- Thu Apr 07, 2022 6:44 am
#5435
lužbene novine Federacije BiH, broj 26/22
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu jedne trećine poslanika u Skupštini Tuzlanskog kantona za ocjenu ustavnosti člana 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 02.03.2022. godine, donio je
PRESUDU
Utvrđuje se da član 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju ("Službene novine Tuzlanskog kantona", broj 8/21) nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.
Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenim novinama Tuzlanskog kantona".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Jedna trećina poslanika Skupštine Tuzlanskog kantona (u daljem tekstu: podnosioci zahtjeva) koristeći ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, podneskom od 17.06.2021. godine, podnijeli su dana 22.06.2021. godine Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju (u daljem tekstu: osporeni član Zakona). Podnosioci zahtjeva su istog dana Ustavnom sudu Federacije podnijeli i zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi se privremeno obustavila primjena osporenog člana Zakona.
2. Stranke u postupku
Na osnovu člana 39. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), stranke u ovom ustavno-sudskom postupku su podnosioci zahtjeva i Skupština Tuzlanskog kantona, kao donosilac Zakona čija odredba se osporava.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosioci zahtjeva navode da je osporenim članom Zakona došlo do povrede prve alineje Preambule, te čl. II.A.1., II.A.2.(1) c), d) i k), VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Aneksa Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, te čl. 13. i 14. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), člana 1. stav 1. Protokola 1. Evropske konvencije, člana 1. Protokola 12. Evropske konvencije i člana 28. Konvencije o pravima djeteta.
U obrazloženju zahtjeva pojašnjavaju da je Skupština Tuzlanskog kantona na 41. sjednici održanoj dana 30.04.2021. godine donijela Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, koji je objavljen u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona", broj 8/21 (u daljem tekstu: Zakon) i koji je stupio na snagu dana 12.05.2021. godine. Pomenutim Zakonom su regulisana pitanja sufinansiranja prijevoza učenika, izuzeci od obaveze pohađanja nastave, organizaciona pitanja u školama, radni odnos na određeno vrijeme, počasna zvanja, zamjenjivanje direktora, obaveze lica razriješenih ili suspendovanih sa dužnosti direktora škole, imenovanja pomoćnika direktora, dok je na samoj sjednici Skupštine Tuzlanskog kantona predložen i usvojen Amandman na izmjene i dopune Zakona, kao poseban član 19. Zakona, koji je predmet ocjene ustavnosti u ovom ustavnosudskom predmetu.
Nakon stupanja na snagu Zakona, Vlada Tuzlanskog kantona je primjenom člana 19. st. 1. i 2. razriješila sve školske odbore i imenovala privremene školske odbore koji su primjenom stava 3. pomenutog člana Zakona donijeli odluke o prestanku mandata direktorima svih škola na području Tuzlanskog kantona, nakon isteka roka od 15 dana od dana stupanja na snagu Zakona i imenovali vršioce dužnosti direktora škola. Potom ukazuju na to da je odredbama čl. 103., 104. i 105. Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju (prečišćeni tekst), koji je objavljen u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona", br. 10/20, 8/21, 11/21 i 22/21 (u daljem tekstu: osnovni Zakon) regulisano da je organ upravljanja u školi školski odbor, a organ rukovođenja je direktor škole. Regulisan je sastav školskog odbora, način njegovog imenovanja i njegove nadležnosti. Odredbama čl. 106. - 116. osnovnog Zakona regulisana su detaljna prava i obaveze direktora, postupak imenovanja direktora, ocjena rada, postupak razrješenja direktora, suspenzija, te obaveze lica razriješenih sa funkcije direktora. Akcentira se značaj čl. 113. i 114. osnovnog Zakona kojima su propisani razlozi za razješenje direktora i postupak za prijevremeno razrješenje.
Navodi se da je Skupština Tuzlanskog kantona osporenu odredbu Zakona usvojila kao samostalni član Zakona (član 19.), te su primjenom istog u dva dana razriješili 88 direktora osnovnih škola Tuzlanskog kantona, bez, kako to navode, provođenja propisanog postupka, i provjere njihovih rezultata rada.
Podnosioci zahtjeva dalje obrazlažu, da je osporeni Zakon donesen izvan redovne zakonske procedure, odnosno po hitnom postupku, te citiraju po njima relevantne odredbe Poslovnika Skupštine Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona", br. 13/19 i 5/20, u daljem tekstu: Poslovnik). Smatraju da se nisu ispunili uslovi za donošenje Zakona po hitnom postupku čime su prekršene odredbe Poslovnika.
Nepoštivanje osnovnih odredbi Poslovnika, u konkretnom slučaju, donošenje osporenog člana Zakona, te uvođenje u praksu zakonodavnog tijela hitnih/vanrednih procedura donošenja zakona, bez ispunjenja propisanih uslova, prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, oduzima kvalitet demokratičnosti tako usvojenog zakonodavnog akta, te za posljedicu ima direktno ograničavanje poslaničke funkcije u smislu njihovog, aktivnog, odgovornog i efikasnog učešća u zakonodavnom postupku, uz onemogućavanje uključivanja građana da sami, neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika sudjeluju u uvođenju javnih poslova. Smatraju da su direktno prekršene odredbe člana 25., u vezi sa članom 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. U vezi sa prethodnim, prekršena je i odredba člana 21. stav 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: Univerzalna deklaracija). Donošenjem osporenog člana Zakona po hitnom postupku, između ostalog, direktno su prekršene i odredbe Prve alineje Preambule, čl. II.A.2., II.A.2.(2) b) i VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Aneksa Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
Napominju da ni Vlada Tuzlanskog kantona, a ni Zakonodavno - pravna komisija, nisu dale izjašnjenje o osporenoj odredbi Zakona, a što je bilo obavezno u skladu sa članom 145. Poslovnika. U odnosu na pomenutu odredbu Poslovnika, kojom je propisano: "Ukoliko se amandmanom bitnije mijenja tekst prijedloga zakona, o amandmanu se ne može odlučiti prije nego što se o njemu ne izjasne Zakonodavno - pravna komisija i Vlada" ističu da se osporenom odredbom Zakona u potpunosti mijenja svrha svih ostalih odredbi Zakona, koje se odnose na izbor i imenovanje školskih odbora i direktora škola.
Osporeni član Zakona, kako se to navodi, donesen je po proceduri koja predstavlja zloupotrebu, a time i direktno kršenje odredaba Poslovnika Skupštine Tuzlanskog kantona, čime se narušavaju osnovni ustavni principi demokratičnosti javnosti i transparentnosti, koji su u funkciji principa pravne sigurnosti građana, konsekventnog ostvarenja i zaštite javnog interesa, ali i ljudskih prava i sloboda građana.
Smatraju da su osporenim članom Zakona, u smislu mogućnosti prijevremenog razrješenja nosioca najviših funkcija u osnovnim školama, zaobilaženjem propisanih redovnih procedura, povrijeđene i odredbe člana 13. Evropske konvencije. Procedura zaštite ustavom garantovanih prava i sloboda pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine je procedura koja zahtijeva prethodno iscrpljivanje svih drugih pravnih lijekova, a što upućuje na potrebu dugogodišnjeg sudovanja pred redovnim sudovima, što iziskuje značajne troškove, ali i duži protek vremena, u kojem slučaju bi presuda Ustavnog suda Bosne i Hercegovine po apelaciji mogla potpuno izgubiti svoju svrhu. Takva pravna mogućnost se, po mišljenju podnosilaca zahtjeva, ne može smatrati, djelotvornim pravnim lijekom u smislu pomenute odredbe Evropske konvencije i prakse Evropskog suda za ljudska prava.
Osporenim članom Zakona došlo je i do povrede člana 25. stav 1. tačka c), samostalno i u vezi sa članom 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, člana 21. stav 2. Univerzalne deklaracije i člana 7. tačka c) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. U smislu prednjeg pojašnjavaju da se pristup i mogućnost obavljanja funkcije direktora i članova školskog odbora javnih ustanova osnovnih škola, smatra sudjelovanjem u vođenju javnih poslova i javnom službom, u smislu prednje pomenutih međunarodnih paktova, kako sa stanovišta njihove prirode, tako i sa stanovišta javnog interesa koji se ostvaruje putem crpljenja prava i dužnosti vezano za predmetne funkcije. Mogućnošću izbora i imenovanja direktora i školskih odbora u osnovnim školama po principima političke podobnosti, prekršena je i odredba člana 14. Evropske konvencije, te član 1. Protokola 12. Evropske konvencije.
Smatraju da je Skupština Tuzlanskog kantona donošenjem osporenog člana Zakona znatno umanjila, odnosno eliminisala ustavom zagarantovana prava, kako po proceduri njegovog donošenja, tako i po sadržaju. Pozivaju se i citiraju odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine za koje smatraju da su povrijeđene, posebno čl. II.A.2.(1) c), d) i k) i II.A.2.(2) b). Osporeni član Zakona povrjeđuje i prava garantovana članom 1. Protokola 1. Evropske konvencije. Prednje iz razloga što, kako se to navodi, potraživanja iz radnog odnosa predstavljaju neodvojivi dio imovine lica u radnom odnosu, a provođenjem osporenog člana Zakona nesumnjivo je došlo ili će doći do umanjenja imovine radnika/zaposlenika.
