6. stav 1. jer oni ne mogu iznijeti svoj slučaj. Teškoće koje su im prouzrokovane tim ograničenjima nisu ni na koji način uravnotežene (vidi Fitt protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], broj 29777/96, stavovi 45–46. ECHR 2000-II).
42. Prema sudskoj praksi Evropskog suda, pristup sudu mora biti ne samo teoretski i iluzoran nego i praktičan i djelotvoran. Prema tome, sudovi moraju biti u mogućnosti da ocijene predmet koji je pred njima u svim aspektima. To uključuje ovlaštenje da u svim aspektima, u pogledu činjeničnih i pravnih pitanja, ukinu osporenu odluku (vidi Veeber protiv Estonije, broj 1, 7. novembar 2020, broj 37571/97, stav 70).
43. U sistemu slobodne ocjene dokaza samo sud (organ koji po zakonu odlučuje o nekom pravnom pitanju) ima zakonsko ovlaštenje da u postupku ispita valjanost dokaza da li je "dovoljan" ili ne. Stoga, u takvim okolnostima Ustavni sud ne može prihvatiti navode Narodne skupštine RS da je zakonsko ograničenje uspostavljeno u svrhu zaštite pravne sigurnosti. Isključivanje potencijalno relevantnih dokaza a priori ne može pridonijeti stvaranju pravne sigurnosti, ono ograničava sudsko razjašnjavanje činjenica. Pozivanje Narodne skupštine RS na rješenje Ustavnog suda Republike Srpske kojim nije prihvaćena inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti identičnih odredbi Zakona o pravima boraca je irelevantno za odlučenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud smatra da ni ostali prigovori Narodne skupštine RS, koje je Ustavni sud imao u vidu prilikom odlučenja, nisu mogli utjecati na drugačiju odluku Ustavnog suda.
44. Stoga, Ustavni sud smatra da odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, koja propisuje da iskazi stranaka i svjedoka "nisu dovoljna" dokazna sredstva za utvrđivanje činjenica, predstavlja neadekvatno ograničenje koje onemogućava sudsku i upravnu vlast kao nezavisne stubove države da postupaju u skladu sa zakonskim ovlaštenjima i osnovnim principom slobodne ocjene dokaza. Prema ocjeni Ustavnog suda, takvo ograničenje očigledno nije u skladu sa članom 6. stav (1) Evropske konvencije koji garantira pristup sudu i pravo na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom.
45. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud smatra da osporena odredba nije u skladu s odredbom člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i odredbom člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
Ostali navodi
46. Imajući u vidu zaključak Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje, Ustavni sud smatra da nije neophodno razmatrati navode podnosioca zahtjeva o kršenju prava na nediskriminaciju iz člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 14. Evropske konvencije, prava na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije i prava na zabranu zloupotrebe prava iz člana 17. Evropske konvencije.
VII. Zaključak
47. Ustavni sud zaključuje da odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca nije kompatibilna sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije zato što se zakonodavac, koristeći se diskrecionim ovlaštenjem s ciljem zaštite javnog interesa zakonskim propisivanjem da iskazi stranke i svjedoka "nisu dovoljni dokazi" za utvrđivanje odlučnih činjenica, umiješao u sudsku nadležnost i autonomiju sudske i upravne vlasti da u zakonom propisanom postupku samostalno, na osnovu slobodne ocjene dokaza, utvrđuju činjenično stanje i odlučuju na osnovu zakona jer takvo ograničenje suštinski nije u skladu s pravom na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom.
48. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
49. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Zlatko M. Knežević, s. r.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 6/20, rješavajući zahtjev Okružnog suda u Banjaluci (sudija Milan Blagojević), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Zlatko M. Knežević, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nußberger, sutkinja Helen Keller, sutkinja na sjednici održanoj 26. marta 2021. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU U 6/20
Odlučujući o zahtjevu Okružnog suda u Banjaluci (sudija Milan Blagojević) za ocjenu ustavnosti odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12),
utvrđuje se da član 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12) nije kompatibilan sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Narodnoj skupštini Republike Srpske da, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi član 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12) sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Narodnoj skupštini Republike Srpske da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Okružni sud u Banjaluci (sudija Okružnog suda u Banjaluci Milan Blagojević; u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 1. jula 2020. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine zahtjev za ocjenu kompatibilnosti odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 i 40/12; u daljnjem tekstu: Zakon o pravima boraca) u odnosu na član II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i član 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), član 13. Evropske konvencije, član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, član 14. Evropske konvencije i član 17. Evropske konvencije.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština RS) zatraženo je 6. jula 2020. godine da dostavi odgovor na zahtjev.
3. U ostavljenom roku za odgovor Narodna skupština RS nije dostavila odgovor, a podneskom od 4. augusta 2020. godine zatražila je dodatno vrijeme za dostavljanje odgovora na zahtjev. Dalje, Narodna skupština RS je odgovor na zahtjev dostavila 9. septembra 2020. godine.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva je postavio pitanje kompatibilnosti člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca u odnosu na Ustav Bosne i Hercegovine i Evropsku konvenciju jer smatra da citirana odredba predstavlja "neustavnu zabranu, ne samo upravnim organima već i sudovima u upravnom sporu da prilikom utvrđivanja i odlučivanja o građanskim pravima svoju odluku mogu da zasnivaju na izjavama stranke i svjedoka, ukoliko nema drugih dokaznih sredstava kao što su vojna knjižica u kojoj je upisano učešće u ratu, potvrda vojne jedince o tom učešću ili o pogibiji, odnosno smrti nastaloj angažiranjem u vojnoj jedinici". Pravično suđenje, kako to podnosilac zahtjeva navodi, nalaže saslušavanje svjedoka i stranaka kako bi se pravilno i potpuno utvrdile relevantne činjenice, a bez toga nema pravičnog suđenja.
