BiH Pravo

Službeni glasnik BiH, broj 36/21
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 1/21, rješavajući zahtjev Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Zlatko M. Knežević, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nussberger, sutkinja Helen Keller, sutkinja na sjednici održanoj 26. maja 2021. godine donio je


ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU








Odlučujući o zahtjevu Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine, za ocjenu kompatibilnosti člana 8. st. 2, 3, 4, 5. i 6, člana 8.a i člana 32. stav 3. tačka d) Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01, 56/08 i 58/15) sa članovima I/2, II/3.m) i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi s pravom na slobodu kretanja i prebivališta,

utvrđuje se da su član 8. st. 2, 3, 4, 5. i 6, član 8.a i član 32. stav 3. tačka d) Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01, 56/08 i 58/15) u skladu sa članovima I/2, II/3.m) i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi s pravom na slobodu kretanja i prebivališta.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE


I. Uvod


1. Član Predsjedništva Bosne i Hercegovine Željko Komšić podnio je 7. januara 2021. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 8. st. 2, 3, 4, 5. i 6, člana 8.a i člana 32. stav 3. tačka d) Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01, 56/08 i 58/15; u daljnjem tekstu: osporene odredbe) sa članovima I/2, II/2, II/3.m), II/4. i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine, alineje 5. i 8. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, Aneks I Ustava Bosne i Hercegovine, članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 2. st. 1, 3. i 4. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, članom 2. stav 2, članom 5. stav 1, članom 12. i članom 16. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, članom 2. stav 1, članom 4. i članom 5. stav 1. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, čl. 6. i 13. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima UN-a, članom 4. st. 2. i 3. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina i Aneksom 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH.

II. Postupak pred Ustavnim sudom


2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Doma naroda i Predstavničkog doma zatraženo je 2. februara 2021. godine da dostave odgovor na zahtjev.

3. Pozvani su dostavili odgovor.

III. Zahtjev


a) Navodi iz zahtjeva


4. Ustavni sud primjećuje da je podnosilac zahtjeva naveo da je dio odredbi koje se osporavaju konkretnim zahtjevom bio predmet razmatranja pred Ustavnim sudom (Odluka broj U 5/15 od 26. novembra 2015. godine), ali da Ustavni sud u navedenoj odluci nije uzeo u obzir činjenične i pravne argumente koji se iznose u konkretnom zahtjevu.

5. Podnosilac zahtjeva je naveo da su odredbe člana 8. st. 2, 3, 4, dio odredbe stava 5, i to riječi "koji u postupku prijave prebivališta ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana" i riječi "za prijavljivanje prebivališta radi dokazivanja valjanog osnova", dio odredbe stava 6, i to riječi "i ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana" i riječi "u pribavljanju dokaza o valjanom osnovu", član 8.a i dio odredbe člana 32. stav 3. tačka d), i to riječi "i člana 8. st. 2, 3. i 4." Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01, 56/08 i 58/15) suprotne čl. I/2, II/2, II/3.m), II/4, II/5. Ustava Bosne i Hercegovine, alineje 5. i 8. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, Aneks I Ustava Bosne i Hercegovine, članu 14. Evropske konvencije, članu 2. st. 1, 3. i 4. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju, članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, članu 2. stav 2, članu 5. stav 1, članu 12. i članu 16. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, članu 2. stav 1, članu 4. i članu 5. stav 1. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, čl. 6. i 13. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima UN-a, članu 4. st. 2. i 3. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina i Aneksu 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH.

6. Podnosilac zahtjeva navodi sljedeće: "Već na prvi pogled, imajući u vidu prirodu prava na prebivalište, te konsekvence pravne i faktičke naravi koje se vezuju za činjenicu prijave prebivališta, jasno je da ovakva vrsta eksplicitnog 'prenormiranja' i introdukcije uvjeta imperativne, uslovljavajuće i isključujuće naravi može da proizvede (i proizvodi!) brojne probleme u praksi sa stanovišta prava i temeljnih sloboda građana garantovanih normama ustavne naravi. Naime, riječ je o pravu i predmetu regulative koji ne trpi eksplicitno propisivanje na imperativan – uslovljavajući i isključujući način, gdje se otvara mogućnost – po osporavanim odredbama predmetnog zakona da se značajan krug lica, koja se mogu naći u različitim životnim situacijama koje ne odgovaraju restriktivno postavljenim kriterijima, liši prava na prebivalište, odnosno da im se onemogući prijava stalnog mjesta prebivanja/stanovanja prema kriterijima istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja, što, kako će se vidjeti iz teksta koji slijedi, već proizvodi katastrofalne posljedice po brojna prava i temeljne slobode građana Bosne i Hercegovine, odnosno po sam pravni subjektivitet osoba u pitanju. Štaviše, osporavanim odredbama predmetnog zakona uvodi se kategorija tzv. valjanog osnova i valjanih dokaza za prijavu i sticanje prava na prebivalište, što predstavlja presedan u normiranju ove vrste prava i što samo po sebi govori o ograničavajućoj, uslovljavajućoj i isključujućoj naravi predmetne/sporne regulative u pogledu ovog prava, koje po svojoj prirodi i konsekvencama koje proizvodi po ukupan pravni subjektivitet građana ne trpi ovakvu vrstu uslovljavanja – koje može da dovede (i dovodi!) do potpune negacije pravnog subjektiviteta građanina, time i do njegove likvidacije – u pravnom smislu – kao subjekta prava i pravnih odnosa, te do njegovog svođenja na puki objekat koji egzistira u čisto fizičkom smislu unutar društva."

7. Podnosilac zahtjeva smatra da postoje opravdani razlozi prema kojima se osporavane odredbe mogu smatrati neustavnim s obzirom na tri bitne okolnosti:

- prva se tiče prirode prava na prebivalište i mogućnost njegovog zasnivanja u pravnom smislu putem prijave prebivališta, odnosno utjecaja te činjenice na mogućnost uživanja brojnih drugih prava i osnovnih sloboda građana;

- druga okolnost tiče se krajnje restriktivno postavljenih uvjeta za "perfektuaciju" ovog prava na imperativan, uvjetujući i isključujući način, što je potpuno neprimjerena vrsta normiranja sa stanovišta same prirode ovog prava, čime je značajan broj građana, među kojima su posebno i osjetljive grupe, raseljena lica i povratnici, te pripadnici romske nacionalne manjine (ali i drugi građani), doveden u bezizlazan položaj s obzirom na nemogućnost ostvarivanja prava na prijavu prebivališta prema kriterijima istinitosti, tačnosti i namjere stalnog prebivanja (realnog stanja). Podnosilac prijave navodi da je zakonodavac u ovom slučaju potpuno zanemario specifične okolnosti koje se tiču statusa navedenih (ali i drugih) kategorija lica, ali i prirodu prava na prebivalište i njegovu prijavu, koja ne trpi restriktivan, uvjetujući i isključujući način regulative;

- kao treće, podnosilac zahtjeva navodi da su "donošenjem predmetnog zakona iz 2015. godine" u najvećoj mjeri oduzeta ranije stečena prava koja su važila u skladu sa zakonom koji je bio na snazi prije donošenja predmetnog zakona, odnosno da se u okviru tog poništavanja ili oduzimanja ranije stečenih prava stvara novo pravno stanje u kojem se ranije oduzeta stečena prava ne mogu potvrditi niti vratiti onom dijelu građana Bosne i Hercegovine na koje se odnosi novi sistem utvrđivanja prebivališta, iz kojeg čak slijedi oduzimanje ili poništavanje drugih prava i osnovnih sloboda koji proizlaze iz statusa prijave prebivališta.

8. Podnosilac zahtjeva navodi: " smislu osporavanih odredbi predmetnog zakona, kao imperativni uvjet za prijavu prebivališta nameće se postojanje prava vlasništva ili 'posjedništva' na stambenoj nekretnini, bilo da je riječ o pravu vlasništva osobe koja prijavljuje prebivalište koje je već zasnovano upisom u zemljišne knjige, njegovih roditelja, bračnog ili vanbračnog partnera, usvojenika ili usvojitelja sa prijavom prebivališta (jednih kod drugih), odnosno zakupodavca stambene nekretnine ili je riječ o pravu vlasništva u nastajanju – legalizacijom i uknjižbom stambenog objekta, odnosno na stambenom objektu povodom kojeg se vodi vlasnički spor. Pojednostavljeno rečeno, bez prava vlasništva/'posjedništva' na nekretnini, odnosno prava vlasništva koje je, u pravnom smislu, u proceduri nastajanja kroz postupak legalizacije ili uknjižbe nekretnine koja je neizvjesna, odnosno nekretnine povodom koje se vodi vlasnički spor na strani osobe koja prijavljuje prebivalište, njenih roditelja, bračnog ili vanbračnog partnera, zakupodavca, usvojitelja i usvojenika nije moguće prijaviti prebivalište u Bosni i Hercegovini. Već na prvi pogled je jasno da ovakva restriktivno postavljena regulativa u oblasti prava na prebivalište i prijavu prebivališta, te slobodu kretanja de iure i de facto isključuje značajan broj građana Bosne i Hercegovine, među kojima su i posebno ugrožene kategorije kao što su građani koji ne ispunjavaju restriktivno postavljene uvjete, s obzirom na sve realno postojeće okolnosti: društvene, imovinske, historijske, tradicionalne, ekonomsko-socijalne i druge naravi koje je zakonodavac naprosto zanemario, zatim raseljena lica i povratnici, kao i pripadnici romske nacionalne manjine, ali i značajan broj drugih građana ove zemlje."