Napominju da, Zakon, prema svojoj suštini i definiciji, predstavlja opšti akt sa kojim se na generalan i apstraktan način uređuju odnosi između anonimnih sudionika određenih društvenih odnosa, čija ličnost nije unaprijed određena, a što je osnovna pretpostavka jednakosti pred zakonom, te ustavnog principa pravne sigurnosti i izvjesnosti u društvu. U konkretnom slučaju sadržaj pojma "zakona" dobija potpuno drugačije značenje, njegovom transformacijom u akt pretežno pojedinačne naravi sa kojim se, zapravo, uređuju odnosi, prava i obaveze i odgovornosti lica tačno određenih po funkciji, imenu i prezimenu, što je nespojivo sa funkcijom i svrhom zakonodavnog akta u bilo kojem društvu, a pogotovo u društvu koje pretenduje da se nazove demokratskim, te predstavlja povredu zakonodavne funkcije kao takve. Smatraju da se zakoni kojima se uređuju položaj, prava, obaveze i odgovornosti unaprijed određenih lica, mimo uslova i redovnih procedura, u teorijskom i praktičnom smislu, te po svojim ključnim obilježjima i ne mogu smatrati zakonima. Njihova se svrha postojanja iscrpljuje činom njihovog donošenja i njihove primjene povodom sasvim konkretnih odnosa i njihovih sudionika. Ukoliko se tome doda da se takav akt zakonodavne vlasti istovremeno donosi po hitnom postupku, uz isključivanje demokratske javnosti, građana i zainteresovanih strana, onda se takav akt prije može nazvati dekretom.
Osporenim članom Zakona, navodi se u nastavku, povrjeđuje se i odredba člana 28. Evropske konvencije o pravima djeteta. Prednje zbog činjenice da je u pojedinim školama na području Tuzlanskog kantona, uslijed nezakonitog razrješenja direktora, i neimenovanja vršioca dužnosti direktora, učenicima koji pohađaju nastavu u tim ustanovama uskraćeno pravo na izdavanje svjedodžbi o završenom osnovnom školovanju, i samim time, ne samo da im nije data mogućnost ravnopravnog upisa u željenu srednju školu u prvom upisnom roku, nego su ostala uskraćena, te u prvom upisnom roku nisu mogla da apliciraju za upis niti u jednu srednju školu, ne samo u Tuzlanskom kantonu, nego bilo gdje.
Imajući u vidu sve naprijed navedeno, podnosioci zahtjeva predlažu da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom se utvrđuje da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, kao u formalnom, tako i u materijalnom smislu, Podnosioci zahtjeva ostavljaju Ustavnom sudu Federacije da cijeni da li ima potrebe za izricanjem prijelaznih rješenja.
Istovremeno sa zahtjevom za ocjenu ustavnosti, podnosioci zahtjeva, su podnijeli zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena osporene odredbe Zakona do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
Ustavni sud Federacije je aktom broj U-31/21 od 02.07.2021. godine, u skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine, pozvao Skupštinu Tuzlanskog kantona, da kao druga strana u postupku, dostavi odgovore na oba pomenuta zahtjeva.
Skupština Tuzlanskog kantona, je dana 23.07.2021. godine aktom broj 02-02-428-5/21 od 16.07.2021. godine dostavila Ustavnom sudu Federacije tražene odgovore. U svom odgovoru Skupština Tuzlanskog kantona navodi da podnosioci zahtjeva neosnovano ukazuju na kršenje procedura propisanih Poslovnikom tvrdeći da je Zakon usvojen po hitnoj proceduri. Prednja tvrdnja je netačna, jer je predmetni Zakon predložen, razmatran i usvojen po skraćenom postupku, imajući u vidu da se radi o zakonu koji nije složen ili obiman, te imajući u vidu činjenicu da su predložena zakonska rješenja takve prirode da nije postojala potreba za širim konsultacijama i javnom raspravom, a što je u skladu sa članom 149. Poslovnika. Poslovnikom je predviđeno da se zakon može razmatrati u javnoj raspravi (redovna zakonodavna procedura), te po skraćenom ili hitnom postupku. Skraćeni i hitni postupak nisu sinonimi, već predstavljaju dva različita načina i modela pretresanja i donošenja zakona. Činjenica da je o zakonu raspravljano u skraćenom postupku ne oduzima kvalitet demokratičnosti na koji se podnosioci zahtjeva pozivaju, već omogućava da svi poslanici u skladu sa Poslovnikom mogu vršiti svoja ustavom i Poslovnikom zagarantovana prava u postupku donošenja zakona, u okviru legitimiteta koji u datom momentu imaju u zakonodavnom tijelu i u okviru postupka u kojem se zakon donosi.
U odnosu na navode podnosilaca zahtjeva da Zakonodavno - pravna komisija i Vlada Tuzlanskog kantona nisu dali izjašnjenje o osporenom članu Zakona, ističe se da se o navedenom amandmanu sa prihvatanjem izjašnjenja Ministarstva obrazovanja i nauke Tuzlanskog kantona, izjasnila Vlada Tuzlanskog kantona aktom broj 02-02-256-8/21 od 30.04.2021. godine, Zaključkom broj 02/1-34-8094-3/21 od 29.04.2021. godine, u kojem je djelimično prihvaćen amandman poslanika u vezi dodavanja člana 19. Zakona, a što se dostavlja u prilogu ovog odgovora, dok se o preostalom dijelu amandmana izjasnila Skupština Tuzlanskog kantona, te je isti na taj način postao sastavni dio Zakona. Prema odredbi člana 145. Poslovnika, Zakonodavno - pravna komisija se izjašnjava o amandmanima samo ako se istim bitnije mijenja tekst zakona, a što nije bilo u ovom slučaju, te nije bilo potrebe za izjašnjenjem o čemu se svakako opredijelila Skupština Tuzlanskog kantona.
Skupština Tuzlanskog kantona navode podnosioca zahtjeva, u dijelu u kojem se govori o navodnom kršenju ustavnog okvira u Bosni i Hercegovini odnosno nepoštovanju međunarodnih dokumenata smatra paušalnim. Ovo zbog toga što, kako navode, osim "prepisivanja pojedinih članova" podnosioci zahtjeva niti u jednom dijelu svog zahtjeva nisu mogli ukazati na konkretnu vezu između akata i dokumenata na koje se pozivaju, osim, sa činjenicama i okolnostima pod kojima je Zakon donesen, odnosno sa materijalnim sadržajem osporenog člana Zakona.
U odnosu na navode podnosilaca zahtjeva u dijelu povrede prava na rad i prava na imovinu, napominje se da članovi školskog odbora obavljaju tu funkciju dobrovoljno i bez naknade, kao i da se isto ne ostvaruje zasnivanjem radnog odnosa, već se zasniva na aktu o imenovanju koji donosi Vlada Tuzlanskog kantona. U odnosu na radni odnos koji je zasnovan od strane lica koja obavljaju funkciju direktora škole navodi se da se radi o tzv. menadžerskom ugovoru i kao takav je podložan stalnoj kontroli od strane internih i eksternih autoriteta koji kontinuirano nadziru rad direktora.
Smatraju također neosnovanom tvrdnju podnosilaca zahtjeva da je primjenom osporenog člana Zakona suspendovano pravo lica zatečenih na dužnosti direktora škole na djelotvoran pravni lijek. Ovo s obzirom na to da sva lica koja smatraju da im je, povrijeđeno određeno pravo, isto mogu ostvariti pred redovnim sudovima. Takvu mogućnost zakonodavac in concreto na bilo kakav način nije ograničio ili osporio, niti u odnosu na članove školskog odbora, niti u odnosu na direktore škola, a veliki broj direktora škola je tu mogućnost već i iskoristio.
U konačnici odgovora, Skupština Tuzlanskog kantona smatra da su navedeni zahtjevi podnosilaca zahtjeva neosnovani, te predlaže Ustavnom sudu Federacije da iste odbije.
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član II. A 2. (1) c), d) i k)
Federacija će osigurati primjenu najvišeg nivoa međunarodno priznatih prava i sloboda utvrđenih u dokumentima navedenim u Aneksu ovog ustava. Posebno:
(1) Sva lica na teritoriji Federacije uživaju prava na:
c) na jednakost pred zakonom;
d) zabranu svake diskriminacije zasnovane na rasi, boji kože, polu, jeziku, religiji ili vjerovanju, političkim ili drugim uvjerenjima, nacionalnom ili socijalnom porijeklu;
k) imovinu;
Član II. A 2. (2) b)
(2) Svi građani uživaju slijedeća prava:
b) politička prava: da učestvuju u javnim poslovima; da imaju jednak pristup javnim službama; da biraju i budu birani.
Član IV.C.3.10.(2) b)
(2) Ustavni sud:
b) na zahtjev Premijera, kantona ili jedne trećine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, utvrdit će da li su ustav kantona i amandman na ustav, predloženi zakon ili zakon koga je usvojilo to zakonodavno tijelo, u skladu sa ovim ustavom;
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovine i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum."
B. Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda
Član 13.
Pravo na djelotvorni pravni lijek
Svako čija su prava i slobode, priznata ovom konvencijom, narušena ima pravo na pravni lijek pred nacionalnim vlastima, čak i onda kada su povredu ovih prava i sloboda učinila lica u vršenju svoje službene dužnosti.
Član 14.
Zabrana diskriminacije
Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.
Protokol uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda ("Prvi protokol")
Član 1. stav 1.
Zaštita imovine
Svako fizičko ili pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim principima međunarodnog prava.
Protokol broj 12. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda
Član 1.
Opšta zabrana diskriminacije
1. Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost s nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.
2. Javne vlasti ne smiju ni prema kome vršiti diskriminaciju po bilo kom osnovu kao što su oni spomenuti u stavu 1.
C. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03)
Član 13.
Ustavni sud odlučuje u granicama zahtjeva koji su istaknuti u postupku.
D. Poslovnik Skupštine Tuzlanskog kantona
("Službene novine Tuzlanskog kantona", br. 13/19 i 5/20)
Član 34.