5. Podnosilac zahtjeva naglašava da je članom 6. Evropske konvencije propisano pravo na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, "kakve rasprave nema, ne samo kad stranka zbog navedene zakonske odredbe ne može ni u tužbi u upravnom sporu da osporava upravni akt zbog toga što je upravni organ propustio da sasluša svjedoke koje predlaže stranka u vezi sa odlučnim činjenicama već to ne može učiniti ni nadležni sud, imajući u vidu da u konkretnom predmetu, zbog razloga koji se ne mogu staviti na teret tužiocu, on ne posjeduje materijalni dokaz (odgovarajuću vojnu knjižicu), a citirana zakonska odredba zabranjuje da se činjenica njegovog vojnog angažiranja u relevantnom periodu utvrđuje iskazima tužioca kao stranke i iskazima svjedoka". Zbog takve zakonske odredbe, i sud koji vodi postupak u upravnom sporu bi trebao odbiti tužbu, iako stranci pripada pravo na pravično suđenje, koje podrazumijeva i pravo stranke da se razmotre svi njeni dokazi, pa i dokazi "u vidu njenog iskaza i iskaza predloženih svjedoka". Zbog citirane zakonske odredbe, pravo stranke na pravično suđenje je oduzeto jer sud zbog neustavne zakonske odredbe ne može pravično da sudi, pa je, shodno navedenom, citirana zakonska odredba suprotna pravu na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav (1) Evropske konvencije.
6. Pored toga, podnosilac zahtjeva smatra da takva zakonska odredba krši i pravo na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije "kojim je propisano da svako kome su povrijeđena prava predviđena u Evropskoj konvenciji, a to je i pravo na pravičnu raspravu, ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred domaćim vlastima bez obzira na to da li su povredu učinila lica koja su postupala u službenom svojstvu". Imajući u vidu sadržaj sporne zakonske odredbe iz člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, s obzirom na već iznesene razloge, citirana odredba "evidentno povređuje i pravo na djelotvoran pravni lijek, a to je u konkretnom slučaju predmetna tužba u ovom upravnom sporu jer je toj tužbi, zbog neustavne zakonske norme, onemogućeno da bude djelotvoran pravni lijek u ovom upravnom sporu".
7. Na osnovu svega iznesenog, podnosilac zahtjeva tvrdi da se spornom zakonskom odredbom krši i član 14. Evropske konvencije koji propisuje da se uživanje prava i sloboda iz Evropske konvencije osigurava bez diskriminacije po bilo kojem osnovu, "a to znači i po osnovu bilo kojeg statusa imaoca prava". Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, tužilac je spornom zakonskom odredbom, zbog svog vojnog angažiranja u ratu u spornom periodu, diskriminiran time što mu je, po osnovu tog statusa, onemogućeno pravo na pravičnu raspravu i pravo na djelotvoran pravni lijek, u kojem bi osnovano mogao da traži da se on kao stranka u postupku sasluša, te da se saslušaju i predloženi svjedoci kao "dozvoljena dokazna sredstva u civiliziranom svijetu". Međutim, sporna zakonska odredba to zabranjuje i organu uprave, ali i sudu koji odlučuje u upravnom sporu, što predstavlja ne samo kršenje prava na pravično suđenje i prava na djelotvorni lijek već i kršenje prava na nediskriminaciju.
8. Podnosilac zahtjeva smatra da svi izneseni razlozi ukazuju na to da je spornom zakonskom odredbom zakonodavac zloupotrijebio svoje pravo "jer je tom odredbom izvršio čin usmjeren na neustavno ograničavanje svih navedenih prava, i to u mjeri većoj od one koju dopušta Evropska konvencija, čime je citiranom zakonskom odredbom povrijeđen i član 17. Evropske konvencije".
9. S obzirom na izneseno, podnosilac zahtjeva predlaže da se o zahtjevu odluči u što kraćem roku zbog dva krucijalna razloga. Jedan od njih je taj što odluka Okružnog suda u predmetnom upravnom sporu zavisi od odluke Ustavnog suda povodom podnesenog zahtjeva, a drugi razlog se zasniva na činjenici da se predmet nalazi u Planu rješavanja za 2020. godinu, što znači da bi prema tom planu trebao biti završen do kraja 2020. godine.
b) Činjenice iz predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
10. Rješenjem Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) broj 16-03/5-5-835-911/09 od 17. septembra 2019. godine tačkom 1. dispozitiva odbijen je kao neosnovan zahtjev tužioca D. M. (u daljnjem tekstu: tužilac) za priznavanje angažiranja u ratu u periodu od 18. augusta do 24. decembra 1991. godine u TO Pakrac i od 9. januara do 1. jula 1992. godine u VP 7388 (8316) Prijedor. Tačkom 2. dispozitiva rješenja utvrđeno je da je u službenoj evidenciji Vob-8 evidentirano tužiočevo angažiranje u periodu od 30. jula 1992. godine do 15. marta 1996. godine u tri različite VP Banjaluka. Iz rješenja proizlazi da je tužilac uz zahtjev dostavio kopiju lične karte, kopiju vojne knjižice, uvjerenje Odjeljenja za BIZ Grada Banjaluka od 31. marta 2009. godine, ovjerene izjave svjedoka M. K. i M. R., te kopije vojnih knjižica za svjedoke.
11. Ministarstvo se u rješenju pozvalo na član 12. Pravilnika o sadržaju i načinu vođenja vojnih evidencija (u daljnjem tekstu: Pravilnik), koji propisuje da se vrijeme koje su pripadnici OSSFRJ, odnosno RS, proveli u ratu, a nije evidentirano u službenoj evidenciji, priznaje kao učešće u ratu samo ako stranka priloži odgovarajuće dokaze o svom angažiranju. Pod dokazima, u smislu navedenog člana, podrazumijevaju se: a) vojna knjižica VP u čijem sastavu je stranka bila angažirana i b) svaki drugi dokument ovjeren pečatom nadležne VP.
12. Ministarstvo je odlučilo kao u tački 1. dispozitiva rješenja zbog toga što tužilac za priznavanje spornog perioda angažiranja u ratu nije dostavio niti jedan valjan materijalni dokaz u skladu sa članom 12. Pravilnika. Pri tome je Ministarstvo naglasilo da, u skladu sa članom 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, izjave stranke i svjedoka ne smatraju se dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku priznavanja angažiranja u ratu.