9. Podnosilac zahtjeva akcentira prirodu prava na prebivalište i prava na prijavu prebivališta, od čijeg neometanog i konsekventnog ostvarenja neposredno zavisi i sloboda kretanja, pravo na lične dokumente, te realizacija brojnih drugih prava. Podnosilac zahtjeva navodi: "S tim u vezi, sloboda kretanja ne obuhvata samo mogućnost stalnog nastanjivanja ili privremenog zadržavanja, odnosno promjenu lokaliteta u čisto fizičkom smislu unutar određenog prostora/države ili van nje nego podrazumijeva i mogućnost kontinuiteta neometanog uživanja svih Ustavom garantovanih prava i temeljnih sloboda građana, uključujući i izvršavanje obaveza bez obzira na bilo koju okolnost, pa tako i na okolnost promjene mjesta prebivanja unutar istog pravnog poretka. Prijava prebivališta, u tom smislu, pojavljuje se kao pravo i objektivna činjenica koja se ne smije dovoditi u pitanje propisivanjem uvjeta uslovljavajuće, isključujuće i imperativne naravi, kako je to napravio zakonodavac donošenjem osporavanih odredbi predmetnog zakona u ovom slučaju, jer se time ne osporava samo pravo na prebivalište i slobodu kretanja, nego se diskvalifikuju pravna i poslovna sposobnost građanina, odnosno dokida se njegov pravni subjektivitet. U tom smislu, javna vlast je dužna stvoriti pretpostavke – kako za slobodu kretanja i nastanjivanja u fizičkom smislu tako i za neometano uživanje Ustavom garantovanih prava i temeljnih sloboda, te kontinuitet objektivne mogućnosti da se bude nosiocem i subjektom prava i obaveza (a ne njihovim objektom!), odnosno da se pravnim radnjama zasnivaju odnosi pravne naravi radi ostvarivanja porodičnih, profesionalnih, ekonomskih, socijalnih, kulturnih, političkih i drugih prava, sloboda i interesa."

10. Imajući u vidu značaj prava na prijavu prebivališta, podnosilac zahtjeva smatra da bilo kakvo uvjetovanje isključujućeg karaktera može da predstavlja nepremostivu prepreku za ostvarivanje ovog prava, što nije prihvatljivo u demokratskom društvu i sa stanovišta ustavnih normi. Podnosilac zahtjeva navodi da propisivanje određenih uvjeta kao što su pravo vlasništva na stambenoj nekretnini, postojanje ugovora o zakupu, bračni ili vanbračni status s vlasnikom stambene nekretnine i sl. nije sporno dok su u funkciji preciziranja i olakšavanja prijave prebivališta i sve dok se navode exempli causa i uz normativnu mogućnost da se prebivalište prijavi i zasnuje i po drugim osnovima, poštujući kriterije istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja. Međutim, kada se ti ili bilo koji drugi uvjeti propišu kao "preduvjeti" imperativne, uvjetujuće i isključujuće naravi, čije neispunjenje po automatizmu dovodi do nemogućnosti ostvarenja prava na prebivalište i njegovu prijavu, bez normativnog utemeljenja mogućnosti za prijavu prebivališta po drugom osnovu prema kriterijima istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja, onda takva regulativa može da dovede do nemogućnosti prijave prebivališta, nemogućnosti ostvarivanja prava na lične dokumente, odnosno isprave i brojnih drugih prava, čime se, u konačnom, suštinski dokida pravna i poslovna sposobnost, odnosno pravni subjektivitet lica u pitanju. To implicira obavezu javne vlasti u demokratskom društvu da svim građanima osigura mogućnost prijave prebivališta prema realnom stanju u skladu s kriterijima istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja bez neotklonjivih prepreka, gdje se eventualno propisivanje dodatnih uvjeta može pojavljivati isključivo kao olakšavajuća i upućujuća okolnost, a ne kao presudna okolnost čije je prethodno ostvarenje uvjet ultimativne naravi od kojeg presudno zavisi ostvarenje takve vrste prava kao što je pravo na prebivalište i formalnu prijavu prebivališta.

11. Podnosilac zahtjeva kao primjer "dobrog" zakonskog rješenja navodi Zakon o prebivalištu i boravištu Republike Srbije. Suprotno navedenom zakonskom rješenju, podnosilac zahtjeva ističe: "Osporene odredbe kroz kriterije vlasništva ili posjedništva na nekretnini/stambenom prostoru, bračni ili vanbračni status sa partnerom koji je vlasnik ili posjednik nekretnine/stambenog prostora (čija legalizacija je u toku!), zajednicu života sa roditeljima bračnog ili vanbračnog partnera koji su vlasnici ili posjednici nekretnine (čija legalizacija je u toku!), postojanje ugovora o zakupu te ostale prethodno navedene uvjete kao što je samo formalno individualno učešće u postupku legalizacije bespravnog ili u zemljišnim knjigama neevidentiranog objekta, postavljaju se kao imperativni uvjeti uslovljavajuće i isključujuće prirode čije neispunjenje po automatizmu dovodi do nemogućnosti formalne prijave prebivališta."

12. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, osporenim odredbama se uvode kriteriji koji su nepremostiva prepreka za prijavu prebivališta većeg broja građana, a "u izgledu je još masovnija pojava kršenja ovog prava s obzirom na okolnosti koje je zakonodavac potpuno zanemario".

13. Podnosilac zahtjeva ukazuje na lica koja su pogođena ovakvim zakonskim rješenjem, odnosno akcentira da je zakonodavac zanemario faktičko stanje stvari na terenu, pogotovo u odnosu na povratnike, te Rome kao lica koja nemaju imovinu.

14. U ovu kategoriju lica (povratnici, Romi i ostala lica koja nemaju imovinu), onako kako je prezentirao podnosilac zahtjev, spadala bi i lica čija je imovina uništena u toku rata, srušena uslijed ratnih djelovanja ("i to uslijed etničkog čišćenja"), a koja nemaju sredstva za njenu obnovu. Podnosilac zahtjeva navodi loše stanje u pogledu obnove uništenih stambenih objekata, koje se koristi za onemogućavanje prijave prebivališta na prijeratne adrese stanovanja raseljenim licima i povratnicima tako što se i u ovim slučajevima primjenjuju uvjeti restriktivne, uvjetujuće i isključujuće naravi propisani važećim osporavanim odredbama. Dalje, navedenim su u potpunosti suspendirane od primjene odredbe navedenog Poglavlja IV ovog zakona u praksi zbog toga što se odredbe tog poglavlja primjenjuju i tumače u neposrednoj vezi s osporenim odredbama. Podnosilac zahtjeva ukazuje da se radi o licima koja iz objektivnih razloga nisu uspjela obnoviti stambene jedinice porušene za vrijeme rata (nisu im dodijeljena sredstva za obnovu, a sami se nalaze u stanju koje ne omogućava obnovu), što, prema Aneksu 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, nije smjela biti prepreka za prijavu na prijeratne adrese prebivališta. Primjenom osporenih odredbi ovoj kategoriji lica nametnute su nepremostive prepreke za formalnu prijavu prebivališta u općinama prijeratnog mjesta prebivanja.

15. U ovom dijelu podnosilac zahtjeva je ukazao na brojne primjere poništenja prebivališta i ličnih karata (dokazi dostavljeni uz zahtjev) iz Srebrenice, ali na sličan način se postupa i u drugim mjestima. Podnosilac zahtjeva navodi da su primjenom i tumačenjem osporenih odredbi naprosto poništene odredbe Poglavlja IV, pa se prijava prebivališta i zasnivanje prava na prebivalište povratničkoj populaciji uopće ne dozvoljava nakon stupanja na snagu osporenih odredbi.