(Stalna radna tijela)
Stalna radna tijela su:
(...)
- Zakonodavno - pravna komisija,
- (...)
Član 36.
(Nadležnost Zakonodavno - pravne komisije)
(1) Zakonodavno - pravna komisija:
a) razmatra nacrte i prijedloge zakona i drugih propisa koje donosi Skupština u pogledu njihove usklađenosti sa ustavima Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine i Kantona i pravnim sistemom, kao i u pogledu pravne obrade i o tome podnosi Skupštini izvještaj sa mišljenjima i prijedlozima,
b) razmatra pitanja zakonodavne metodologije i druga pitanja od značaja za ujednačavanje pravno - tehničke obrade akata koje donosi Skupština,
c) razmatra opšte akte organizacija i institucija na koje Skupština daje saglasnost i daje Skupštini mišljenja u pisanom obliku iz aspekta usklađenosti sa odnosnim zakonom,
d) utvrđuje prečišćeni tekst zakona i drugih propisa koje je donijela Skupština, ako je za to ovlaštena,
e) učestvuje u pripremanju programa zakonodavne djelatnosti Skupštine,
f) učestvuje u aktivnostima za davanje autentičnog tumačenja zakona i drugih akata koje je donijela Skupština,
g) utvrđuje odgovor ustavnim sudovima u slučajevima pokretanja postupka pred ustavnim sudovima,
h) obavlja i druge poslove određene Poslovnikom.
(2) Prijedlozi Komisije, koji su formulisani kao izmjene ili dopune prijedloga zakona i drugih propisa i opštih akata, unose se u njen izvještaj i smatraju se njenim amandmanima.
Član 142.
(Pravo predlaganja amandmana)
(1) Prijedlog za izmjenu i dopunu prijedloga zakona podnosi se u obliku amandmana.
(2) Pravo predlaganja amandmana ima svaki poslanik u Skupštini, svaki klub naroda, svaki klub poslanika, radna tijela i Vlada.
Član 143. stav 1.
(Način i rok podnošenja amandmana)
(1) Amandman se podnosi pismeno sa obrazloženjem.
Član 145.
(Izjašnjenje Zakonodavno - pravne komisije i Vlade)
Ukoliko se amandmanom bitnije mijenja tekst prijedloga zakona, o amandmanu se ne može odlučiti prije nego što se o njemu ne izjasne Zakonodavno - pravna komisija i Vlada.
Član 148.
(Izjašnjenje o amandmanu)
(1) Podnosilac prijedloga zakona ima pravo da se izjasni o amandmanu.
(2) Vlada ima pravo da se izjasni o amandmanu i kada nije podnijela prijedlog zakona.
(3) Amandman podnosioca prijedloga zakona, kao i amandman drugog ovlaštenog predlagača sa kojim se podnosilac prijedloga zakona saglasio, postaje sastavni dio prijedloga zakona.
(4) O amandmanu na prijedlog zakona sa kojim se nije saglasio predlagač zakona a podnosilac amandmana nije odustao od njega, Skupština glasa odvojeno.
Član 149.
(Skraćeni postupak)
(1) Kada je to programom rada Skupštine predviđeno ili kada nije u pitanju složen i obiman zakon, podnosilac prijedloga zakona može umjesto nacrta da podnese prijedlog zakona i da predloži da se prijedlog zakona pretresa po skraćenom postupku bez nacrta zakona.
(2) O prijedlogu za donošenje zakona po skraćenom postupku odlučuje Skupština kao o prethodnom pitanju na sjednici Skupštine tokom rasprave o dnevnom redu.
(3) Ako Skupština ne prihvati da pretresa prijedlog zakona po skraćenom postupku, sa prijedlogom zakona se postupa kao sa nacrtom i o tom nacrtu odmah se vrši rasprava.
Član 150.
(Hitni postupak)
(1) Zakoni se, po pravilu, ne donose po hitnom postupku.
(2) Izuzetno, po hitnom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju odnosi i pitanja za čije uređivanje postoji neodložna potreba i ako bi donošenje zakona u redovnom postupku moglo da izazove štete posljedice za društvene interese u Kantonu.
E. Zakon o osnovnom odgoju i obrazovanju (prečišćeni tekst)
("Službene novine Tuzlanskog kantona", br. 10/20, 11/21 i 22/21)
Član 1. stav 1.
(Predmet zakona)
(1) Ovim zakonom uređuje se obavljanje djelatnosti osnovnog odgoja i obrazovanja, osnivanje, organizacija i finansiranje osnovne škole, prava i obaveze učenika i njihovih roditelja-staratelja, upravne strukture osnovnih škola i procedure izbora nastavnika i drugih zaposlenika u školi, status nastavnika i drugih zaposlenika škole, stručni razvoj i nadzor nad radom nastavnika i druga pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti osnovnog odgoja i obrazovanja.
Član 103.
(Organ upravljanja i organ rukovođenja)
Organ upravljanja u školi je školski odbor, a organ rukovođenja je direktor škole.
Član 104. st. (1), (2), (3), (4), (5), (6),
(Školski odbor)
(1) Školom kao javnom ustanovom upravlja školski odbor koji broji pet članova.
(2) Članove školskog odbora škole imenuje i razrješava osnivač.
(3) Članove školskog odbora škole čiji je osnivač Skupština Kantona, imenuje i razrješava u ime osnivača Vlada Kantona.
(4) Mandat školskog odbora traje četiri godine, s tim što članu školskog odbora iz reda roditelja, mandat prestaje prije isteka vremena na koji je imenovan, danom završetka školovanja djeteta.
(5) Vršenje dužnosti člana školskog odbora je dobrovoljno i bez naknade.
(6) Osnivač, odnosno Vlada Kantona, može razriješiti člana školskog odbora škole i prije isteka mandata, ako utvrdi da je odgovoran za neuspješan ili nezakonit rad škole, na njegov lični zahtjev i u drugim slučajevima predviđenim zakonom ili pravilima škole.
Član 105. stav (1.) tač. b) i h),
(Nadležnosti školskog odbora)
(1) Školski odbor, pored poslova utvrđenih u ovom zakonu, obavlja i slijedeće poslove:
b) donosi odluku o raspisivanju konkursa za direktora škole, poštujući rok utvrđen u članu 108. stav (1) ovog zakona,
h) imenuje i razrješava direktora škole uz prethodnu saglasnost osnivača,
Član 113.
(Razrješenje direktora)
Školski odbor može razriješiti direktora škole kao javne ustanove ili škole koja se finansira iz budžeta Kantona i prije isteka perioda na koji je imenovan:
a) na lični zahtjev,
b) ako utvrdi da je rad direktora neuspješan u realizaciji godišnjeg programa rada škole,
c) ako organizacija rada škole nije usklađena sa Pedagoškim standardima i normativima,
d) ako ne predloži finansijski plan na vrijeme u skladu sa smjernicama za izradu finansijskog plana koji donosi Vlada Kantona,
e) ako ne sprovodi odluke Ministarstva, Vlade Kantona i osnivača,
f) ako utvrdi da je odgovoran za neuspješan ili nezakonit rad škole,
g) ako prikuplja sredstva i raspolaže istim suprotno propisima o korišćenju budžetskih sredstava i vlastitih prihoda,
h) ako ne obustavi od izvršenja opšti akt školskog odbora za koji smatra da je u suprotnosti sa ustavom ili zakonom, kao i pojedinačni akt kojim se nanosi šteta školi ili društvenoj zajednici,
i) ako se utvrdi da je imenovanje direktora izvršeno suprotno odredbama zakona ili drugih propisa,
j) ako se tokom trajanja mandata ostvari neki od načina za prestanak ugovora o radu propisan članom 94. Zakona o radu, a koji nije u suprotnosti sa ovim zakonom,
k) u drugim slučajevima propisanim zakonom, podzakonskim propisom donesenim na osnovu ovog zakona ili pravilima škole.
Član 114.
(Prijevremeno razrješenje direktora)
(1) Prijedlog za razrješenje direktora škole prije isteka mandata školskom odboru može podnijeti osnivač, Vlada Kantona, Ministarstvo, nadležna inspekcija za obrazovanje i najmanje tri člana školskog odbora.
(2) Odluku o razrješenju direktora škole prije isteka mandata, izuzev slučajeva propisanih članom 113. tačke a) i j) ovog zakona, školski odbor može donijeti nakon provedenog postupka utvrđivanja odgovornosti, uz prethodnu saglasnost osnivača. Prethodnu saglasnost za prijevremeno razrješenje direktora za škole čiji je osnivač Skupština Kantona daje Ministarstvo.
(3) Ukoliko školski odbor škole čiji je osnivač Skupština Kantona ne razriješi direktora, a utvrdi se, na osnovu nadzora Ministarstva ili nadzora nadležne inspekcije za obrazovanje, da su se stekli uslovi za razrješenje iz stava (1) ovog člana, ministar će predložiti Vladi Kantona razrješenje školskog odbora i imenovanje privremenog školskog odbora.
(4) Postupak utvrđivanja odgovornosti i prijevremenog razrješenja direktora škole čiji je osnivač Skupština Kantona bliže se uređuje propisom koji donosi Ministarstvo.
F. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju
("Službene novine Tuzlanskog kantona", broj 8/21)
Član 19. - osporena odredba
(Mandat članova školskog odbora i direktora)
(1) Danom stupanja na snagu ovog zakona članovima školskog odbora koji su, imenovani na mandatni period od četiri godine prekida se mandat, o čemu će Vlada Kantona donijeti rješenje.