13. Tužilac je pokrenuo upravni spor protiv Ministarstva radi poništenja spornog rješenja iz tačke 10. ove odluke. Tužilac je u tužbi naveo da mu je originalna ratna vojna knjižica uništena u ratu u "akciji HVO-a i Armije BiH na području Mrkonjić-Grada i Bočca 10. septembra 1995. godine", da je dobio duplikat ratne vojne knjižice u nadležnom vojnom odsjeku, ali da je izdati duplikat nepotpun jer nedostaju podaci za sporni period. Tužilac je u tužbi naveo da je tokom upravnog postupka predložio saslušavanje svjedoka M. K. i M. R. koji bi posvjedočili o činjenicama bitnim za pravilno rješavanje njegovog zahtjeva, ali da se Ministarstvo oglušilo o prijedlog, pa shodno tome ukazuje da se tuženo Ministarstvo nije smjelo ograničiti samo na jedan dokaz, zanemarujući svoju obavezu da pribavi i druge dokaze na koje se ukazivalo, čime tužilac tvrdi da Ministarstvo nije pravilno provelo postupak jer činjenično stanje nije pravilno utvrđeno.
14. Tužilac je u tužbi iznio nove dokaze predloživši da se otvori rasprava i saslušaju predloženi svjedoci.
c) Odgovor na zahtjev
15. U odgovoru na zahtjev Narodna skupština RS je, između ostalog, istakla da nisu osnovani navodi podnosioca zahtjeva da je sporna odredba u suprotnosti sa članom II/3.e) Ustava BiH i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, kao i čl. 13, 14. i 17. Evropske konvencije, te da zahtjev treba odbiti. U prilog takvom stavu Narodna skupština RS je istakla da u odredbi člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca "ne postoji nijedan element na osnovu kojeg bi pravo na pravično suđenje moglo biti ugroženo. Štaviše, odredba iz člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, kako formalnopravno tako i materijalnopravno, ne može se dovesti u vezu s pravom na pravično suđenje." Dalje, Narodna skupština RS tvrdi da takva zakonska odredba osigurava pravnu sigurnost jer bi se u suprotnom mogla stvoriti situacija u kojoj bi se službene evidencije mogle zanemariti i potpuno izostaviti kao objektivna kategorija, pri čemu bi "izjave koje su striktno subjektivnog i dopunskog karaktera" postale objektivno relevantne, što je u smislu pravne sigurnosti neprihvatljivo. Takva odredba, prema ocjeni Narodne skupštine RS, sprječava diskriminaciju, tim prije jer se u prvom redu zahtijevaju "valjani materijalni dokazi" na osnovu kojih bi se mogla utvrditi konkretna lična prava. Također, Narodna skupština RS je u odgovoru ukazala i na značaj činjenica za čije utvrđivanje je osporenom odredbom propisano da izjave stranke i svjedoka imaju ograničenu dokaznu moć. Dokazivanje činjenice angažiranja u ratu pripadnika oružanih snaga (borca), a zatim utvrđivanje statusa i eventualnih prava izvedenih iz tog statusa (status borca – pravo na borački dodatak i sl.) ne može se smatrati stvarima malog značaja. Od posebnog značaja za ovaj predmet jeste to da se radi o činjenicama o kojima su nadležni vojni organi vodili službene evidencije, što je jedan od razloga propisivanja ograničenja iz člana 128. stav (4). Dalje, Narodna skupština RS je naglasila da je Ustavni sud RS donio Rješenje broj U-10/08 od 26. novembra 2009. godine kojim nije prihvaćena inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti identičnih odredbi Zakona o pravima boraca. Shodno svemu iznesenom, Narodna skupština RS je zaključila da je zahtjev potpuno neosnovan jer odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca ne krši niti jedno pravo na koje se podnosilac zahtjeva poziva.
IV. Relevantni propisi
16. Zakon o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 9/12 – ispravka , 40/12 i 18/15 – odluka US) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Ovim zakonom uređuju se uvjeti, način i postupak za utvrđivanje statusa i prava boraca, vojnih invalida i članova porodica poginulih boraca i umrlih vojnih invalida i članova porodica lica stradalih u vršenju vojne službe ili u vršenju aktivnosti u vezi sa tom službom, način osiguravanja novčanih sredstava, te druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava propisanih ovim zakonom.
Član 2.
(1) Borac je, u smislu ovog zakona, lice koje je:
a) učestvovalo u oružanim akcijama, odnosno oružanoj borbi na teritoriji bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (u daljem tekstu: SFRJ) u sastavu oružanih snaga i snaga državne sigurnosti SFRJ i vojnih formacija pod komandom tih snaga, u periodu od 17. avgusta 1990. do 18. maja 1992. godine, za odbranu SFRJ, odnosno Republike Srpske,
b) u ratu u bivšoj SFRJ, odnosno Bosni i Hercegovini u periodu od 19. maja 1992. godine do 19. juna 1996. godine, kao pripadnik oružanih snaga Republike Srpske, vršilo vojne i druge dužnosti za odbranu Republike Srpske.
(2) Borac je, u smislu ovog zakona, i lice koje je kao dobrovoljac poslije 18. maja 1992. godine bilo pripadnik oružanih snaga Republike Srpske i kao takvo vršilo vojne i druge dužnosti za odbranu Republike Srpske.
(3) Borac je, u smislu ovog zakona, i lice koje je vršilo vojne i druge dužnosti u vezi sa učestvovanjem u oružanoj akciji preduzetoj za vrijeme mira za odbranu Republike Srpske.
(4) Borac je, u smislu ovog zakona, i lice koje je učestvovalo u antifašističkoj i oslobodilačkoj borbi tokom 20. vijeka kao pripadnik Srpske, Crnogorske ili Jugoslovenske vojske ili kao borac Narodnooslobodilačkog rata.
III - PRAVA BORACA
Član 30.
Prava boraca su:
a) borački dodatak,
b) podsticaj za upošljavanje i samoupošljavanje demobilisanih boraca,
v) naknada odlikovanim borcima,
g) zdravstvena zaštita i druga prava u vezi sa zdravstvenom zaštitom,
d) poseban staž u dvostrukom trajanju,
đ) prednost u upošljavanju,
e) prednost u stambenom zbrinjavanju i
ž) druga prava u skladu sa posebnim propisima.