16. Također, podnosilac zahtjeva je naveo: "Pored navedenog, cijenjeni Ustavni sud postupajući u ovom predmetu nikako ne bi trebao zanemariti činjenično stanje na terenu koje, između ostalog, ukazuje da je osporavanim odredbama predmetnog zakona naročito pogođena posebno ranjiva populacija romske nacionalne manjine, što je zakonodavac potpuno zanemario. Naime, notorno je poznato da građani Bosne i Hercegovine koji pripadaju romskoj nacionalnoj manjini u velikom broju slučajeva ne posjeduju lična identifikaciona dokumenta/isprave (ličnu kartu na prvom mjestu), u značajnom broju slučajeva čak nisu upisani niti u matične knjige, radi čega nisu u mogućnosti da ostvare brojna prava koja se često tiču golog opstanka, kao što je pravo na zdravstveno osiguranje i sl. Zbog nemogućnosti prijave prebivališta i ostvarivanja prava na lična dokumenta, pogotovo u kontekstu primjene osporavanih odredbi predmetnog zakona koje imperativno insistiraju na pravu vlasništva ili posjedništvu na stambenim nekretninama u kojima se stalno prebiva ili koje su predmet ugovora o zakupu i sl. kao preduvjetima za prijavu prebivališta, najozbiljnije posljedice snose posebno ranjive grupe unutar ove populacije – kao što su, primjera radi, porodilje i trudnice."

17. Podnosilac zahtjeva ukazuje na propust zakonodavca da otkloni prepreke formalno-procesne naravi, koje i dalje utječu na nemogućnost prijave prebivališta prema stvarnom mjestu prebivanja, izdavanje ličnih identifikacionih dokumenata, te uživanje svih drugih prava i sloboda za sve građane, uključujući i pripadnike romske nacionalne manjine kao posebno osjetljive grupe. Naime, osporavanim odredbama predmetnog zakona ti uvjeti su čak i pooštreni.

18. Podnosilac zahtjeva ukazuje i na brojna druga lica koja imaju nekretnine (za razliku od povratnika i Roma koji prema navodima iz zahtjeva nemaju nekretnine), ali za njih nemaju potrebne dozvole (upotrebne, građevinske), odnosno lica kojima nekretnine nisu legalizirane, lica koja imaju nekretnine koje nisu upisane u zemljišne knjige ili nisu riješeni vlasničkopravni odnosi na nekretninama.

19. U ovom dijelu podnosilac zahtjeva ukazuje na historijske, tradicionalne i druge okolnosti koje je zakonodavac, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, zanemario – faktičko stanje koje se tiče neuređenosti zemljišnih knjiga, neriješenih nasljednopravnih odnosa, tradicionalnih okolnosti "života u zajednici", situacija kada se objekti vode na preminulim srodnicima, te na druge slučajeve u kojima se desetine hiljada građana, ako ne i stotine, dovode u stanje očaja i potpune bezizlaznosti zbog nametanja nepremostivih prepreka u pogledu prijave prebivališta i kršenja njihovog prava na prebivalište, "a što je uzrokovano petogodišnjom primjenom osporavanih odredbi predmetnog zakona".

20. U ovom dijelu podnosilac zahtjeva ukazuje na građenja bez dozvole (zbog devastacije stambenog fonda uslijed rata, kako u prijeratnim mjestima stanovanja tako ukazuje i na situaciju u kojoj je protjerano stanovništvo ostalo da živi u objektima izgrađenim u ratu ili neposredno nakon rata). Podnosilac zahtjeva ukazuje na ogroman broj takvih (nelegalno izgrađenih) objekata. Također, navodi da pokretanje postupka legalizacije pokreće pitanje snošenja brojnih troškova koji su za većinu građana izuzetno visoki, te iznosi podatke o broju podnijetih zahtjeva za legalizaciju objekata (Općina Novo Sarajevo), ali i odbijenih zahtjeva za legalizaciju, odnosno onih koji nisu uspjeli u postupku legalizacije. Podnosilac zahtjeva ističe da se građani u takvoj situaciji zapravo dodatno sankcioniraju "depersonalizacijom".

21. Također, u ovom dijelu podnosilac zahtjeva ukazuje na značajnu činjenicu da "postoji nemali broj građana koji je, u skladu sa zakonom koji je važio prije donošenja predmetnog zakona, imao mogućnost da ostvari pravo na prebivalište i da ga uredno prijavi kod nadležnog organa, što je eventualno i učinjeno, ali bi takvo ranije stečeno pravo izgubio jer takva lica nisu bila, niti su sada u mogućnosti da iz formalno-tehničkih ili suštinskih razloga proces legalizacije objekta u kojem obitavaju dovedu do uspješnog okončanja, čime bi stekli pravo da prijave svoje prebivalište. To bi značilo da taj nemali broj lica, desetine hiljada građana ove zemlje, izgubi ranije stečeno pravo na prijavu prebivališta."

22. Dalje, podnosilac zahtjeva obrazlaže neustavnost ukazujući na relevantne dijelove Ustava Bosne i Hercegovine, Evropske konvencije i protokola uz Evropsku konvenciju, te drugih dokumenata (navedeni u tački 5. ove odluke).

23. U odnosu na pravo na slobodu kretanja, podnosilac zahtjeva navodi da je odredbama Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju garantirano pravo na prebivalište, te je eksplicitno propisano da se nikakva ograničenja ne mogu postaviti u odnosu na ostvarivanje ovog prava osim onih, kako je propisano navedenom odredbom, koja su u skladu sa zakonom i koja su nužna u demokratskom društvu u interesu nacionalne, odnosno državne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi očuvanja javnog poretka, za sprečavanje kriminala, za zaštitu morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Podnosilac zahtjeva navodi da se sa stanovišta principa vladavine prava, ustavne vladavine, te principa ustavnosti polazi od toga da sva regulativa na nivou zakonskih akata, prije svega, mora da bude u skladu s Ustavom i drugim normama ustavne naravi. Podnosilac zahtjeva navodi: "U ovom slučaju in concreto, sasvim je jasno da zasnivanje prava vlasništva na nekretnini/stambenom objektu u kojem se prebiva, ili zaključenje braka, odnosno zasnivanje vanbračne zajednice sa licem koje je vlasnik nekretnine u kojoj se prebiva, ili doživotno prebivanje sa roditeljima koji su vlasnici ili posjednici nekretnine, ili usvojiteljski ili usvojenički status i sl. – što su uvjeti za ostvarivanje prava na prebivalište i slobodu kretanja propisani osporavanim odredbama predmetnog zakona, nikako ne mogu imati bilo kakav značaj ili uticaj na državnu i javnu sigurnost, očuvanje javnog poretka, za sprečavanje kriminala, te za zaštitu morala. Također, jasno je da propisani uvjeti ostvarivanja prava na prebivalište i njegovu prijavu prema stvarnom stanju ne mogu uticati na prava ostalih građana u kvalitativnom i kvantitativnom smislu, niti se njihovo propisivanje može pravdati očuvanjem javnog interesa u demokratskom društvu na pojedinim dijelovima teritorija Bosne i Hercegovine – nego upravo suprotno, tako da nisu jasni razlozi normativne, vrijednosne i pravne prirode zbog kojih je zakonodavac posegnuo za ovakvom vrstom ograničenja!? Zapravo, nije jasan legitimni cilj ovakvog ograničenja uz sva direktna i indirektna kršenja Ustava Bosne i Hercegovine i međunarodnih sporazuma za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ukoliko se u ovom slučaju uopšte može govoriti o postojanju bilo kakvog legitimnog cilja. Ustvari, ograničenje utvrđeno osporavanim odredbama predmetnog zakona nije imalo legitimni cilj, niti se bilo kakav legitimni cilj može pravdati kršenjem prava na prijavu prebivališta i slobodu kretanja, te posljedično tome, kršenjem pravnog subjektiviteta i brojnih drugih prava i sloboda građana – neposredno i posredno, odnosno njihovim uslovljavanjem isključujuće, uslovljavajuće i imperativne naravi u ovom slučaju. Osim toga, zakonodavac u postupku donošenja osporavanih odredbi predmetnog zakona nije na argumentovan i nesumnjiv način utvrdio poseban javni interes kako bi se ovakvo uslovljavanje i ograničavanje imperativne i isključujuće naravi moglo smatrati razumnim, odnosno proporcionalnim legitimnom cilju koji se ograničavanjem želi postići in concreto. Pri tome, također, treba imati u vidu da zakonodavac nije apsolutno neograničen u vlastitoj procjeni ove proporcionalnosti te bi u svakom konkretnom slučaju bilo kakvog ograničavanja ljudskih prava i temeljnih sloboda, propisanih Evropskom konvencijom i njenim protokolima, morao pružiti valjane argumente i dokaze koji bi išli u prilog potrebi takvog ograničavanja. Na ovoj argumentaciji redovno se insistira u praksi Evropskog suda u slučajevima preispitivanja legitimnosti ograničavanja ljudskih prava i temeljnih sloboda garantovanih Evropskom konvencijom i njenim protokolima."