(2) Nakon donošenja rješenja iz stava (1) ovog člana, Vlada Kantona će u tim školama imenovati privremene školske odbore.
(3) Licima zatečenim na dužnosti direktora škole, na dan stupanja na snagu ovog zakona, mandat prestaje po sili zakona, petnaestog dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
(4) Školski odbori škola će po prestanku mandata direktora iz stava (3) ovog člana imenovati vršioce dužnosti direktora škola i raspisati javni konkurs za imenovanje direktora škola.
(5) Lice koje je prije stupanja na snagu ovog zakona bilo na dužnosti direktora dva uzastopna puna mandata u istoj školi, ne može biti ponovno imenovano za direktora ili vršioca dužnosti direktora u toj školi.
(6) Konkursne procedure za izbor i imenovanje direktora škole koje su započete i nisu okončane do dana stupanja na snagu ovog zakona, poništavaju se. Školski odbori tih škola, nakon stupanja na snagu ovog zakona, ponovo će raspisati i provesti konkurs za izbor i imenovanje direktora škole.
(7) U školama u kojima su imenovani vršioci dužnosti direktora škola, i koje, na dan stupanja na snagu ovog zakona, nisu pokrenule konkursne procedure za izbor i imenovanje direktora škole konkursne procedure vezano za izbor i imenovanje direktora škole provešće u skladu sa odredbama ovog zakona.
(8) Postupci imenovanja predsjednika i članova školskog odbora koji su započeti prije stupanja na snagu ovog zakona, okončaće se po odredbama koje su važile prije stupanja na snagu ovog zakona.
6. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Nakon analize zahtjeva za ocjenu ustavnosti, zahtjeva za donošenje privremene mjere, odgovora na zahtjev za ocjenu ustavnosti i odgovora na zahtjev za donošenje privremene mjere, kao i cjelokupne priložene dokumentacije u spisu, a u svjetlu relevantnog prava, Ustavni sud Federacije utvrdio je kako slijedi. https://www.anwalt-derbeste.de
Podnosioci zahtjeva su ovlašteni za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom Federacije, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
Zahtjevom se precizno traži samo ocjena ustavnosti osporene odredbe (člana 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju) i to kako sa aspekta formalne (procesne) ustavnosti zbog navodnih kršenja poslovničkih odredaba, tako i sa aspekta materijalne (sadržinske) ustavnosti, uz tvrdnju da je pitanje formalne i sadržajne neustavnosti zbog specifičnosti predmeta zahtjeva neodvojivo.
Način na koji je iznesena argumentacija u zahtjevu, iziskuje naročitu pažnju u pristupu, jer sugeriše svojevrsnu "fuziju" formalnopravnih (procesnih) i materijalnopravnih (meritornih, sadržinskih) aspekata ocjene ustavnosti osporene odredbe. Tako podnosioci zahtjeva već na početku, formalne i materijalne razloge neustavnosti stavljaju u isti odjeljak, dajući mu upravo takav naslov ("II. Formalni i materijalni razlozi neustavnosti"), pa kažu: "S obzirom na činjenicu da se u konkretnom slučaju donošenja spornog Zakona formalni i materijalni razlozi neustavnosti međusobno prepliću, te da je vrlo teško razdvojiti jedne od drugih - budući da su u tijesnom međusobnom odnosu, gdje je materijalna neustavnost in concreto posljedica formalne neustavnosti i vice versa, to će i jedni i drugi razlozi biti obrazloženi u međusobnoj vezi i zajedno".
Jasno je međutim da takav pristup nije sasvim prihvatljiv niti moguć od strane Ustavnog suda Federacije. Prije svega, posebnu pažnju iziskuje stanovište podnosilaca zahtjeva po kojem je "materijalna neustavnost in concreto posljedica formalne neustavnosti i vice versa". Jer to bi značilo da bi u zakonodavnom postupku procesni propusti mogli per se unaprijed proizvesti i sadržinsku neustavnost, a da bi s druge strane utvrđenje materijalne neustavnosti povratno moglo proizvoditi povrede procedure, što je pravno i logički neodrživo i što podnosioci zahtjeva zacijelo nisu mislili. Pravni princip po kojem pitanja procesnih povreda imaju karakter prethodnih pitanja i rješavaju se prije upuštanja u meritum, postoji upravo kako bi se preduprijedila konfuzija između tih dvaju aspekata ocjene ustavnosti.
Slijedeći taj princip, Ustavni sud Federacije najprije je morao odvojiti i razmotriti tvrdnje podnosilaca zahtjeva koje se odnose na navodno kršenje poslovničke procedure. U tome smislu, najprije je valjalo odbaciti argumentaciju koja se odnosi na tvrdnju da je sporni Zakon donesen po hitnom postupku, jer je nedvosmisleno utvrđeno da je postupak zapravo bio skraćeni, o čemu je Skupština, u skladu sa Poslovnikom, odlučila kao o prethodnom pitanju, prije utvrđivanja dnevnog reda. Potom je, kao mogući razlog formalne neustavnosti, razmatrana činjenica da je osporena odredba donesena u amandmanskoj proceduri, pri čemu je, kako se u zahtjevu obrazlaže izostalo mišljenje Vlade Tuzlanskog kantona, te Zakonodavno-pravne komisije Skupštine. U tome smislu, Ustavni sud Federacije je na osnovu priložene dokumentacije došao do utvrđenja kako slijedi u nastavku.
Skupština Tuzlanskog Kantona, na prijedlog Vlade Tuzlanskog kantona, na 41. sjednici održanoj dana 30.04.2021. godine usvojila je i donijela po skraćenom postupku Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, koji je objavljen u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona", broj 8/21 od 11.05.2021. godine. Uvidom u dokumentaciju u spisu utvrđeno je da je osporeni član Zakona u vidu amandmana na Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, dana 27.04.2021. godine Skupštini Tuzlanskog kantona podnio Mirsad Bečić, poslanik u Skupštini Tuzlanskog kantona (u daljem tekstu Poslanik). Osporeni član Zakona je u amandmanu podnijet kao član 22. Zakona koji nosi podnaslov "Mandat članova školskog odbora i direktora" i sadrži osam stavova. Vlada Tuzlanskog kantona je dana 29.04.2021. godine donijela Zaključak broj 02/1-34-8094-3/21 kojim prihvata Izjašnjenje na amandmane dostavljene na prijedlog Zakona, te ovlastila predstavnika Ministarstva obrazovanja i nauke Tuzlanskog kantona da u ime Vlade Kantona prezentira Skupštini dato Izjašnjenje. Iz izjašnjenja Ministarstva broj 10/1-34-8094-4/21 od 29.04.2021. godine, a u odnosu na osporeni član Zakona proizilazi da se djelimično prihavata Amandman Poslanika, tako što se u predloženom članu 22. stavovi (1) i (2) prihvataju, dok se ostali predloženi stavovi člana 22. ne prihvataju.
Stoga se na pomenutoj sjednici Skupštine Tuzlanskog kantona o Amandmanu Poslanika i glasalo odvojeno iz razloga što se sa istim u cijelosti nije saglasila Vlada Tuzlanskog kantona kao predlagač Zakona. Takav postupak je bio u skladu s članom 148. stav 4. Poslovnika koji propisuje da o amandmanu na prijedlog zakona sa kojim se nije saglasio predlagač zakona, a podnosilac amandmana nije odustao od njega, Skupština glasa odvojeno. Ovim se otklanja prigovor vezan za izjašnjenje Vlade, te kao eventualni razlog procesne (formalne) neustavnosti usvojenog Zakona, pa time i osporene odredbe, ostaje pitanje nedostajućeg izjašnjenja Zakonodavno-pravne komisije.
U tom pogledu kao opravdanje svakako nije dovoljno proizvoljno stanovište istaknuto u odgovoru Skupštine Tuzlanskog kantona, da "nije postojala potreba za izjašnjenjem Zakonodavno - pravne komisije na predloženi amandman, jer se istim bitnije ne mijenja tekst Zakona". Ustavni sud Federacije je naime morao razmotriti da li se predloženim amandmanom, odnosno, nakon odvojenog glasanja Skupštine o njemu, osporenom odredbom Zakona, doista "bitnije ne mijenja tekst Zakona".
Upravo je ovo, uz činjenicu da je zahtjev vrlo precizno koncentrisan samo na osporeni član Zakona bio nezaobilazan razlog da se Sud, izuzetno u odnosu na princip odvojenosti procedure i sadržine usvojenog Zakona, upusti u sadržinu osporene odredbe Zakona, u mjeri u kojoj je to potrebno da se utvrdi je li ona mogla biti usvojena bez mišljenja Zakonodavno -pravne komisije. Pritom su, dakako, uzeti u obzir i argumenti podnosilaca koji govore o samoj osporenoj odredbi iz sadržinskog aspekta i posebno iz aspekta njenih potencijalnih pravnih efekata.
Ova razmatranja dovela su Sud do vrlo ozbiljnih zaključaka o pravno-tehničkom, ali i o suštinskom karakteru i nadasve o problematičnim pravnim efektima osporene odredbe. Ubrzo je postalo jasno da se osporenim članom Zakona zapravo i ne vrši izmjena i dopuna osnovnog Zakona, već se njime, bez ikakvog obrazloženja, praktično suspenduju postojeće odredbe o imenovanju i razrješenju direktora i članova školskih odbora.