VII - POSTUPAK ZA OSTVARIVANjE PRAVA
Član 87.
(1) O statusu i pravima po ovom zakonu u prvom stepenu rješavaju općinski, odnosno gradski organi uprave nadležni za poslove boračko-invalidske zaštite, ukoliko zakonom nije drugačije određeno.
(2) Po žalbi na rješenje organa iz stava 1. ovog člana rješava Ministarstvo.
(3) Žalba ne odlaže izvršenje rješenja.
(4) Ako žalbu uvaži, Ministarstvo će ukinuti prvostepeno rješenje i samo drugačije riješiti stvar ili vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak.
(5) Izuzetno od odredbe stava 4. ovog člana, kada istovremeno rješava po žalbi i vrši reviziju rješenja donesenog u smislu člana 99. stav 4. ovog zakona, rješenja kojim je stranci povećan procenat invaliditeta, odnosno utvrđen veći obim prava u smislu člana 102. ovog zakona i rješenja donesenog u smislu člana 103. ovog zakona, Ministarstvo će poništiti prvostepeno rješenje i samo drugačije riješiti stvar ili vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak.
Član 88. stav (1)
(1) Činjenica angažovanja borca utvrđuje se samo na osnovu uvjerenja Ministarstva odbrane, odnosno Ministarstva unutrašnjih poslova za pripadnike tog ministarstva, a odsustvo iz jedinice po osnovu bolovanja samo na osnovu nalaza i mišljenja nadležnih vojnoljekarskih komisija.
IX - OSIGURANJE NOVČANIH SREDSTAVA ZA OSTVARIVANJE I KORIŠTENJE PRAVA
Član 116.
(1) Sredstva potrebna za ostvarivanje i korištenje prava propisanih ovim zakonom osiguravaju se u budžetu Republike Srpske.
(2) Isplata primanja predviđenih ovim zakonom izvršavaće se na osnovu planiranih sredstava u budžetu Republike Srpske za fiskalnu godinu.
Član 128.
(1) Ministarstvo rješava o zahtjevu stranke za priznavanje vojnog angažiranja u ratu u periodu od 17. avgusta 1990. do 19. juna 1996. godine, kao i o zahtjevu za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše SFRJ, odnosno Republike Srpske u tom periodu.
(2) Ministarstvo rješava i o zahtjevu stranke za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše Republike Srpske Krajine, kao i lica iz člana 11. ovog zakona.
(3) Zahtjev sa dokazima podnosi se putem prvostepenog organa koji vrši prethodno usaglašavanje sa evidencijom Ministarstva.
(4) Izjave stranke i svjedoka ne smatraju se dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku iz st. 1. i 2. ovog člana.
(5) Protiv rješenja iz st. 1. i 2. ovog člana ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.
(6) Ministar donosi pravilnik kojim se uređuje sadržaj i način vođenja vojnih evidencija.
17. Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja vojnih evidencija ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 66/12 i 1/17) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Ovim pravilnikom uređuju se sadržaj i način vođenja vojnih evidencija o licima koja su vršila vojnu obavezu, ažuriranje tih evidencija, te postupci u vezi sa tim evidencijama.
Član 2.
Pod pojmom "vojne evidencije" podrazumijevaju se evidencije vojnih obveznika koji su vršili vojnu obavezu, a koje su nastale i vodile se u bivšem Ministarstvu odbrane Republike Srpske, bivšoj Vojsci Republike Srpske i Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske.
Član 3.
Vojne evidencije kojima raspolaže Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite (u daljem tekstu: Ministarstvo) i na osnovu kojih rješava u okviru nadležnosti utvrđenih Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske (u daljem tekstu: Zakon) sačinjavaju:
a) Evidencija komandi jedinica i ustanova Vojske Republike Srpske i
b) Evidencija Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srpske.
Član 11. stav (2)
(2) Priznavanje vojnog angažiranja u oružanim snagama u ratu odnosi se na periode angažiranja u ratu za koje ne postoje evidencije ni kod općinskih/gradskih organa, ni kod Ministarstva, kao i priznavanje vojne vježbe i služenja vojnog roka kao učešća u ratu.
Član 12.
(1) Vrijeme koje su pripadnici oružanih snaga SFRJ, odnosno Republike Srpske proveli u ratu, a nije evidentirano u službenoj evidenciji, priznaje se kao učešće u ratu samo ako stranka priloži odgovarajuće dokaze o svom angažiranju.
(2) Pod dokazima u smislu stava 1. ovog člana podrazumijevaju se:
a) vojna knjižica, ako je period angažiranja upisan u vojnoj knjižici u rubrici "učešće u ratu", potvrda nadležne vojne pošte u čijem sastavu je stranka bila angažirana i
b) svaki drugi dokument ovjeren pečatom nadležne vojne pošte, odnosno pečatom Ministarstva unutrašnjih poslova.
Član 15.
(1) Zahtjev za priznavanje vojnog angažiranja u oružanim snagama u ratu, u smislu člana 11. stav 2. ovog pravilnika, stranka podnosi Ministarstvu putem nadležnog općinskog/gradskog organa uprave kod koga se vodi u vojnoj evidenciji.
(2) Uz zahtjev stranka je dužna da priloži dokaze na osnovu kojih se mogu utvrditi činjenice koje se odnose na njeno angažiranje u ratu.
(3) Pod dokazima u smislu stava 2. ovog člana podrazumijevaju se: vojna knjižica, dozvola za kretanje, platna lista, revers o zaduženju oružja, izjava stranke u kojoj su precizno navedeni svi periodi i sva ratišta na kojima je bila angažirana u tim periodima, imena neposrednih starješina, te izjave svjedoka o njenom angažiranju i drugi dokazi ovjereni od strane nadležnog općinskog organa na osnovu kojih se mogu utvrditi činjenice o angažiranju u ratu.
(4) Općinski/gradski organ uprave dužan je da, prije prosljeđivanja zahtjeva Ministarstvu, u svojoj evidenciji izvrši provjeru činjenica o angažiranju lica u oružanim snagama ili u drugim strukturama odbrane: civilnoj zaštiti, jedinici radne obaveze, radnoj obavezi ili kurirskoj službi.