24. Podnosilac zahtjeva ukazuje da su na identičan način prekršene i odredbe člana 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, kojim se također garantira pravo na prebivalište i slobodu kretanja, odredbe člana 13. Univerzalne deklaracije o pravima čovjeka UN-a, te u vezi s tim i alineje 5. i 8. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, u kojima se referira na obaveznost primjene ovih međunarodnih instrumenata, kao i Aneksa I Ustava Bosne i Hercegovine, koji je pobrojao sve međunarodne dokumente koji tretiraju ljudska prava i koji se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini.

25. Podnosilac zahtjev ističe: "Riječ je, dakle, o nametanju potpuno neodgovarajućih uslova imperativne, uslovljavajuće i isključujuće naravi za ovu vrstu prava, odnosno o uslovljavanju s obzirom na imovinu i imovinski status građana, s obzirom na bračni, vanbračni ili usvojenički status, zajednicu života sa roditeljima vlasnicima ili posjednicima stambene nekretnine i sl. Time je, po našem mišljenju, direktno prekršena i odredba člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine koja eksplicitno propisuje da je uživanje prava i sloboda, uključujući i pravo na prebivalište i njegovu formalnu prijavu i slobodu kretanja, osigurano svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije i dovođenja u nepovoljniji položaj po bilo kojem osnovu, uključujući, između ostalog, i imovinu odnosno imovinski status – s obzirom na činjenicu postojanja ili nepostojanja prava vlasništva, odnosno posjeda na stambenim nekretninama u ovom konkretnom slučaju. Osim toga, navedena odredba člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine također zabranjuje bilo kakvu diskriminaciju s obzirom na garantovana prava i temeljne slobode u odnosu na bilo kakav drugi status, što u ovom konkretnom slučaju podrazumijeva bračni, vanbračni, srodnički ili usvojenički status. U smislu navedenog, spornim odredbama predmetnog zakona nesumnjivo su u nepovoljniji – diskriminatorski položaj dovedeni građani Bosne i Hercegovine s obzirom na imovinu, odnosno imovinsko stanje, te s obzirom na bračni, vanbračni, srodnički i usvojenički status u pogledu uživanja prava na prebivalište, njegovu formalnu prijavu, i slobodu kretanja te, posljedično tome, i brojnih drugih prava i sloboda čija mogućnost realizacije presudno određuje sadržaj pravnog subjektiviteta svakog građanina, njegovu ličnost, dostojanstvo i osobnost unutar društva i u pravnom prometu, čime je, po našem mišljenju, direktno prekršen i član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine."

26. Podnosilac zahtjeva navodi da se osporenim odredbama uvodi stanje potpune pravne neizvjesnosti, čime se direktno krši princip pravne sigurnosti, a taj princip predstavlja princip ustavne naravi od najvišeg značaja. Pravni principi, među kojima je i navedeni princip, posebna su pravila principijelne naravi. Riječ je o pravilima višeg reda ustavne naravi koja su sama po sebi svojevrstan izvor prava, te se mogu smatrati "zakonom za zakonodavca". Od njihovog poštovanja i konsekventnog implementiranja u pravni sistem zemlje zavisi koherentnost tog sistema, a u ovom konkretnom slučaju i pravna sigurnost učesnika društvenih odnosa kao posebna vrijednost per se. Princip pravne sigurnosti dio je svakog demokratskog pravnog poretka, pa tako i pravnog poretka Bosne i Hercegovine, posebno s obzirom na odredbu člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, koja je također prekršena. Podnosilac zahtjeva opet ukazuje da zakon mora biti u skladu s Ustavom, te bi Ustavni sud u konkretnom predmetu "morao prepoznati sve vrijednosti ustavne naravi koje su povrijeđene nelegitimnom intervencijom zakonodavca".

27. Konačno, podnosilac zahtjeva navodi: "Važno je naglasiti činjenicu u kojoj, prema našem mišljenju, treba tražiti i primarne razloge za donošenje ovakve vrste regulative ograničavajućeg, negirajućeg i isključujućeg karaktera tamo gdje joj nema mjesta (s obzirom na prirodu prava u pitanju!). Ta činjenica tiče se posljedica primjene osporavanih odredbi predmetnog zakona na posebno osjetljivu povratničku populaciju i na raseljena lica, gdje se ova regulativa pojavljuje kao nepremostiva prepreka za prijavu prijeratnog prebivališta – time i povratka stanovništva u prijeratna mjesta stanovanja, čime se posebno pokušava legalizirati stanje nastalo etničkim čišćenjem na području bosanskohercegovačkog entiteta Republika Srpska. Imajući u vidu odredbe Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, posebno njegovog Aneksa 7. i Ustava Bosne i Hercegovine, te činjenicu da se temeljem osporavanih odredbi predmetnog zakona povratnička populacija dovodi u izrazito nepovoljniji položaj obzirom na sve specifičnosti njihovog položaja, to bi ove okolnosti nastale primjenom osporavanih odredbi predmetnog zakona cijenjeni Ustavni sud posebno morao uzeti u obzir".

b) Odgovor na zahtjev


28. Dom naroda, Ustavnopravna komisija Doma naroda, u odgovoru na zahtjev dostavio je mišljenje kojim Ustavnom sudu prepušta odluku o podnijetom zahtjevu.

29. Predstavnički dom je u odgovoru na zahtjev naveo da je zahtjev Ustavnog suda za dostavljanje odgovora dostavljen Ustavnopravnoj komisiji Predstavničkog doma. Nakon toga, Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma dostavila je mišljenje u kojem je konstatirala da je Zakon o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine donijela Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine u skladu s nadležnostima propisanim članom IV/4. Ustava Bosne i Hercegovine.

IV. Relevantni propisi


30. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I
2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član II
Ljudska prava i osnovne slobode

2. Međunarodni standardi

Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima.

3. Katalog prava

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

[…]

m) Pravo na slobodu kretanja i prebivališta.

4. Nediskriminacija

Uživanje prava i sloboda, predviđenih u ovom članu ili u međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.

31. U Zakonu o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine 1 ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01 i 56/08) relevantne odredbe prečišćenog teksta sačinjenog u Ustavnom sudu BiH glasile su:

Član 8.


Prilikom prijavljivanja i odjavljivanja prebivališta ili boravišta državljani su dužni da daju tačne i istinite podatke.

U roku od 60 dana od uspostave prebivališta ili 60 dana nakon stupanja na snagu ovoga zakona, koji god period je duži, državljanin podnosi zahtjev za prijavu prebivališta/boravišta nadležnom organu u mjestu svog prebivališta ili boravišta navodeći svoju kućnu adresu. Zajedno za zahtjevom on podnosi ličnu kartu ili drugi dokaz identiteta.

Pri prijavi prebivališta maloljetnika, koja je uzrokovana promjenom prebivališta lica/organi koji su navedeni u članu 7. stav 2., postupaju u skladu sa postupkom navedenim u stavu 2. ovoga člana podnoseći rodni list maloljetnika.

Pri prijavi prebivališta po rođenju djeteta lica/organi navedeni u članu 7. stav 2. prijavljuju dijete kod nadležnog organa u roku od 60 dana nakon rođenja djeteta postupajući u skladu sa postupkom utvrđenim u stavu 2. ovoga člana, podnoseći rodni list djeteta.

Odjava prebivališta može se izvršiti neposredno kod nadležnog organa ili po službenoj dužnosti. Po prijemu zahtjeva za prijavu prebivališta, u skladu s postupkom utvrđenim u prethodnim stavovima ovog člana, nadležni organ prijavljuje prebivalište državljanina kada se prethodno izvrši odjava prebivališta. Nadležni organ kojem je podnesen zahtjev za prijavu prebivališta po službenoj dužnosti obavještava nadležni organ u mjestu ranijeg prebivališta državljanina, radi odjave prebivališta. O odjavi prebivališta obavještava se nadležni organ kojem je podnesen zahtjev za prijavu prebivališta.

Postupak od podnošenja zahtjeva za prijavu prebivališta do odjave ranijeg prebivališta i od prijave novog prebivališta ne može trajati duže od 15 dana. https://www.anwalt-bih.de

Nadležni organ je dužan da državljaninu odmah izda potvrđenu kopiju obrasca prijave, koja će služiti kao dokaz da je lice izvršilo prijavu prebivališta kako je predviđeno ovim zakonom. Potvrđeni obrazac također služi kao dokaz da je nadležni organ omogućio odjavu ranijeg prebivališta državljanina.