Pri ovakvom stanju stvari, osporeni član Zakona ukazuje se i u procesnom i u materijalnom smislu kao svojevrsni "corpus separatum" u tkivu Zakona o izmjenama i dopunama osnovnog Zakona, pa time i samog osnovnog Zakona kao i samog pravnog poretka u Tuzlanskom kantonu, sa zabrinjavajućim indicijama o njegovim mogućim diskriminatornim učincima. To je konačno opredijelilo Sud da se, u ovom konkretnom slučaju, i potpuno upusti u ocjenu materijalne ustavnosti odredbe osporenog člana Zakona, ostajući pritom sasvim u granicama postavljenog zahtjeva. Najvažnija uloga ovog suda i jeste da utvrdi da li je određeno zakonsko rješenje takvo da je kompatibilno sa zahtjevima iz Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i međunarodno-pravnim aktima koji imaju snagu ustavne norme, te, konačno ocijeni da li osporeno zakonsko rješenje, u skladu sa odlučenjem o prednjem, treba ili ne da ostane u pravnom životu i na pravnoj snazi.
Članom 113. osnovnog Zakona su propisani razlozi u kojim slučajevima školski odbor može razriješiti direktora škole kao javne ustanove ili škole koja se finansira iz Budžeta Kantona i prije isteka roka, te su taksativno nabrojani razlozi, dok je članom 114. pomenutog Zakona propisan postupak i način prijevremenog razrješenja direktora. Ove odredbe osnovnog Zakona podrobnije su razrađene Pravilnikom o prijevremnom razrješenju i postupku utvrđivanja odgovornosti direktora osnovne škole čiji je osnivač Skupština Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona", broj 2/21). Identična pravna situacija je i u odnosu na članove školskih odbora.
Očito je da Skupština Tuzlanskog kantona donošenjem osporenog člana Zakona nije usvojila izmjene i dopune pomenutih odredaba osnovnog Zakona, nego ih je, bez ikakvog obrazloženja, samo suspendovala u konkretnom slučaju u određenom trenutku i prema određenim licima, prema licima zatečenim na određenim pozicijama. Iz sadržaja osporenog člana Zakona proizilazi da se istim ne mijenja niti dopunjuje ni prijedlog Zakona, već je u pravni život uvedena nova specifična pravna situacija, odnosno novi "pravni institut", te se osnovano ovo može više podvesti pod neku vrstu "dekreta" o smjenjivanju određenog kruga lica, mimo redovno propisane zakonske procedure, koja i nadalje ostaje na snazi za sva lica (izuzev trenutno zatečenih) na istim pozicijama. Za ovakvo postupanje nisu dati nikakvi, a kamoli relevantni i razumno opravdani razlozi.
Ustavni sud Federacije je ovaj predmet analizirao prvenstveno u ravni ostvarivanja ustavnih garancija koje se odnose na jednakost pred zakonom iz člana II. A 2. (1) c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i opštu zabranu diskriminacije (član 1. Protokola 12. uz Evropsku konvenciju) i utvrdio je osnovanost navoda u zahtjevu o diskriminatornom učinku osporenog člana Zakona. Osporeni član Zakona po svom sadržaju predstavlja privremeno i partikularno rješenje u pravnoj regulativi u oblasti osnovnog obrazovanja, koje reguliše prijevremeni prestanak mandata direktorima osnovnih škola i članovima školskih odbora, ne mijenjajući osnovni tekst Zakona u kojem je ova materija kako je naprijed navedeno detaljno razrađena. Po mišljenju Ustavnog suda Federacije time je prouzrokovana nejednakost pred zakonom jednog kruga lica na području Tuzlanskog kantona, u osnovnim školama čije je osnivač Skupština Tuzlanskog kantona. Primjenom osporenog člana Zakona, razriješeno je, prije vremena na koje su imenovani, 88 direktora osnovnih škola na području Tuzlanskog kantona. Nejednako postupanje se ogleda u činjenici da je samo direktorima osnovnih škola zatečenim na dužnosti direktora škole stupanjem na snagu osporenog člana Zakona, utvrđen prestanak mandata. Navedeno se u najvažnijem odnosi i na članove školskih odbora. Redovne zakonske procedure, koje regulišu prijevremeni prestanak mandata direktora škole, koje je su bile (i ostale) na snazi prije stupanja na snagu osporenog člana Zakona (čl. 113. i 114. osnovnog Zakona i Pravilnik o prijevremnom razrješenju i postupku utvrđivanja odgovornosti direktora osnovne škole čiji je osnivač Skupština Tuzlanskog kantona), u konkretnom slučaju su za jedan krug lica, po njhovom statusu (članovi školskih odbora i direktori škola zatečeni na dužnosti u momentu donošenja Zakona) izmijenjene na diskriminatoran način. Procedure razriješenja, pa i prijevremenog, kako je naprijed navedeno, zahtijevaju postojanje razloga zbog kojih, nakon provedenog postupka utvrđivanja odgovornosti, direktor škole može bit razriješen prije isteka perioda na koji je imenovan. Čak i da je postojanje nekog od razloga za prijevremeno razrješenje pojedinih direktora, pa konačno i svih, iako je to malo vjerovatno, iz čl. 113. i 114. osnovnog Zakona bilo izvjesno, prijevremeno razrješenje imalo se provesti unutar nadležnih organa i po procedurama koje su, u momentu donošenja osporenog člana Zakona, bile propisane i detaljno uređene navedenim pravnim aktima. Svrha preciznog propisivanja razloga i procedura u ovakvim vrstama postupaka obuhvata razloge koji imaju ustavnu težinu i značaj, a tiču, se prije svega, ograničavanja naprijed opisanog arbitrarnog ponašanja zakonodavca, kako bi se preduprijedila takva arbitrarnost i osigurala adekvatna zaštita javnog interesa, te prava i sloboda na individualnom nivou. Navedeno ukazuje da je osporavanom odredbom Zakona na ad hoc osnovi utvrđen prijevremeni prestanak mandata, na poseban način, bez posebnog obrazloženja.
Ovim činom Skupština Tuzlanskog kantona je dovela u pitanje suštinu i definiciju zakona kao pojma i kategorije. Zakon, prema svojoj suštini i definiciji, predstavlja opšti akt sa kojim se na generalan i apstraktan način uređuju odnosi između anonimnih učesnika određenih društvenih odnosa, čija ličnost nije unaprijed određena, a što je i osnovna pretpostavka jednakosti sviju pred zakonom, te ustavnog principa pravne sigurnosti i izvjesnosti u društvu. U konkretnom slučaju sadržaj pojma "zakona" je dobio potpuno drugačije značenje, njegovom transformacijom u akt pojedinačnog karaktera sa kojim se zapravo na ad hoc osnovi uređuju odnosi, prava i obaveze i odgovornosti lica tačno određenih po funkciji.
Ostale navode podnosilaca zahtjeva o suprotnosti osporenog člana Zakona sa odredbama Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i drugim odredbama Evropske konvencije i pomenutih međunarodnih dokumenata, istaknute u zahtjevu, Ustavni sud Federacije nije razmatrao, jer je utvrdio i obrazložio da je osporeni član Zakona u suprotnosti sa odredbom člana II. A 2. (1) c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, te odredbom o opštoj zabrani diskriminacije iz člana 1. Protokola 12. uz Evropsku konvenciju koji je ratifikovan u Bosni i Hercegovini i kao takav, ima snagu ustavne norme.
Na osnovu svega iznesenog, Ustavni sud Federacije odlučio je kao u izreci ove presude.
Donošenjem odluke u meritumu prestala je potreba za odlučivanjem o privremenoj mjeri kao sporednom zahtjevu.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno, u sastavu: dr. sc. Kata Senjak, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, Aleksandra Martinović i prof. dr. Edin Muminović, sudije Suda.
Broj U-31/21
02. marta 2022. godine
Sarajevo
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Dr. sc. Kata Senjak, s. r.
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu jedne trećine poslanika u Skupštini Tuzlanskog kantona za ocjenu ustavnosti člana 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 02.03.2022. godine, donio je
PRESUDU
Utvrđuje se da član 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju ("Službene novine Tuzlanskog kantona", broj 8/21) nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.
Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenim novinama Tuzlanskog kantona".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Jedna trećina poslanika Skupštine Tuzlanskog kantona (u daljem tekstu: podnosioci zahtjeva) koristeći ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, podneskom od 17.06.2021. godine, podnijeli su dana 22.06.2021. godine Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju (u daljem tekstu: osporeni član Zakona). Podnosioci zahtjeva su istog dana Ustavnom sudu Federacije podnijeli i zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi se privremeno obustavila primjena osporenog člana Zakona.
2. Stranke u postupku
Na osnovu člana 39. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), stranke u ovom ustavno-sudskom postupku su podnosioci zahtjeva i Skupština Tuzlanskog kantona, kao donosilac Zakona čija odredba se osporava.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosioci zahtjeva navode da je osporenim članom Zakona došlo do povrede prve alineje Preambule, te čl. II.A.1., II.A.2.(1) c), d) i k), VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Aneksa Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, te čl. 13. i 14. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), člana 1. stav 1. Protokola 1. Evropske konvencije, člana 1. Protokola 12. Evropske konvencije i člana 28. Konvencije o pravima djeteta.
U obrazloženju zahtjeva pojašnjavaju da je Skupština Tuzlanskog kantona na 41. sjednici održanoj dana 30.04.2021. godine donijela Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, koji je objavljen u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona", broj 8/21 (u daljem tekstu: Zakon) i koji je stupio na snagu dana 12.05.2021. godine. Pomenutim Zakonom su regulisana pitanja sufinansiranja prijevoza učenika, izuzeci od obaveze pohađanja nastave, organizaciona pitanja u školama, radni odnos na određeno vrijeme, počasna zvanja, zamjenjivanje direktora, obaveze lica razriješenih ili suspendovanih sa dužnosti direktora škole, imenovanja pomoćnika direktora, dok je na samoj sjednici Skupštine Tuzlanskog kantona predložen i usvojen Amandman na izmjene i dopune Zakona, kao poseban član 19. Zakona, koji je predmet ocjene ustavnosti u ovom ustavnosudskom predmetu.