(5) Općinski/gradski organ uprave je dužan Ministarstvu proslijediti uvjerenje o učešću u ratu za podnosioca zahtjeva i druge podatke iz svoje službene evidencije koji se odnose na njegovo angažiranje u ratu.
(6) Nakon provedenog upravnog postupka, Ministarstvo će u svojoj službenoj evidenciji ažurirati podatke o dužini vojnog angažiranja priznatom po zahtjevu stranke.
(7) Općinski/gradski organ uprave dužan je izvršiti usklađivanje priznatog perioda vojnog angažiranja sa svojom službenom evidencijom i izdati novo uvjerenje o vojnom angažiranju.
18. Zakon o opštem upravnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 13/02, 87/07 – ispravka, 50/10 i 66/18). Za potrebe ove odluke koristi se tekst propisa kako je objavljen u službenim glasilima jer nije objavljen na svim službenim jezicima i pismima, a koji u relevantnom dijelu glasi:
Načelo slobodne ocene dokaza
Član 10.
Koje će činjenice uzeti kao dokazane odlučuje ovlašćeno službeno lice po svom uverenju na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka.
B. DOKAZIVANJE
1. Opšte odredbe
Član 147.
https://www.anwalt-bih.de
Činjenice na podlozi kojih se donosi rešenje (odlučne činjenice) utvrđuju se dokazima.
Kao dokazno sredstvo upotrebiće se sve što je podesno za utvrđivanje stanja stvari i što odgovara pojedinom slučaju, kao što su isprave, odnosno mikrofilmska kopija isprave ili reprodukcija te kopije, iskazi svedoka, izjave stranke, nalazi i mišljenje veštaka, uviđaji i dr.
19. Zakon o upravnim sporovima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 109/05 i 63/11) u relevantnom dijelu glasi:
Član 10.
Upravni akt može se pobijati:
1) ako akt sadrži takve nedostatke koji sprječavaju ocjenu njegove zakonitosti ili nedostatke koji ga čine ništavnim;
2) ako u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opći akt;
3) ako je akt donesen od strane nenadležnog organa;
4) ako u upravnom postupku koji je aktu prethodio nije postupljeno po pravilima postupka, a naročito ako činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno ili što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja;
5) ako je nadležni organ rješavajući po slobodnoj ocjeni prekoračio granice ovlaštenja koja su mu data zakonom i odlučio suprotno datom ovlaštenju.
Član 19.
U tužbi se ne mogu iznositi nove činjenice i predlagati novi dokazi, osim ako nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog koje je utvrđeno u upravnom postupku i pod uvjetom da tužilac pruži dokaze da ih bez svoje krivice nije mogao iznijeti, odnosno predložiti do završetka upravnog postupka.
Svaka stranka dužna je dokazati činjenice na koje se poziva. Ako stranka ne predoči dokaze na svoje navode ili se na osnovu izvedenih dokaza ne može sa sigurnošću utvrditi neka odlučna činjenica, o njenom postojanju sud će odlučiti primjenom pravila o teretu dokazivanja.
Član 25.
U upravnim sporovima sud rješava po sudiji pojedincu ili u sjednici vijeća.
Zbog složenosti sporne stvari ili ako nađe da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja stvari, sud može riješiti da se održi usmena rasprava. Sud može održati usmenu raspravu i u slučaju kad je neka od stranaka u tužbi, odnosno blagovremenom odgovoru na tužbu predložila da se rasprava održi.
Član 29.
Sud rješava spor, po pravilu, na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku.
Kada sud na raspravi utvrdi drugačije činjenično stanje u odnosu na činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku i otkloni povrede pravila upravnog postupka, poništit će osporeni upravni akt i prvostepeni upravni akt ako je i on sadržavao iste nedostatke, te sam riješiti upravnu stvar (spor pune jurisdikcije).
U slučaju iz stava 2. ovog člana sud utvrđuje činjenično stanje, po pravilu, na raspravi ili preko jednog člana sudskog vijeća, ili preko drugog zamolbenog suda. Ako sud činjenično stanje utvrđuje preko drugog zamolbenog suda, taj sud je obavezan postupiti po zahtjevu i obavijestiti stranke da mogu prisustvovati ročištu za izvođenje dokaza.
V. Dopustivost
20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
21. Član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
22. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Okružni sud u Banjaluci (sudija Milan Blagojević), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tačke 7˗14, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 37/11).
23. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
24. Podnosilac zahtjeva traži da Ustavni sud odluči o kompatibilnosti člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, koji, između ostalog, garantira pravo na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom.
25. Osporene odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca glase: "Izjave stranke i svjedoka ne smatraju se dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku iz st. 1. i 2. ovog člana".
26. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:
e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom.
27. Član 6. stav 1. Evropske konvencije u relevantnom dijelu glasi:
1) Prilikom utvrđivanja njegovih građanskih prava i obaveza ili krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom ustanovljenim zakonom.
28. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti razmatra u općem smislu (erga omnes), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes), koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu broj U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63). Ustavni sud će stoga, imajući u vidu navode podnosioca zahtjeva, kompatibilnost odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima borca sagledati u smislu standarda prava na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
29. Kako su Evropski i Ustavni sud u svojoj jurisprudenciji konzistentno ukazivali, pravo na pravično suđenje iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije osigurava, između ostalog, svakome pravo da o njegovim građanskim pravima i obavezama i o krivičnoj optužbi odluči nezavisan i nepristrasan "tribunal", odnosno sud.
30. Podnosilac zahtjeva tvrdi da odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca narušava princip pravične rasprave pred nezavisnim i nepristrasnim sudom jer zabranjuje ne samo upravnim organima već i sudovima u upravnom sporu da prilikom utvrđivanja i odlučivanja o navedenim građanskim pravima svoju odluku mogu da zasnivaju na izjavama stranke i svjedoka, ukoliko nema drugih dokaznih sredstava kao što je vojna knjižica u kojoj je upisano učešće u ratu. Podnosilac zahtjeva tvrdi da citirana zakonska odredba na neustavan način zabranjuje nadležnom sudu u upravnom sporu da uopće razmatra tužbene navode stranke da je ona bila vojno angažirana u ratu u određenom periodu kao pripadnik oružanih snaga bivše SFRJ, odnosno RS, ukoliko se navodi stranke zasnivaju na izjavi stranke ili izjavama svjedoka.