Član 8a.


Ukoliko nadležni organ u postupku provedenom po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke koja ima pravni interes utvrdi da je državljanin BiH prijavio prebivalište ili boravište suprotno odredbama člana 8. stav 1. ovog zakona, rješenjem će poništiti prebivalište.

Član 32.


Nadzor nad provođenjem ovog zakona vrši MCPK tako što:

1. kontroliše zakonitost upravnih akata i radnji nadležnih organa;

2. predlaže, odnosno pokreće postupak ocjene zakonitosti upravnih akata nadležnih organa;

3. nalaže nadležnom organu izvršenje određenih obaveza koje su im nametnute ovim zakonom;

4. donosi uputstva i instrukcije radi jedinstvenog postupanja nadležnih organa.

U roku od 90 dana od dana objavljivanja ovog zakona MCPK donosi podzakonske akte o:

a) jedinstvenom obrascu prijave i odjave po odredbama ovog zakona;

b) pravilniku o vršenju nadzora nad provođenjem ovog zakona;

c) svim drugim pitanjima neophodnim za provođenje ovog zakona.

U roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona organ koji vodi centralnu evidenciju, u skladu sa Zakonom kojim se regulira oblast centralne evidencije i razmjene podataka u BiH, donosi propise o:

a) zaštiti podataka u centralnoj evidenciji u skladu sa Zakonom kojim se regulira zaštita podataka u BiH;

b) načinu dostavljanja podataka;

c) način razmjene podataka između organa koji vodi centralnu evidenciju i nadležnih organa.

32. U Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine 2 ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine", broj 58/15) relevantne odredbe glase:

Član 2.


Član 8. mijenja se i glasi:


"Član 8.

Prilikom prijavljivanja i odjavljivanja prebivališta državljani su dužni da daju tačne i istinite podatke.

U postupku prijavljivanja prebivališta i adrese stanovanja državljani su dužni priložiti dokaz da imaju valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuju. Kao dokaz da državljanin ima valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuje smatra se jedan od sljedećih dokaza:

a) Dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje.

b) Ovjeren ugovor o zakupu ili ovjeren ugovor o podstanarskom odnosu uz ovjeren dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stanodavca.

c) Potvrda da se pred nadležnim organom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak legalizacije ili uknjižavanja objekta, stana ili kuće na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište.

Valjanim dokazom za prebivalište smatrat će se i ovjerena izjava stanodavca iz koje je vidljivo da stanodavac ispunjava uslove propisane tač. a), b) i c) iz prethodnog stava ovog člana i da daje pristanak da određeno lice bude prijavljeno na njegovoj adresi stanovanja.

Bračni ili vanbračni partneri i srodnici prvog stepena u pravoj liniji (roditelji i djeca), usvojioci i usvojenici, u postupku prijavljivanja prebivališta, mogu podnijeti zahtjev za prijavu prebivališta na adresi već prijavljenog bračnog ili vanbračnog partnera ili srodnika prvog stepena u pravoj liniji, odnosno usvojioca ili usvojenika samo uz dokaz o bračnom ili vanbračnom stanju, srodstvu ili usvojenju, bez pribavljanja dokaza iz stava 2. ovog člana, uz evidentiranje postojanja ovakvog odnosa.

Nadležni organi socijalne zaštite, starački domovi, gerijatrijske i druge specijalizirane zdravstvene ustanove dužni su da relevantne podatke o adresama stanovanja štićenika i korisnika svojih usluga, državljana Bosne i Hercegovine, koji u postupku prijave prebivališta ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana, dostave nadležnom organu za prijavljivanje prebivališta radi dokazivanja valjanog osnova za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju.

Državljanima BiH koji su u stanju socijalne potrebe i ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana, a nisu kod nadležnih organa socijalne zaštite evidentirani kao korisnici pomoći, mogu od nadležnog organa socijalne zaštite zahtijevati pomoć u pribavljanju dokaza o valjanom osnovu za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju.

[...]"

Član 3.


Član 8a. mijenja se i glasi:

"Član 8a.

Nadležni organi dužni su, u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, za svakog državljanina s evidentiranim prebivalištem izvršiti provjeru ispunjenosti uslova iz člana 8. st. 2., 3. i 4. Dokazi se mogu prikupljati elektronskim putem uz korištenje digitalno potpisanih podataka kod organa nadležnih za vođenje evidencija u kojima se nalaze relevantni podaci.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, nadležni organi dužni su s posebnom pažnjom i razumijevanjem cijeniti dokaze za osjetljive i socijalno ugrožene kategorije državljana BiH iz člana 8. st. 4., 5. i 6.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, mogu se kao relevantne koristiti: matične knjige, evidencije nekretnina, zavoda za zapošljavanje, zdravstvene zaštite, penzijsko-invalidskog osiguranja, korisnika komunalnih i drugih usluga i sl., o čemu će posebno uputstvo donijeti direktor Agencije."

Član 9.


U članu 32. stav 3. iza tačke c) dodaje se nova tačka d) koja glasi:

"d) provođenju člana 7a. stav 1. i člana 8. st. 2.,3. i 4. ovog zakona".

33. Zakon o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01, 56/08 i 58/15) Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 8.


Prilikom prijavljivanja i odjavljivanja prebivališta državljani su dužni da daju tačne i istinite podatke.

U postupku prijavljivanja prebivališta i adrese stanovanja državljani su dužni priložiti dokaz da imaju valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuju. Kao dokaz da državljanin ima valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuje smatra se jedan od sljedećih dokaza:

a) Dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje.

b) Ovjeren ugovor o zakupu ili ovjeren ugovor o podstanarskom odnosu uz ovjeren dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stanodavca.

c) Potvrda da se pred nadležnim organom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak legalizacije ili uknjižavanja objekta, stana ili kuće na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište.

Valjanim dokazom za prebivalište smatrat će se i ovjerena izjava stanodavca iz koje je vidljivo da stanodavac ispunjava uslove propisane tač. a), b) i c) iz prethodnog stava ovog člana i da daje pristanak da određeno lice bude prijavljeno na njegovoj adresi stanovanja.

Bračni ili vanbračni partneri i srodnici prvog stepena u pravoj liniji (roditelji i djeca), usvojioci i usvojenici, u postupku prijavljivanja prebivališta, mogu podnijeti zahtjev za prijavu prebivališta na adresi već prijavljenog bračnog ili vanbračnog partnera ili srodnika prvog stepena u pravoj liniji, odnosno usvojioca ili usvojenika samo uz dokaz o bračnom ili vanbračnom stanju, srodstvu ili usvojenju, bez pribavljanja dokaza iz stava 2. ovog člana, uz evidentiranje postojanja ovakvog odnosa.

Nadležni organi socijalne zaštite, starački domovi, gerijatrijske i druge specijalizirane zdravstvene ustanove dužni su da relevantne podatke o adresama stanovanja štićenika i korisnika svojih usluga, državljana Bosne i Hercegovine, koji u postupku prijave prebivališta ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana, dostave nadležnom organu za prijavljivanje prebivališta radi dokazivanja valjanog osnova za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju.

Državljanima BiH koji su u stanju socijalne potrebe i ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana, a nisu kod nadležnih organa socijalne zaštite evidentirani kao korisnici pomoći, mogu od nadležnog organa socijalne zaštite zahtijevati pomoć u pribavljanju dokaza o valjanom osnovu za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju.

Licu koje nema mjesto i adresu stanovanja, ni sredstava kojima bi moglo namiriti potrebu stanovanja (u daljnjem tekstu: beskućnik) nadležni organ socijalne zaštite može omogućiti da prijavi prebivalište na adresi ustanove socijalne zaštite, a u tom slučaju beskućnik je dužan nadležnom organu i ustanovi socijalne zaštite dostaviti adresu za kontakt, koja može biti kod fizičkog ili pravnog lica, uz njihovu saglasnost.

Građanin je dužan nadležnom organu prijaviti svoje prebivalište u roku od 15 dana od dana nastanjenja na adresi na kojoj prijavljuje prebivalište.

Pri prijavi prebivališta maloljetnika organ ili lice iz člana 7. stav 2. Zakona prilažu rodni list maloljetnika.

Prilikom prijave prebivališta po rođenju djeteta, lice ili organ iz stava 8. ovog člana, prijavljuju dijete kod nadležnog organa u roku od 30 dana, nakon rođenja djeteta prilažući rodni list djeteta.

Član 8a.