Nakon stupanja na snagu Zakona, Vlada Tuzlanskog kantona je primjenom člana 19. st. 1. i 2. razriješila sve školske odbore i imenovala privremene školske odbore koji su primjenom stava 3. pomenutog člana Zakona donijeli odluke o prestanku mandata direktorima svih škola na području Tuzlanskog kantona, nakon isteka roka od 15 dana od dana stupanja na snagu Zakona i imenovali vršioce dužnosti direktora škola. Potom ukazuju na to da je odredbama čl. 103., 104. i 105. Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju (prečišćeni tekst), koji je objavljen u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona", br. 10/20, 8/21, 11/21 i 22/21 (u daljem tekstu: osnovni Zakon) regulisano da je organ upravljanja u školi školski odbor, a organ rukovođenja je direktor škole. Regulisan je sastav školskog odbora, način njegovog imenovanja i njegove nadležnosti. Odredbama čl. 106. - 116. osnovnog Zakona regulisana su detaljna prava i obaveze direktora, postupak imenovanja direktora, ocjena rada, postupak razrješenja direktora, suspenzija, te obaveze lica razriješenih sa funkcije direktora. Akcentira se značaj čl. 113. i 114. osnovnog Zakona kojima su propisani razlozi za razješenje direktora i postupak za prijevremeno razrješenje.
Navodi se da je Skupština Tuzlanskog kantona osporenu odredbu Zakona usvojila kao samostalni član Zakona (član 19.), te su primjenom istog u dva dana razriješili 88 direktora osnovnih škola Tuzlanskog kantona, bez, kako to navode, provođenja propisanog postupka, i provjere njihovih rezultata rada.
Podnosioci zahtjeva dalje obrazlažu, da je osporeni Zakon donesen izvan redovne zakonske procedure, odnosno po hitnom postupku, te citiraju po njima relevantne odredbe Poslovnika Skupštine Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona", br. 13/19 i 5/20, u daljem tekstu: Poslovnik). Smatraju da se nisu ispunili uslovi za donošenje Zakona po hitnom postupku čime su prekršene odredbe Poslovnika.
Nepoštivanje osnovnih odredbi Poslovnika, u konkretnom slučaju, donošenje osporenog člana Zakona, te uvođenje u praksu zakonodavnog tijela hitnih/vanrednih procedura donošenja zakona, bez ispunjenja propisanih uslova, prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, oduzima kvalitet demokratičnosti tako usvojenog zakonodavnog akta, te za posljedicu ima direktno ograničavanje poslaničke funkcije u smislu njihovog, aktivnog, odgovornog i efikasnog učešća u zakonodavnom postupku, uz onemogućavanje uključivanja građana da sami, neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika sudjeluju u uvođenju javnih poslova. Smatraju da su direktno prekršene odredbe člana 25., u vezi sa članom 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. U vezi sa prethodnim, prekršena je i odredba člana 21. stav 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: Univerzalna deklaracija). Donošenjem osporenog člana Zakona po hitnom postupku, između ostalog, direktno su prekršene i odredbe Prve alineje Preambule, čl. II.A.2., II.A.2.(2) b) i VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Aneksa Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
Napominju da ni Vlada Tuzlanskog kantona, a ni Zakonodavno - pravna komisija, nisu dale izjašnjenje o osporenoj odredbi Zakona, a što je bilo obavezno u skladu sa članom 145. Poslovnika. U odnosu na pomenutu odredbu Poslovnika, kojom je propisano: "Ukoliko se amandmanom bitnije mijenja tekst prijedloga zakona, o amandmanu se ne može odlučiti prije nego što se o njemu ne izjasne Zakonodavno - pravna komisija i Vlada" ističu da se osporenom odredbom Zakona u potpunosti mijenja svrha svih ostalih odredbi Zakona, koje se odnose na izbor i imenovanje školskih odbora i direktora škola.
Osporeni član Zakona, kako se to navodi, donesen je po proceduri koja predstavlja zloupotrebu, a time i direktno kršenje odredaba Poslovnika Skupštine Tuzlanskog kantona, čime se narušavaju osnovni ustavni principi demokratičnosti javnosti i transparentnosti, koji su u funkciji principa pravne sigurnosti građana, konsekventnog ostvarenja i zaštite javnog interesa, ali i ljudskih prava i sloboda građana.
Smatraju da su osporenim članom Zakona, u smislu mogućnosti prijevremenog razrješenja nosioca najviših funkcija u osnovnim školama, zaobilaženjem propisanih redovnih procedura, povrijeđene i odredbe člana 13. Evropske konvencije. Procedura zaštite ustavom garantovanih prava i sloboda pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine je procedura koja zahtijeva prethodno iscrpljivanje svih drugih pravnih lijekova, a što upućuje na potrebu dugogodišnjeg sudovanja pred redovnim sudovima, što iziskuje značajne troškove, ali i duži protek vremena, u kojem slučaju bi presuda Ustavnog suda Bosne i Hercegovine po apelaciji mogla potpuno izgubiti svoju svrhu. Takva pravna mogućnost se, po mišljenju podnosilaca zahtjeva, ne može smatrati, djelotvornim pravnim lijekom u smislu pomenute odredbe Evropske konvencije i prakse Evropskog suda za ljudska prava.
Osporenim članom Zakona došlo je i do povrede člana 25. stav 1. tačka c), samostalno i u vezi sa članom 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, člana 21. stav 2. Univerzalne deklaracije i člana 7. tačka c) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. U smislu prednjeg pojašnjavaju da se pristup i mogućnost obavljanja funkcije direktora i članova školskog odbora javnih ustanova osnovnih škola, smatra sudjelovanjem u vođenju javnih poslova i javnom službom, u smislu prednje pomenutih međunarodnih paktova, kako sa stanovišta njihove prirode, tako i sa stanovišta javnog interesa koji se ostvaruje putem crpljenja prava i dužnosti vezano za predmetne funkcije. Mogućnošću izbora i imenovanja direktora i školskih odbora u osnovnim školama po principima političke podobnosti, prekršena je i odredba člana 14. Evropske konvencije, te član 1. Protokola 12. Evropske konvencije.
Smatraju da je Skupština Tuzlanskog kantona donošenjem osporenog člana Zakona znatno umanjila, odnosno eliminisala ustavom zagarantovana prava, kako po proceduri njegovog donošenja, tako i po sadržaju. Pozivaju se i citiraju odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine za koje smatraju da su povrijeđene, posebno čl. II.A.2.(1) c), d) i k) i II.A.2.(2) b). Osporeni član Zakona povrjeđuje i prava garantovana članom 1. Protokola 1. Evropske konvencije. Prednje iz razloga što, kako se to navodi, potraživanja iz radnog odnosa predstavljaju neodvojivi dio imovine lica u radnom odnosu, a provođenjem osporenog člana Zakona nesumnjivo je došlo ili će doći do umanjenja imovine radnika/zaposlenika.
Napominju da, Zakon, prema svojoj suštini i definiciji, predstavlja opšti akt sa kojim se na generalan i apstraktan način uređuju odnosi između anonimnih sudionika određenih društvenih odnosa, čija ličnost nije unaprijed određena, a što je osnovna pretpostavka jednakosti pred zakonom, te ustavnog principa pravne sigurnosti i izvjesnosti u društvu. U konkretnom slučaju sadržaj pojma "zakona" dobija potpuno drugačije značenje, njegovom transformacijom u akt pretežno pojedinačne naravi sa kojim se, zapravo, uređuju odnosi, prava i obaveze i odgovornosti lica tačno određenih po funkciji, imenu i prezimenu, što je nespojivo sa funkcijom i svrhom zakonodavnog akta u bilo kojem društvu, a pogotovo u društvu koje pretenduje da se nazove demokratskim, te predstavlja povredu zakonodavne funkcije kao takve. Smatraju da se zakoni kojima se uređuju položaj, prava, obaveze i odgovornosti unaprijed određenih lica, mimo uslova i redovnih procedura, u teorijskom i praktičnom smislu, te po svojim ključnim obilježjima i ne mogu smatrati zakonima. Njihova se svrha postojanja iscrpljuje činom njihovog donošenja i njihove primjene povodom sasvim konkretnih odnosa i njihovih sudionika. Ukoliko se tome doda da se takav akt zakonodavne vlasti istovremeno donosi po hitnom postupku, uz isključivanje demokratske javnosti, građana i zainteresovanih strana, onda se takav akt prije može nazvati dekretom.
Osporenim članom Zakona, navodi se u nastavku, povrjeđuje se i odredba člana 28. Evropske konvencije o pravima djeteta. Prednje zbog činjenice da je u pojedinim školama na području Tuzlanskog kantona, uslijed nezakonitog razrješenja direktora, i neimenovanja vršioca dužnosti direktora, učenicima koji pohađaju nastavu u tim ustanovama uskraćeno pravo na izdavanje svjedodžbi o završenom osnovnom školovanju, i samim time, ne samo da im nije data mogućnost ravnopravnog upisa u željenu srednju školu u prvom upisnom roku, nego su ostala uskraćena, te u prvom upisnom roku nisu mogla da apliciraju za upis niti u jednu srednju školu, ne samo u Tuzlanskom kantonu, nego bilo gdje.
Imajući u vidu sve naprijed navedeno, podnosioci zahtjeva predlažu da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom se utvrđuje da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, kao u formalnom, tako i u materijalnom smislu, Podnosioci zahtjeva ostavljaju Ustavnom sudu Federacije da cijeni da li ima potrebe za izricanjem prijelaznih rješenja.