31. S druge strane, Narodna skupština RS u odgovoru na zahtjev, između ostalog, ukazuje da je propisano zakonsko ograničenje u skladu s pravnom sigurnošću i otklanjanjem diskriminacije kako bi se izbjeglo zanemarivanje relevantnih evidencija prilikom priznavanja prava i upotreba "subjektivnih dokaznih sredstava" za dokazivanje tako bitnih činjenica u toj oblasti, te da takvo zakonsko ograničenje ne krši niti jedno pravo zaštićeno Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom na koje se podnosilac zahtjeva neosnovano pozvao.
32. Prije svega, polazeći od navoda iz zahtjeva, Ustavni sud zaključuje da se zahtjev suštinski fokusira na pitanje da li se članom 128. stav (4) Zakona o pravima boraca zakonodavac umiješao u autonomiju suda, odnosno organa uprave da samostalno, po pravilima procesnog zakona i principa slobodne ocjene dokaza, utvrđuje odlučne činjenice bitne za odlučenje i primjenu materijalnog prava, te, dakle, ograničio pojedincu pravo na pristup sudu. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da su najrelevantniji elementi nekog sistema koji je zasnovan na vladavini prava podjela vlasti na zakonodavnu, izvršnu, odnosno upravnu i sudsku (vidi Ustavni sud, AP 863/04 od 13. septembra 2005. godine, tačka 11, dostupna na internetskoj stranici Ustavnog suda ). Osnovni zadatak sudstva je da tumači i primjenjuje zakon, pri čemu zakonodavac i izvršna vlast moraju poštovati nezavisnost sudstva. Nezavisnost sudske vlasti u entitetu Republika Srpska osigurana je u Ustavu: "Sudstvo je samostalno i nezavisno od izvršne i zakonodavne vlasti u Republici Srpskoj" (član 121a. Ustava Republike Srpske). Ustavni sud podsjeća da je u Odluci broj U 22/14 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 22/14 od 4. decembra 2014. godine, tačka 25, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 101/14, dostupna i na internetskoj stranici Ustavnog suda ) detaljno razmotrio standarde nepristrasnosti i nezavisnosti suda, onako kako ih primjenjuje i Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud), u kojoj je, između ostalog, navedeno da "sud mora funkcionirati nezavisno od izvršne vlasti i svoje odluke mora zasnivati na svom slobodnom mišljenju, činjenicama i odgovarajućem pravnom osnovu".
33. Zakonom o pravima boraca uređeni su uvjeti, način i postupak za utvrđivanje statusa i prava boraca, vojnih invalida i članova porodica poginulih boraca i umrlih vojnih invalida i članova porodica stradalih u vršenju vojne službe ili vršenju aktivnosti u vezi s tom službom, način osiguravanja novčanih sredstava, procedura za ostvarivanje tih prava, te druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava propisanih zakonom (član 1). Priznavanje statusa borca, shodno članu 88. stav (1) Zakona o pravima boraca, utvrđuje se samo na osnovu uvjerenja Ministarstva odbrane, odnosno Ministarstva unutrašnjih poslova za pripadnike tog ministarstva. Ustavni sud zapaža da je zakonodavac u članu 128. Zakona o pravima boraca (citirani član se nalazi u prijelaznim i završnim odredbama Zakona o pravima boraca) propisao poseban postupak za priznavanje vojnog angažiranja u ratu u relevantnom periodu u situaciji kada o toj činjenici ne postoje evidencije ni kod općinskih/gradskih organa, ni kod Ministarstva. Iako iz člana 128. Zakona o pravima boraca to explicite ne proizlazi, takav zaključak Ustavni sud zasniva na odredbama člana 11. stav 2, te člana 15. Pravilnika kojim je detaljnije propisan poseban postupak za priznavanje angažiranja u oružanim snagama u ratu iz člana 128. Zakona o pravima boraca (vidi relevantne propise).
34. Naime, Ustavni sud zapaža da je članom 128. Zakona o pravima boraca propisana nadležnost Ministarstva da u prvom stepenu odlučuje o priznavanju vojnog angažiranja u ratu u periodu od 17. augusta 1990. do 19. juna 1996. godine, kao i o zahtjevu za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše SFRJ, odnosno Republike Srpske u tom periodu (stav 1), te o zahtjevu stranke za utvrđivanje činjenice pogibije, smrti i nestanka, odnosno zarobljavanja, ranjavanja, ozljeđivanja i povređivanja pripadnika oružanih snaga bivše Republike Srpske Krajine, kao i lica iz člana 11. ovog zakona (stav 2). Stavom (3) člana 128. Zakona o pravima boraca propisano je da se zahtjev sa dokazima podnosi putem prvostepenog organa koji prethodno vrši usaglašavanje s evidencijom Ministarstva, a osporenim stavom (4) istog člana da se izjave stranke i svjedoka ne smatraju dovoljnim dokaznim sredstvima u postupku iz st. (1) i (2) tog člana. Stavovi (5) i (6) propisuju pravni lijek protiv prvostepenog rješenja, odnosno obavezu Ministarstva da donese pravilnik o sadržaju i načinu vođenja vojne evidencije.
35. Dakle, imajući u vidu sadržaj odredaba člana 128. Zakona o pravima boraca, Ustavni sud zapaža da stavom (3) nije pojašnjeno koji su to dokazi koji su potrebni za utvrđivanje prava iz stavova (1) i (2) člana 128. Zakona o pravima boraca, ali su stavom (4) citiranog člana explicite navedeni dokazi koji per se "nisu dovoljni" (iskazi stranke i svjedoka). Potom, Ustavni sud iz sadržaja odredbe člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, suprotno tvrdnjama podnosioca zahtjeva, ne zapaža da ona zabranjuje nadležnim organima uprave i sudu da ocijene "nedovoljne" dokaze, tj. iskaze stranke i svjedoka. Međutim, prema ocjeni Ustavnog suda, citirana zakonska odredba zabranjuje da sud i organ uprave na osnovu slobodne ocjene samo tih "nedovoljnih" dokaza utvrde odlučne činjenice bitne za odlučenje upravne stvari i, eventualno, na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja stranci priznaju pravo iz Zakona o pravima boraca. U tom slučaju bi postupili suprotno članu 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, odnosno takva odluka ne bi bila u skladu sa zakonom. Dakle, prema ocjeni Ustavnog suda, problem se ukazuje kada stranka za priznavanje prava iz Zakona o pravima boraca posjeduje samo "nedovoljne" dokaze.