Nadležni organi dužni su, u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, za svakog državljanina s evidentiranim prebivalištem izvršiti provjeru ispunjenosti uslova iz člana 8. st. 2., 3. i 4. Dokazi se mogu prikupljati elektronskim putem uz korištenje digitalno potpisanih podataka kod organa nadležnih za vođenje evidencija u kojima se nalaze relevantni podaci.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, nadležni organi dužni su s posebnom pažnjom i razumijevanjem cijeniti dokaze za osjetljive i socijalno ugrožene kategorije državljana BiH iz člana 8. st. 4., 5. i 6.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, mogu se kao relevantne koristiti: matične knjige, evidencije nekretnina, zavoda za zapošljavanje, zdravstvene zaštite, penzijsko-invalidskog osiguranja, korisnika komunalnih i drugih usluga i sl., o čemu će posebno uputstvo donijeti direktor Agencije.

Poglavlje VI – PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Član 32.


Nadzor nad provođenjem ovog zakona vrši MCPK tako što:

1. kontroliše zakonitost upravnih akata i radnji nadležnih organa;

2. predlaže, odnosno pokreće postupak ocjene zakonitosti upravnih akata nadležnih organa;

3. nalaže nadležnom organu izvršenje određenih obaveza koje su im nametnute ovim zakonom;

4. donosi uputstva i instrukcije radi jedinstvenog postupanja nadležnih organa.

U roku od 90 dana od dana objavljivanja ovog zakona MCPK donosi podzakonske akte o:

a) jedinstvenom obrascu prijave i odjave po odredbama ovog zakona;

b) pravilniku o vršenju nadzora nad provođenjem ovog zakona;

c) svim drugim pitanjima neophodnim za provođenje ovog zakona.

U roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona organ koji vodi centralnu evidenciju, u skladu sa Zakonom kojim se regulira oblast centralne evidencije i razmjene podataka u BiH, donosi propise o:

a) zaštiti podataka u centralnoj evidenciji u skladu sa Zakonom kojim se regulira zaštita podataka u BiH;

b) načinu dostavljanja podataka;

c) način razmjene podataka između organa koji vodi centralnu evidenciju i nadležnih organa.

d) provođenju člana 7a. stav 1. i člana 8. st. 2.,3. i 4. ovog zakona.

V. Dopustivost


34. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

35. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

36. U konkretnom predmetu podnosilac zahtjeva je Željko Komšić, član Predsjedništva Bosne i Hercegovine, što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

VI. Meritum


37. U konkretnom slučaju podnosilac zahtjeva smatra da osporene odredbe nisu u skladu sa čl. I/2, II/2, II/3.m), II/4. i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine, alineje 5. i 8. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, Aneksom I Ustava Bosne i Hercegovine, članom 14. Evropske konvencije, članom 2. st. 1, 3. i 4. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, čl. 2. stav 2, 5. stav 1, 12. i 16. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, čl. 2. stav 1, 4. i 5. stav 1. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, čl. 6. i 13. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima UN-a, članom 4. st. 2. i 3. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina i Aneksom 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH.

38. Ustavni sud najprije ukazuje na odredbe koje podnosilac zahtjeva osporava u predmetnom zahtjevu:

Član 8. stav 2.


U postupku prijavljivanja prebivališta i adrese stanovanja državljani su dužni priložiti dokaz da imaju valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuju. Kao dokaz da državljanin ima valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuje smatra se jedan od sljedećih dokaza:

a) Dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje.

b) Ovjeren ugovor o zakupu ili ovjeren ugovor o podstanarskom odnosu uz ovjeren dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stanodavca.

c) Potvrda da se pred nadležnim organom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak legalizacije ili uknjižavanja objekta, stana ili kuće na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište.

Član 8. stav 3.


Valjanim dokazom za prebivalište smatrat će se i ovjerena izjava stanodavca iz koje je vidljivo da stanodavac ispunjava uslove propisane tač. a), b) i c) iz prethodnog stava ovog člana i da daje pristanak da određeno lice bude prijavljeno na njegovoj adresi stanovanja.

Član 8. stav 4.


Bračni ili vanbračni partneri i srodnici prvog stepena u pravoj liniji (roditelji i djeca), usvojioci i usvojenici, u postupku prijavljivanja prebivališta, mogu podnijeti zahtjev za prijavu prebivališta na adresi već prijavljenog bračnog ili vanbračnog partnera ili srodnika prvog stepena u pravoj liniji, odnosno usvojioca ili usvojenika samo uz dokaz o bračnom ili vanbračnom stanju, srodstvu ili usvojenju, bez pribavljanja dokaza iz stava 2. ovog člana, uz evidentiranje postojanja ovakvog odnosa.

Član 8. stav 5.


[…] koji u postupku prijave prebivališta ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana, […] za prijavljivanje prebivališta radi dokazivanja valjanog osnova […].

Član 8. stav 6.


[…] i ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana, […] u pribavljanju dokaza o valjanom osnovu za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju.

Član 8.a


Nadležni organi dužni su, u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, za svakog državljanina s evidentiranim prebivalištem izvršiti provjeru ispunjenosti uslova iz člana 8. st. 2., 3. i 4. Dokazi se mogu prikupljati elektronskim putem uz korištenje digitalno potpisanih podataka kod organa nadležnih za vođenje evidencija u kojima se nalaze relevantni podaci.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, nadležni organi dužni su s posebnom pažnjom i razumijevanjem cijeniti dokaze za osjetljive i socijalno ugrožene kategorije državljana BiH iz člana 8. st. 4., 5. i 6.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, mogu se kao relevantne koristiti: matične knjige, evidencije nekretnina, zavoda za zapošljavanje, zdravstvene zaštite, penzijsko-invalidskog osiguranja, korisnika komunalnih i drugih usluga i sl., o čemu će posebno uputstvo donijeti direktor Agencije.

Član 32. stav 3. tačka d)


[…] i člana 8. st. 2., 3. i 4. ovog zakona.

39. Ustavni sud podsjeća da je u Odluci broj U 5/15 odlučivao o ustavnosti odredaba istog zakona, koje su ponovo osporene predmetnim zahtjevom, te odlučio da su osporene odredbe u skladu sa čl. II/3.m), II/4. i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Odredbe koje su ponovo osporene predmetnim zahtjevom su član 8. st. 2, 3, 4, 5. i 6, član 8.a i član 32. stav 3. tačka d) Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine (vidi tačku 33).

40. Kada se uporede odredbe Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH o kojima je Ustavni sud odlučio u Odluci broj U 5/15 i odredbe istog zakona koje su osporene u konkretnom slučaju, proizlazi da Ustavni sud u Odluci broj U 5/15 nije odlučio o odredbama člana 8.a, st. 2. i 3. i člana 32. stav 3. tačka d) Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine (vidi tačku 33).

41. Imajući u vidu da je o ustavnosti većine odredaba Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH čija se ustavnost osporava u konkretnom slučaju već odlučeno u Odluci broj U 5/15, Ustavni sud napominje da, shodno njegovoj ranijoj praksi (vidi predmet broj U 23/18, odluka o dopustivosti i meritumu od 5. jula 2019. godine), ipak može ispitati iste, a ponovo osporene odredbe s obzirom na to da se radi o sličnim, ali ne i o istim navodima iz zahtjeva za ocjenu ustavnosti.

42. Ustavni sud će navode podnosioca zahtjeva ispitati u odnosu na sve osporene odredbe, ne praveći posebnu razliku između odredaba o čijoj je ustavnosti već odlučeno, kao i odredaba o čijoj ustavnosti nije odlučeno s obzirom na to da se najveći dio navoda odnosi na odredbe o čijoj ustavnosti je već odlučeno Odlukom broj U 5/15, te ih nije moguće razdvojiti. Ustavnost osporenih odredaba Ustavni sud će ispitati u odnosu na član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, član II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine i član 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju, kao i član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine. Prvo će se dati obrazloženje u odnosu na pravo na slobodu kretanja i prebivališta.

43. Član II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

m) Pravo na slobodu kretanja i prebivališta.

44. Član 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju u relevantnom dijelu glasi:

Sloboda kretanja

1. Svako ko se zakonito nalazi na teritoriji jedne države ima, na toj teritoriji, pravo na slobodu kretanja i slobodu izbora boravišta.

[…]

3. Nikakva ograničenja ne mogu se postaviti u odnosu na ostvarivanje ovih prava osim onih koja su u skladu sa zakonom i koja su nužna u demokratskom društvu u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi očuvanja javnog poretka, za sprječavanje kriminala, za zaštitu morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.