Istovremeno sa zahtjevom za ocjenu ustavnosti, podnosioci zahtjeva, su podnijeli zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena osporene odredbe Zakona do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
Ustavni sud Federacije je aktom broj U-31/21 od 02.07.2021. godine, u skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine, pozvao Skupštinu Tuzlanskog kantona, da kao druga strana u postupku, dostavi odgovore na oba pomenuta zahtjeva.
Skupština Tuzlanskog kantona, je dana 23.07.2021. godine aktom broj 02-02-428-5/21 od 16.07.2021. godine dostavila Ustavnom sudu Federacije tražene odgovore. U svom odgovoru Skupština Tuzlanskog kantona navodi da podnosioci zahtjeva neosnovano ukazuju na kršenje procedura propisanih Poslovnikom tvrdeći da je Zakon usvojen po hitnoj proceduri. Prednja tvrdnja je netačna, jer je predmetni Zakon predložen, razmatran i usvojen po skraćenom postupku, imajući u vidu da se radi o zakonu koji nije složen ili obiman, te imajući u vidu činjenicu da su predložena zakonska rješenja takve prirode da nije postojala potreba za širim konsultacijama i javnom raspravom, a što je u skladu sa članom 149. Poslovnika. Poslovnikom je predviđeno da se zakon može razmatrati u javnoj raspravi (redovna zakonodavna procedura), te po skraćenom ili hitnom postupku. Skraćeni i hitni postupak nisu sinonimi, već predstavljaju dva različita načina i modela pretresanja i donošenja zakona. Činjenica da je o zakonu raspravljano u skraćenom postupku ne oduzima kvalitet demokratičnosti na koji se podnosioci zahtjeva pozivaju, već omogućava da svi poslanici u skladu sa Poslovnikom mogu vršiti svoja ustavom i Poslovnikom zagarantovana prava u postupku donošenja zakona, u okviru legitimiteta koji u datom momentu imaju u zakonodavnom tijelu i u okviru postupka u kojem se zakon donosi.
U odnosu na navode podnosilaca zahtjeva da Zakonodavno - pravna komisija i Vlada Tuzlanskog kantona nisu dali izjašnjenje o osporenom članu Zakona, ističe se da se o navedenom amandmanu sa prihvatanjem izjašnjenja Ministarstva obrazovanja i nauke Tuzlanskog kantona, izjasnila Vlada Tuzlanskog kantona aktom broj 02-02-256-8/21 od 30.04.2021. godine, Zaključkom broj 02/1-34-8094-3/21 od 29.04.2021. godine, u kojem je djelimično prihvaćen amandman poslanika u vezi dodavanja člana 19. Zakona, a što se dostavlja u prilogu ovog odgovora, dok se o preostalom dijelu amandmana izjasnila Skupština Tuzlanskog kantona, te je isti na taj način postao sastavni dio Zakona. Prema odredbi člana 145. Poslovnika, Zakonodavno - pravna komisija se izjašnjava o amandmanima samo ako se istim bitnije mijenja tekst zakona, a što nije bilo u ovom slučaju, te nije bilo potrebe za izjašnjenjem o čemu se svakako opredijelila Skupština Tuzlanskog kantona.
Skupština Tuzlanskog kantona navode podnosioca zahtjeva, u dijelu u kojem se govori o navodnom kršenju ustavnog okvira u Bosni i Hercegovini odnosno nepoštovanju međunarodnih dokumenata smatra paušalnim. Ovo zbog toga što, kako navode, osim "prepisivanja pojedinih članova" podnosioci zahtjeva niti u jednom dijelu svog zahtjeva nisu mogli ukazati na konkretnu vezu između akata i dokumenata na koje se pozivaju, osim, sa činjenicama i okolnostima pod kojima je Zakon donesen, odnosno sa materijalnim sadržajem osporenog člana Zakona.
U odnosu na navode podnosilaca zahtjeva u dijelu povrede prava na rad i prava na imovinu, napominje se da članovi školskog odbora obavljaju tu funkciju dobrovoljno i bez naknade, kao i da se isto ne ostvaruje zasnivanjem radnog odnosa, već se zasniva na aktu o imenovanju koji donosi Vlada Tuzlanskog kantona. U odnosu na radni odnos koji je zasnovan od strane lica koja obavljaju funkciju direktora škole navodi se da se radi o tzv. menadžerskom ugovoru i kao takav je podložan stalnoj kontroli od strane internih i eksternih autoriteta koji kontinuirano nadziru rad direktora.
Smatraju također neosnovanom tvrdnju podnosilaca zahtjeva da je primjenom osporenog člana Zakona suspendovano pravo lica zatečenih na dužnosti direktora škole na djelotvoran pravni lijek. Ovo s obzirom na to da sva lica koja smatraju da im je, povrijeđeno određeno pravo, isto mogu ostvariti pred redovnim sudovima. Takvu mogućnost zakonodavac in concreto na bilo kakav način nije ograničio ili osporio, niti u odnosu na članove školskog odbora, niti u odnosu na direktore škola, a veliki broj direktora škola je tu mogućnost već i iskoristio.
U konačnici odgovora, Skupština Tuzlanskog kantona smatra da su navedeni zahtjevi podnosilaca zahtjeva neosnovani, te predlaže Ustavnom sudu Federacije da iste odbije.
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član II. A 2. (1) c), d) i k)
Federacija će osigurati primjenu najvišeg nivoa međunarodno priznatih prava i sloboda utvrđenih u dokumentima navedenim u Aneksu ovog ustava. Posebno:
(1) Sva lica na teritoriji Federacije uživaju prava na:
c) na jednakost pred zakonom;
d) zabranu svake diskriminacije zasnovane na rasi, boji kože, polu, jeziku, religiji ili vjerovanju, političkim ili drugim uvjerenjima, nacionalnom ili socijalnom porijeklu;
k) imovinu;
Član II. A 2. (2) b)
(2) Svi građani uživaju slijedeća prava:
b) politička prava: da učestvuju u javnim poslovima; da imaju jednak pristup javnim službama; da biraju i budu birani.
Član IV.C.3.10.(2) b)
(2) Ustavni sud:
b) na zahtjev Premijera, kantona ili jedne trećine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, utvrdit će da li su ustav kantona i amandman na ustav, predloženi zakon ili zakon koga je usvojilo to zakonodavno tijelo, u skladu sa ovim ustavom;
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovine i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum."
B. Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda
Član 13.
Pravo na djelotvorni pravni lijek
Svako čija su prava i slobode, priznata ovom konvencijom, narušena ima pravo na pravni lijek pred nacionalnim vlastima, čak i onda kada su povredu ovih prava i sloboda učinila lica u vršenju svoje službene dužnosti.
Član 14.
Zabrana diskriminacije
Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.
Protokol uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda ("Prvi protokol")
Član 1. stav 1.
Zaštita imovine
Svako fizičko ili pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim principima međunarodnog prava.
Protokol broj 12. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda
Član 1.
Opšta zabrana diskriminacije
1. Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost s nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.
2. Javne vlasti ne smiju ni prema kome vršiti diskriminaciju po bilo kom osnovu kao što su oni spomenuti u stavu 1.
C. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03)
Član 13.
Ustavni sud odlučuje u granicama zahtjeva koji su istaknuti u postupku.
D. Poslovnik Skupštine Tuzlanskog kantona
("Službene novine Tuzlanskog kantona", br. 13/19 i 5/20)
Član 34.
(Stalna radna tijela)
Stalna radna tijela su:
(...)
- Zakonodavno - pravna komisija,
- (...)
Član 36.
(Nadležnost Zakonodavno - pravne komisije)
(1) Zakonodavno - pravna komisija:
a) razmatra nacrte i prijedloge zakona i drugih propisa koje donosi Skupština u pogledu njihove usklađenosti sa ustavima Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine i Kantona i pravnim sistemom, kao i u pogledu pravne obrade i o tome podnosi Skupštini izvještaj sa mišljenjima i prijedlozima,
b) razmatra pitanja zakonodavne metodologije i druga pitanja od značaja za ujednačavanje pravno - tehničke obrade akata koje donosi Skupština,
c) razmatra opšte akte organizacija i institucija na koje Skupština daje saglasnost i daje Skupštini mišljenja u pisanom obliku iz aspekta usklađenosti sa odnosnim zakonom,
d) utvrđuje prečišćeni tekst zakona i drugih propisa koje je donijela Skupština, ako je za to ovlaštena,
e) učestvuje u pripremanju programa zakonodavne djelatnosti Skupštine,
f) učestvuje u aktivnostima za davanje autentičnog tumačenja zakona i drugih akata koje je donijela Skupština,
g) utvrđuje odgovor ustavnim sudovima u slučajevima pokretanja postupka pred ustavnim sudovima,
h) obavlja i druge poslove određene Poslovnikom.
(2) Prijedlozi Komisije, koji su formulisani kao izmjene ili dopune prijedloga zakona i drugih propisa i opštih akata, unose se u njen izvještaj i smatraju se njenim amandmanima.
Član 142.
(Pravo predlaganja amandmana)
(1) Prijedlog za izmjenu i dopunu prijedloga zakona podnosi se u obliku amandmana.
(2) Pravo predlaganja amandmana ima svaki poslanik u Skupštini, svaki klub naroda, svaki klub poslanika, radna tijela i Vlada.
Član 143. stav 1.
(Način i rok podnošenja amandmana)
(1) Amandman se podnosi pismeno sa obrazloženjem.
Član 145.