36. Ustavni sud zapaža da bi se jezičkim tumačenjem člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, prije svega, mogao izvesti zaključak da zakonodavac dijeli dokaze na "dovoljne" i "nedovoljne". Takav zaključak dodatno se potvrđuje i navodima Narodne skupštine RS, koja u odgovoru na zahtjev dokaze dijeli na "valjane materijalne dokaze" i "subjektivne dokaze dopunskog karaktera, koji imaju ograničenu dokaznu moć".
37. U vezi s takvom podjelom dokaza, Ustavni sud, prije svega, ukazuje na stav Evropskog suda o općem pristupu dokazima u konvencijskom postupku koji je objašnjen u presudi Nachova i drugi protiv Bugarske, tačka 147 (2005). On na jasan način pokazuje široki pristup suda dokazima, bez procesnih ograničenja. "Specifičnost njegove zadaće po članu 19. Konvencije – osigurati da se države ugovornice pridržavaju svojih obaveza osiguravanja osnovnih prava zajamčenih u Konvenciji – uvjetovala je i njegov pristup pitanjima i nematerijalnim dokazima (issues of evidence and proof). U postupku pred sudom nema procesnih zapreka (procedural barriers) za dopuštenost dokaza i predodređenih formula za njihovu ocjenu. On izvodi zaključke koji su, prema njegovom mišljenju, zasnovani na slobodnoj evaluaciji svih dokaza, uključujući i takve zaključke (inferences) koji se mogu izvesti iz činjenica i očitovanja stranaka. U skladu s njegovom ustaljenom praksom, dokaz se može izvesti iz istovremenog postojanja dovoljno jakih, jasnih i neproturječnih pokazatelja ili sličnih nepobitnih presumpcija o činjenicama."
38. Ustavni sud naglašava da sistem slobodne ocjene dokaza ne određuje neki rang dokaznih sredstava prema kojem bi jedno od njih u postupku imalo veću dokaznu snagu od drugog, npr. da nejavna (privatna) isprava uvijek ima veću dokaznu vrijednost od iskaza svjedoka. Štaviše, u sistemu slobodne ocjene dokaza je nepoznato da se neke činjenice mogu dokazivati samo određenim dokaznim sredstvima. Zakon o općem upravnom postupku (u daljnjem tekstu: ZOUP) u članu 147. taksativno propisuje dokazna sredstva za utvrđivanje odlučnih činjenica, koja ravnopravno uključuju iskaze stranaka i svjedoka. Ustavni sud zapaža da ni ostali procesni zakoni u Bosni i Hercegovini (zakoni o parničnom postupku, odnosno zakoni o krivičnom postupku) ne poznaju podjelu dokaza na "dovoljne" i "nedovoljne". Također, Ustavni sud ukazuje na član 10. ZOUP-a koji propisuje "koje će činjenice uzeti kao dokazane odlučuje ovlašteno službeno lice po svom uvjerenju na osnovu savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata cjelokupnog postupka". Ostali procesni zakoni u Bosni i Hercegovini, na osnovu kojih redovni sudovi odlučuju, reguliraju gotovo identično pitanje dopustivosti dokaza. Ilustracije radi, član 8. Zakona o parničnom postupku RS propisuje "koje će činjenice uzeti kao dokazane odlučuje sud na osnovu slobodne ocjene dokaza". Ustavni sud zapaža da je nadležnom sudu koji odlučuje u upravnom sporu Zakonom o upravnim sporovima (u daljnjem tekstu: ZUS) isto tako dato ovlaštenje da u zakonom propisanim uvjetima otvori javnu raspravu (član 25. stav (2) ZUS-a) i da utvrđuje činjenično stanje po sistemu slobodne ocjene dokaza (član 29. stav (2) ZUS-a).
39. U takvim okolnostima, u sistemu slobodne ocjene dokaza, prema kojem se provode svi postupci u Bosni i Hercegovini (upravni, parnični, krivični), postavlja se pitanje da li zakonodavac ima ovlaštenje da zakonom propisuje koji dokazi "nisu dovoljni". To pokreće pitanje da li se na taj način zakonodavac upliće u nezavisnost sudske i upravne vlasti, koja je po zakonu jedino ovlaštena da u postupku cijeni dokaze i utvrđuje činjenično stanje, te, dakle, ograničava i pristup sudu, budući da sprječava punu ocjenu nekog zahtjeva. Zapravo, postavlja se pitanje da li o "nedovoljnosti" nekog dokaza može da odluči zakonodavac kada procesni zakoni u Bosni i Hercegovini prema kojima se provode postupci ne poznaju termin "nedovoljan" dokaz. Osnovna zadaća suda (i organa uprave) jeste da slobodnom ocjenom dokaza potpuno i pravilno utvrdi činjenično stanje, što je osnovna pretpostavka za pravilnu primjenu materijalnog prava i donošenje zakonite odluke. Na tu ulogu suda Ustavni sud u svojim odlukama konstantno ukazuje: "Ustavni sud se neće miješati u to kojim su dokazima strana u postupku sudovi na osnovu slobodne sudijske procjene dali povjerenje jer je to isključivo uloga sudova, čak i kada su izjave svjedoka na javnoj raspravi i pod zakletvom suprotne jedna drugoj (vidi Ustavni sud, Odluka broj AP 612/04 od 30. novembra 2004. godine i Evropski sud, Doorson protiv Nizozemske, presuda od 6. marta 1996. godine, objavljena u Izvještajima broj 1996-II, stav 78)". Ustavni sud, također, u svojim odlukama konstantno naglašava "da nije nadležan da supstituira redovne sudove u procjeni činjenica i dokaza, već je, općenito, zadatak redovnih sudova da ocijene činjenice i dokaze koje su izveli (vidi Evropski sud, Thomas protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 10. maja 2005. godine, aplikacija broj 19354/02)".