4. Prava iz stava 1. mogu se također, u posebnim oblastima ograničiti u skladu sa zakonom i opravdati javnim interesom u demokratskom društvu. Svako ko se zakonito nalazi na teritoriji jedne države ima, na toj teritoriji, pravo na slobodu kretanja i slobodu izbora boravišta.

45. U Odluci broj U 5/15 u tački 21. navedeno je da su definirani dokazi koji se smatraju valjanim pravnim osnovom za prebivalište na adresi na koju se prijavljuje državljanin BiH, te je nadalje ukazano koji su to dokazi koji proizlaze iz teksta same odredbe (izmijenjenog člana 8. st. 2, 3. i 4. i odredbe st. 5. i 6). Dalje je ukazano na odredbu člana 8.a kojom je propisana provjera svih evidentiranih prebivališta u roku od pet godina od stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama (stupio na snagu 29. jula 2015. godine). Također, Ustavni sud je naveo da je zakonodavac, propisujući dokaze koji mogu biti valjan pravni osnov za prijavu prebivališta, propisao širok spektar dokaza za koje Ustavni sud smatra da su razumni i objektivni.

46. Imajući u vidu navedeno, te dovodeći to u vezu s navodima iz konkretnog zahtjeva, Ustavni sud naglašava da podržava svoj stav da je zakonodavac propisao širok spektar dokaza. Za prijavu prebivališta (misli se na osporeni član 8. st. 2–6) traži se dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje. Pri tome, zakonodavac je ostavio mogućnost da i lica koja vode spor o vlasništvu ili koja su pokrenula postupak legalizacije ili uknjižbe potvrde o pokrenutom postupku koriste kao dokaz za prijavu prebivališta.

47. Osim toga, Ustavni sud primjećuje da osporeni član 8. st. 2–6. propisuje i dokaz o posjedu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje, bez daljnjih preciziranja. Ustavni sud napominje da je posjed (prema Zakonu o stvarnim pravima) faktička vlast na stvari, odnosno faktičko stanje na stvari zaštićeno pravom. Lica koja tvrde da imaju posjed nad nekretninama trebaju to da dokažu, ali se ne traže isti uvjeti koji su potrebni za dokazivanje prava vlasništva i upis u zemljišne knjige.

48. Iz osporenih odredbi člana 8. st. 2–6. jasno proizlazi da se prijava može izvršiti čak i kada lice koje se prijavljuje nema vlasništvo ili suvlasništvo ili posjed, već i na osnovu ugovora o zakupu nekretnine, ili na osnovu ugovora o podstanarskom odnosu (uz ovjeren dokaz o vlasništvu, suvlasništvu ili posjedu stanodavca) ili uz ovjerenu izjavu stanodavca (iz koje je vidljivo da stanodavac ispunjava propisane uvjete iz tačaka a), b) i c) iz stava 2. člana 8) koji dâ pristanak da određeno lice bude prijavljeno na njegovoj adresi stanovanja. Dakle, u tom slučaju lice koje se prijavljuje ne treba dokaz o vlasništvu, odnosno suvlasništvu ili posjedu, odnosno to nije imperativ za lice koje se prijavljuje.

49. Također, iz osporenih odredbi člana 8. st. 2–6. jasno proizlazi da određeni status (bračni, vanbračni, srodnički, usvojenički) omogućava prijavu prebivališta na adresi već prijavljenog bračnog, odnosno vanbračnog druga, srodnika itd., uz dokaz o bračnom ili vanbračnom stanju, srodstvu, usvojenju, bez pribavljanja dokaza iz stava 2. Dakle, prijave po osnovu srodstva, braka itd. ni u kojem slučaju ne traže kao imperativ imovinu onoga koji se želi prijaviti, kako se to tvrdi u zahtjevu za ocjenu ustavnosti, već upravo suprotno dodaje sasvim novi osnov za prijavu prebivališta.

50. U odnosu na navode da je zakonodavac osporenim odredbama člana 8. st. 2–6. pooštrio kriterije u odnosu na odredbe koje su ranije bile na snazi, Ustavni sud naglašava da je u Odluci broj U 5/15 u tački 23. navedeno da je Vijeće ministara BiH uz Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu dostavilo obrazloženje za predložene izmjene, te su kao razlozi navedene stvarne potrebe proizašle iz praktične primjene propisa u vezi s elektronskim potpisom, te potrebe da se poboljša zakonski tekst preciziranjem uvjeta za prijavu i odjavu prebivališta i boravišta radi sprečavanja zloupotrebe tog instituta. U obrazloženju je također navedeno da je "strategija razvoja sistema dokumenata bila od krucijalnog značaja da BiH dobije bezvizni režim. Strategijom je predviđeno unapređenje sistema ličnih dokumenata. Polazni osnov za sistem ličnih dokumenata su pouzdane evidencije prebivališta i boravišta. Ma koliko u sigurnosnom smislu bili kvalitetni, lični dokumenti će predstavljati 'mrtvo slovo' ako iza njih ne stoje tačne evidencije prebivališta i boravišta na kojima se mogu locirati lica na čije ime glase. Međunarodna saradnja u oblasti izvršenja sankcija je evropski standard, a nezamisliva je bez pouzdanih evidencija prebivališta i boravišta. Bosna i Hercegovina je jedna od rijetkih država koja uopće u diplomatsko-konzularnim predstavništvima nema evidenciju svojih državljana koji borave na području koje pokriva".

51. Ustavni sud, dakle, nalazi da je zakon jasno propisao uvjete za prijavu, navodeći dokaze koji mogu biti valjan pravni osnov, a Ustavni sud nalazi da postoji legitimni cilj za navedeno, odnosno javni interes koji je naveden u Odluci broj U 5/15, koji se ogleda u osiguranju tačnih i istinitih evidencija o prijavljenim prebivalištima i u potrebi da se unaprijedi sistem ličnih dokumenata. Naime, "zloupotreba prava" može biti daleko veća ako postoji mogućnost prijave bez bilo kakvog dokaza da će lice koje se prijavljuje zaista živjeti na prijavljenoj adresi, nego kada se traže određeni dokazi za navedeno. Osim toga, opet ukazujući na spektar propisanih dokaza za prijavu prebivališta, ali i na olakšice prilikom provjere ispunjenosti uvjeta za prijavljene državljane, Ustavni sud u navedenim odredbama ne može da pronađe neproporcionalnost na kojoj insistira podnosilac zahtjeva, niti u odnosu na povratnike (o kojima je već odlučio u Odluci broj U 5/15), niti u odnosu na bilo koje drugo lice.

52. Ustavni sud opet upućuje na stav iz Odluke broj U 5/15 (podnosilac zahtjeva je naveo da je moguće da u primjeni odredbi policijski organi pristrasno i tendenciozno tumače zakon) u kojem je jasno naveo da je rad policijskih organa reguliran zakonom, kao i da postoji sudska zaštita čak i u slučaju eventualnih nezakonitih radnji tih organa. U vezi s dostavljenim informacijama o prekršajnim postupcima protiv građana Srebrenice, ukoliko su oni zaista bili nezakoniti, mogla se podnijeti apelacija Ustavnom sudu. Osim toga, Ustavni sud primjećuje da se dostavljena dokumentacija podnosioca prijave odnosi na period prije stupanja na snagu osporenih odredbi (informacije o prekršajnim postupcima za 2013–2014. godinu), te je sasvim jasno da se navedeno ne može dovesti u vezu s osporenim odredbama koje su stupile na snagu.

53. Stoga, imajući u vidu zaključak iz Odluke broj U 5/15, kao i sve prethodno navedeno u konkretnom predmetu, Ustavni sud nalazi da su osporene odredbe u skladu sa članom II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju.

54. Član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

55. Ustavni sud primjećuje da podnosilac zahtjeva smatra da se osporenim odredbama krši član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, te da zakon mora najprije biti u skladu s Ustavom. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi navedeni član tumačio tako da sadrži princip vladavine prava. Princip vladavine prava označava sistem političke vlasti zasnovan na tome da kako građani tako i sami nosioci državne vlasti poštuju ustav, zakone i druge propise. Svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nosilaca vlasti moraju biti u skladu sa ustavom. Osim toga, ovaj princip zahtijeva da svi ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim principima, što znači da pravni sistem počiva na hijerarhiji pravnih akata, počevši od ustava kao najvišeg pravnog akta, pa do podzakonskih akata (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U 21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19. i U 6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22).

56. Nadalje, princip vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštovanje ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da svi pravni akti (zakoni, propisi i sl.) imaju određen sadržaj, odnosno kvalitet primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i tijela javne vlasti u okviru demokratskog političkog sistema. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da standard kvaliteta zakona traži da pravna norma bude dostupna licima na koja se primjenjuje i da bude za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze do stepena koji je razuman u datim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati (vidi Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 15/18 od 29. novembra 2018. godine, tačka 26).