40. Shodno podjeli vlasti, entiteti u Bosni i Hercegovini imaju ustavno ovlaštenje da uređuju i osiguraju boračku i invalidsku zaštitu kao oblast od općedruštvenog interesa, što Zakonu o pravima boraca daje javnopravni karakter. Činjenica da se sredstva za ostvarivanje i korištenje prava propisanih ovim zakonom izdvajaju iz entitetskog budžeta te, s obzirom na karakter prava koja se Zakonom o pravima boraca priznaju, a koja "nisu malog značaja", kako to Narodna skupština RS ističe u odgovoru na zahtjev, daje diskreciono ovlaštenje zakonodavcu da uredi ovu oblasti tako da zaštiti javni interes. Međutim, Ustavni sud smatra da diskreciono ovlaštenje zakonodavca ne smije zadirati u samu suštinu prava na pravično suđenje direktnim uplitanjem u sudsku nadležnost. Zapravo, takvo diskreciono ovlaštenje ne daje zakonodavcu nadležnost da zakonom explicite propisuje koji dokazi "nisu dovoljni". Time bi se narušio sistem podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu, te sudsku i upravnu.
41. Nadalje, time bi se ograničio pristup pojedinca sudu. To je "neodvojivi aspekt zaštite sadržane u članu 6, koja se odnosi na principe vladavine prava i zabranu proizvoljne primjene ovlaštenja, koji su u osnovi Konvencije" (vidi Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 21. februara 1975, serija A, broj 18, str. 13–18, stavovi 28–36). Prema sudskoj praksi Evropskog suda, pristup sudu, međutim, "nije apsolutan, već može podlijegati ograničenjima koja su implicitno dozvoljena jer pravo na pristup sudu, po svojoj prirodi, zahtijeva reguliranje države" (vidi Fogarty protiv Ujedinjenog Kraljevstva, broj 37112/97, 21. novembar 2001, stav 33). Sud smatra da "ograničenje neće biti u skladu sa članom 6. stav 1. ako ne slijedi legitimni cilj i ako ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između korištenih sredstava i cilja koji se želi postići" (vidi Waite i Kennedy protiv Njemačke [VV], br. 26083/94, ECHR 1999-I, stav 59). U ovom predmetu pristup sudu onima koji ne mogu iznijeti druge dokaze osim izjava stranke ili izjava svjedoka je ograničen na takav način da utječe na samu suštinu prava iz člana 6. stav 1. jer oni ne mogu iznijeti svoj slučaj. Teškoće koje su im prouzrokovane tim ograničenjima nisu ni na koji način uravnotežene (vidi Fitt protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], broj 29777/96, stavovi 45–46. ECHR 2000-II).
42. Prema sudskoj praksi Evropskog suda, pristup sudu mora biti ne samo teoretski i iluzoran nego i praktičan i djelotvoran. Prema tome, sudovi moraju biti u mogućnosti da ocijene predmet koji je pred njima u svim aspektima. To uključuje ovlaštenje da u svim aspektima, u pogledu činjeničnih i pravnih pitanja, ukinu osporenu odluku (vidi Veeber protiv Estonije, broj 1, 7. novembar 2020, broj 37571/97, stav 70).
43. U sistemu slobodne ocjene dokaza samo sud (organ koji po zakonu odlučuje o nekom pravnom pitanju) ima zakonsko ovlaštenje da u postupku ispita valjanost dokaza da li je "dovoljan" ili ne. Stoga, u takvim okolnostima Ustavni sud ne može prihvatiti navode Narodne skupštine RS da je zakonsko ograničenje uspostavljeno u svrhu zaštite pravne sigurnosti. Isključivanje potencijalno relevantnih dokaza a priori ne može pridonijeti stvaranju pravne sigurnosti, ono ograničava sudsko razjašnjavanje činjenica. Pozivanje Narodne skupštine RS na rješenje Ustavnog suda Republike Srpske kojim nije prihvaćena inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti identičnih odredbi Zakona o pravima boraca je irelevantno za odlučenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud smatra da ni ostali prigovori Narodne skupštine RS, koje je Ustavni sud imao u vidu prilikom odlučenja, nisu mogli utjecati na drugačiju odluku Ustavnog suda.
44. Stoga, Ustavni sud smatra da odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca, koja propisuje da iskazi stranaka i svjedoka "nisu dovoljna" dokazna sredstva za utvrđivanje činjenica, predstavlja neadekvatno ograničenje koje onemogućava sudsku i upravnu vlast kao nezavisne stubove države da postupaju u skladu sa zakonskim ovlaštenjima i osnovnim principom slobodne ocjene dokaza. Prema ocjeni Ustavnog suda, takvo ograničenje očigledno nije u skladu sa članom 6. stav (1) Evropske konvencije koji garantira pristup sudu i pravo na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom.
45. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud smatra da osporena odredba nije u skladu s odredbom člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i odredbom člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
Ostali navodi
46. Imajući u vidu zaključak Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje, Ustavni sud smatra da nije neophodno razmatrati navode podnosioca zahtjeva o kršenju prava na nediskriminaciju iz člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 14. Evropske konvencije, prava na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije i prava na zabranu zloupotrebe prava iz člana 17. Evropske konvencije.
VII. Zaključak
47. Ustavni sud zaključuje da odredba člana 128. stav (4) Zakona o pravima boraca nije kompatibilna sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije zato što se zakonodavac, koristeći se diskrecionim ovlaštenjem s ciljem zaštite javnog interesa zakonskim propisivanjem da iskazi stranke i svjedoka "nisu dovoljni dokazi" za utvrđivanje odlučnih činjenica, umiješao u sudsku nadležnost i autonomiju sudske i upravne vlasti da u zakonom propisanom postupku samostalno, na osnovu slobodne ocjene dokaza, utvrđuju činjenično stanje i odlučuju na osnovu zakona jer takvo ograničenje suštinski nije u skladu s pravom na pravičnu raspravu pred nezavisnim i nepristrasnim sudom.
48. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
49. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Zlatko M. Knežević, s. r.