57. Dakle, podnosilac zahtjeva smatra da sadržaj osporenih odredbi ne zadovoljava princip vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Suštinski, podnosilac zahtjeva se protivi sadašnjem zakonskom rješenju kao "imperativnom, isključujućem i uvjetujućem". Podnosilac zahtjeva insistira da se zbog značaja prava na prebivalište, iz kojeg se kasnije crpe brojna druga prava, ostvarivanje prava na prijavu prebivališta omogući i po drugim osnovima "poštujući kriterije istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja".

58. Ovdje Ustavni sud podsjeća na svoj ranije utvrđeni stav da zakon ne mora biti idealan da bi bio u skladu s Ustavom. Navedeni princip se u postupku apstraktne kontrole ustavnosti ne može osporavati s aspekta da li je to najbolje moguće rješenje ili da li bi drugačije rješenje bilo pravednije i bolje. Očigledno da, u ovom slučaju, podnosilac zahtjeva smatra da kriteriji za prijavu prebivališta iz člana 8. st. 2–6. ne bi trebali glasiti kako sada glase, već bi trebali biti zamijenjeni drugim kriterijima koje podnosilac zahtjeva smatra odgovarajućim, i to kriterijima "istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja". Međutim, takva pitanja se mogu postavljati samo nadležnom zakonodavcu u zakonom predviđenoj proceduri koja se odnosi na izmjene i dopune zakona. Ustavni sud je u više svojih odluka naglasio da nije nadležan ispitivati ustavnost zakona prema članu VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine s aspekta da li su određena zakonska rješenja dobra ili loša, da li bi mogla biti bolja ili bi se nešto moglo regulirati na drugi način itd. Prema nadležnosti iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je isključivo nadležan da utvrdi da li je određena zakonska odredba u skladu s "ovim ustavom". Stoga, imajući u vidu zaključak iz Odluke broj U 5/15, kao i sve prethodno navedeno u konkretnom predmetu, Ustavni sud nalazi da su osporene odredbe u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

59. Dalje, podnosilac zahtjeva ukazuje na povredu prava na nediskriminaciju u vezi s pravom na prebivalište.

Član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

4. Nediskriminacija

Uživanje prava i sloboda, predviđenih u ovom članu ili u međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.

60. Ustavni sud opet ukazuje da je u Odluci broj U 5/15 ispitao navode podnosioca zahtjeva o diskriminaciji povratnika (Bošnjaka i Hrvata koji se žele vratiti na teritoriju Republike Srpske), te nije mogao zaključiti da osporene odredbe otvaraju pitanje diskriminacije zabranjene članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi s pravom na slobodu kretanja i prebivališta i slobodan povratak izbjeglica i raseljenih lica u svoje domove. Takvim legislativnim djelovanjem u oblasti uređenja prava na prebivalište i provjere evidentiranih prebivališta zakonodavac ni na koji način nije doveo u pitanje pravo bilo kojeg državljanina Bosne i Hercegovine da slobodno odabere mjesto prebivališta, niti mu je ograničio slobodu kretanja u smislu člana II/3.m) i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

61. U odnosu na navode podnosioca zahtjeva da su "spornim odredbama predmetnog zakona nesumnjivo u nepovoljniji diskriminatorski položaj dovedeni građani Bosne i Hercegovine s obzirom na imovinu, odnosno imovinsko stanje, te s obzirom na bračni, vanbračni, srodnički i usvojenički status u pogledu uživanja prava na prebivalište", Ustavni sud može samo da uputi na prethodne zaključke iz ove odluke. Zakonodavac je propisao više osnova za prijavu prebivališta, te je kao jedan od dokaza dokaz o vlasništvu, suvlasništvu ili posjedu. Međutim, nesporno je (a što je navedeno u prethodnim tačkama odluke) da i lica koja nemaju imovinu mogu prijaviti prebivalište, uz ispunjenje zakonom propisanih uvjeta. Dakle, ne postoji "isključenje" ili "zabrana" na osnovu "imovine", već dokaz o vlasništvu, suvlasništvu i posjedu (a posjed nije sinonim za vlasništvo lica koje se prijavljuje) predstavlja dokaz o valjanom osnovu za prijavu prebivališta.

62. Brak, odnosno vanbračna zajednica kao jedan odnos između lica, ali i srodstvo ili usvojenje (potpuno drugačiji odnos naspram braka) predstavljaju osnove za prijavu prebivališta. Pri tome se nikome ne nameće obaveza zaključenja braka radi prijave prebivališta, niti je zabranjeno licima koja nisu u braku da prijave prebivalište. Isto se odnosi na roditelje ili djecu, s tim što je upravo veoma česta pojava da se djeca (bar nekoliko godina nakon što postanu punoljetna) najčešće i prijavljuju na adresi na kojoj im žive roditelji. Međutim, to ni u kojem slučaju ne znači, niti je podnosilac zahtjeva za navedeno dao bilo kakvo obrazloženje ili dokaz, da, naprimjer, djeca ne mogu prijaviti prebivalište gdje god žele, uz ispunjenje uvjeta propisanih zakonom. Dakle, radi se o pokušaju podnosioca zahtjeva da takve odnose (brak, srodstvo) prikaže diskriminatorskim, a za šta nije dao niti jedan valjan osnov. Kako je Ustavni sud već ranije naveo u ovoj odluci, ali i u Odluci broj U 5/15, "ovakvim legislativnim djelovanjem u oblasti uređenja prava na prebivalište i provjere evidentiranih prebivališta zakonodavac ni na koji način nije doveo u pitanje pravo bilo kojeg državljanina Bosne i Hercegovine da slobodno odabere mjesto prebivališta, niti mu je ograničio slobodu kretanja u smislu člana II/3.m) i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine". Za drugačiju odluku podnosilac zahtjeva u konkretnom predmetu nije ponudio jasne i uvjerljive dokaze.

63. S obzirom na to da je podnosilac zahtjeva izdvojio pripadnike romske nacionalne manjine kao lica čije životne potrebe zakonodavac nije uzeo u obzir prilikom donošenja osporenih odredbi i time im otežao uvjete za prijavu prebivališta, Ustavni sud opet ukazuje da pripadnici romske nacionalne manjine imaju ista prava na prijavu prebivališta kao i svi ostali građani Bosne i Hercegovine, i to pod jednakim uvjetima. Činjenica da pripadnici romske manjine, kako to navodi podnosilac zahtjeva, "čak nisu upisani u matične knjige" jeste nesporno problem o kojem država treba da vodi računa, međutim, isto je tako nesporno da taj problem ne proizlazi iz osporenih odredaba Zakona o prijavi prebivališta i boravišta državljana BiH, niti nastaje njihovom primjenom. Iz navedenog jasno proizlazi da pripadnici romske nacionalne manjine nisu ni na koji način diskriminirani osporenim odredbama, niti im je oduzeto bilo koje pravo.

64. Stoga, Ustavni sud zaključuje da osporene odredbe nisu u suprotnosti sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine. Ustavni sud ne smatra da je potrebno dodatno razmatrati ostale navode o diskriminaciji u odnosu na prava iz Evropske konvencije i ostalih međunarodnih dokumenata.

VII. Zaključak


65. Ustavni sud zaključuje da je odredba člana 8. st. 2, 3, 4, 5. i 6, člana 8.a, te člana 32. stav 3. tačka d) Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH kompatibilna sa članom I/2, II/3.m) i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi s pravom na slobodu kretanja i prebivališta budući da je osporenim odredbama jasno reguliran širok spektar dokaza koji su razumni i objektivni za prijavu prebivališta, koji su propisani u javnom interesu i imaju legitiman cilj, kao i "dodatnih" dokaza u postupku provjere prijavljenih državljana s evidentiranim prebivalištem, a što je obaveza nadležnog organa, te se jednako primjenjuju na sve građane Bosne i Hercegovine.

66. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

67. U smislu člana 43. Pravila Ustavnog suda, potpredsjednik Mirsad Ćeman je dao izjavu o neslaganju s odlukom većine.

68. U skladu sa članom VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.


Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Zlatko M. Knežević, s. r.

1 Ustavni sud napominje da se radi o odredbama koje su bile na snazi u navedenom sadržaju do donošenja izmjena i dopuna navedenog zakona iz 2015. godine kada su dobile sadržaj koji apelant osporava u zahtjevu.

2 Izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine koji je objavljen u navedenom "Službenom glasniku" došlo je do izmjena i dopuna čl. 8, 8.a i člana 32. stav 3. tačka d), te su one dobile sadržaj koji je i sada na snazi i koji podnosilac zahtjeva osporava.