(Izjašnjenje Zakonodavno - pravne komisije i Vlade)
Ukoliko se amandmanom bitnije mijenja tekst prijedloga zakona, o amandmanu se ne može odlučiti prije nego što se o njemu ne izjasne Zakonodavno - pravna komisija i Vlada.
Član 148.
(Izjašnjenje o amandmanu)
(1) Podnosilac prijedloga zakona ima pravo da se izjasni o amandmanu.
(2) Vlada ima pravo da se izjasni o amandmanu i kada nije podnijela prijedlog zakona.
(3) Amandman podnosioca prijedloga zakona, kao i amandman drugog ovlaštenog predlagača sa kojim se podnosilac prijedloga zakona saglasio, postaje sastavni dio prijedloga zakona.
(4) O amandmanu na prijedlog zakona sa kojim se nije saglasio predlagač zakona a podnosilac amandmana nije odustao od njega, Skupština glasa odvojeno.
Član 149.
(Skraćeni postupak)
(1) Kada je to programom rada Skupštine predviđeno ili kada nije u pitanju složen i obiman zakon, podnosilac prijedloga zakona može umjesto nacrta da podnese prijedlog zakona i da predloži da se prijedlog zakona pretresa po skraćenom postupku bez nacrta zakona.
(2) O prijedlogu za donošenje zakona po skraćenom postupku odlučuje Skupština kao o prethodnom pitanju na sjednici Skupštine tokom rasprave o dnevnom redu.
(3) Ako Skupština ne prihvati da pretresa prijedlog zakona po skraćenom postupku, sa prijedlogom zakona se postupa kao sa nacrtom i o tom nacrtu odmah se vrši rasprava.
Član 150.
(Hitni postupak)
(1) Zakoni se, po pravilu, ne donose po hitnom postupku.
(2) Izuzetno, po hitnom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju odnosi i pitanja za čije uređivanje postoji neodložna potreba i ako bi donošenje zakona u redovnom postupku moglo da izazove štete posljedice za društvene interese u Kantonu.
E. Zakon o osnovnom odgoju i obrazovanju (prečišćeni tekst)
("Službene novine Tuzlanskog kantona", br. 10/20, 11/21 i 22/21)
Član 1. stav 1.
(Predmet zakona)
(1) Ovim zakonom uređuje se obavljanje djelatnosti osnovnog odgoja i obrazovanja, osnivanje, organizacija i finansiranje osnovne škole, prava i obaveze učenika i njihovih roditelja-staratelja, upravne strukture osnovnih škola i procedure izbora nastavnika i drugih zaposlenika u školi, status nastavnika i drugih zaposlenika škole, stručni razvoj i nadzor nad radom nastavnika i druga pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti osnovnog odgoja i obrazovanja.
Član 103.
(Organ upravljanja i organ rukovođenja)
Organ upravljanja u školi je školski odbor, a organ rukovođenja je direktor škole.
Član 104. st. (1), (2), (3), (4), (5), (6),
(Školski odbor)
(1) Školom kao javnom ustanovom upravlja školski odbor koji broji pet članova.
(2) Članove školskog odbora škole imenuje i razrješava osnivač.
(3) Članove školskog odbora škole čiji je osnivač Skupština Kantona, imenuje i razrješava u ime osnivača Vlada Kantona.
(4) Mandat školskog odbora traje četiri godine, s tim što članu školskog odbora iz reda roditelja, mandat prestaje prije isteka vremena na koji je imenovan, danom završetka školovanja djeteta.
(5) Vršenje dužnosti člana školskog odbora je dobrovoljno i bez naknade.
(6) Osnivač, odnosno Vlada Kantona, može razriješiti člana školskog odbora škole i prije isteka mandata, ako utvrdi da je odgovoran za neuspješan ili nezakonit rad škole, na njegov lični zahtjev i u drugim slučajevima predviđenim zakonom ili pravilima škole.
Član 105. stav (1.) tač. b) i h),
(Nadležnosti školskog odbora)
(1) Školski odbor, pored poslova utvrđenih u ovom zakonu, obavlja i slijedeće poslove:
b) donosi odluku o raspisivanju konkursa za direktora škole, poštujući rok utvrđen u članu 108. stav (1) ovog zakona,
h) imenuje i razrješava direktora škole uz prethodnu saglasnost osnivača,
Član 113.
(Razrješenje direktora)
Školski odbor može razriješiti direktora škole kao javne ustanove ili škole koja se finansira iz budžeta Kantona i prije isteka perioda na koji je imenovan:
a) na lični zahtjev,
b) ako utvrdi da je rad direktora neuspješan u realizaciji godišnjeg programa rada škole,
c) ako organizacija rada škole nije usklađena sa Pedagoškim standardima i normativima,
d) ako ne predloži finansijski plan na vrijeme u skladu sa smjernicama za izradu finansijskog plana koji donosi Vlada Kantona,
e) ako ne sprovodi odluke Ministarstva, Vlade Kantona i osnivača,
f) ako utvrdi da je odgovoran za neuspješan ili nezakonit rad škole,
g) ako prikuplja sredstva i raspolaže istim suprotno propisima o korišćenju budžetskih sredstava i vlastitih prihoda,
h) ako ne obustavi od izvršenja opšti akt školskog odbora za koji smatra da je u suprotnosti sa ustavom ili zakonom, kao i pojedinačni akt kojim se nanosi šteta školi ili društvenoj zajednici,
i) ako se utvrdi da je imenovanje direktora izvršeno suprotno odredbama zakona ili drugih propisa,
j) ako se tokom trajanja mandata ostvari neki od načina za prestanak ugovora o radu propisan članom 94. Zakona o radu, a koji nije u suprotnosti sa ovim zakonom,
k) u drugim slučajevima propisanim zakonom, podzakonskim propisom donesenim na osnovu ovog zakona ili pravilima škole.
Član 114.
(Prijevremeno razrješenje direktora)
(1) Prijedlog za razrješenje direktora škole prije isteka mandata školskom odboru može podnijeti osnivač, Vlada Kantona, Ministarstvo, nadležna inspekcija za obrazovanje i najmanje tri člana školskog odbora.
(2) Odluku o razrješenju direktora škole prije isteka mandata, izuzev slučajeva propisanih članom 113. tačke a) i j) ovog zakona, školski odbor može donijeti nakon provedenog postupka utvrđivanja odgovornosti, uz prethodnu saglasnost osnivača. Prethodnu saglasnost za prijevremeno razrješenje direktora za škole čiji je osnivač Skupština Kantona daje Ministarstvo.
(3) Ukoliko školski odbor škole čiji je osnivač Skupština Kantona ne razriješi direktora, a utvrdi se, na osnovu nadzora Ministarstva ili nadzora nadležne inspekcije za obrazovanje, da su se stekli uslovi za razrješenje iz stava (1) ovog člana, ministar će predložiti Vladi Kantona razrješenje školskog odbora i imenovanje privremenog školskog odbora.
(4) Postupak utvrđivanja odgovornosti i prijevremenog razrješenja direktora škole čiji je osnivač Skupština Kantona bliže se uređuje propisom koji donosi Ministarstvo.
F. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju
("Službene novine Tuzlanskog kantona", broj 8/21)
Član 19. - osporena odredba
(Mandat članova školskog odbora i direktora)
(1) Danom stupanja na snagu ovog zakona članovima školskog odbora koji su, imenovani na mandatni period od četiri godine prekida se mandat, o čemu će Vlada Kantona donijeti rješenje.
(2) Nakon donošenja rješenja iz stava (1) ovog člana, Vlada Kantona će u tim školama imenovati privremene školske odbore.
(3) Licima zatečenim na dužnosti direktora škole, na dan stupanja na snagu ovog zakona, mandat prestaje po sili zakona, petnaestog dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
(4) Školski odbori škola će po prestanku mandata direktora iz stava (3) ovog člana imenovati vršioce dužnosti direktora škola i raspisati javni konkurs za imenovanje direktora škola.
(5) Lice koje je prije stupanja na snagu ovog zakona bilo na dužnosti direktora dva uzastopna puna mandata u istoj školi, ne može biti ponovno imenovano za direktora ili vršioca dužnosti direktora u toj školi.
(6) Konkursne procedure za izbor i imenovanje direktora škole koje su započete i nisu okončane do dana stupanja na snagu ovog zakona, poništavaju se. Školski odbori tih škola, nakon stupanja na snagu ovog zakona, ponovo će raspisati i provesti konkurs za izbor i imenovanje direktora škole.
(7) U školama u kojima su imenovani vršioci dužnosti direktora škola, i koje, na dan stupanja na snagu ovog zakona, nisu pokrenule konkursne procedure za izbor i imenovanje direktora škole konkursne procedure vezano za izbor i imenovanje direktora škole provešće u skladu sa odredbama ovog zakona.
(8) Postupci imenovanja predsjednika i članova školskog odbora koji su započeti prije stupanja na snagu ovog zakona, okončaće se po odredbama koje su važile prije stupanja na snagu ovog zakona.
6. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Nakon analize zahtjeva za ocjenu ustavnosti, zahtjeva za donošenje privremene mjere, odgovora na zahtjev za ocjenu ustavnosti i odgovora na zahtjev za donošenje privremene mjere, kao i cjelokupne priložene dokumentacije u spisu, a u svjetlu relevantnog prava, Ustavni sud Federacije utvrdio je kako slijedi. https://www.anwalt-derbeste.de
Podnosioci zahtjeva su ovlašteni za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom Federacije, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
Zahtjevom se precizno traži samo ocjena ustavnosti osporene odredbe (člana 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju) i to kako sa aspekta formalne (procesne) ustavnosti zbog navodnih kršenja poslovničkih odredaba, tako i sa aspekta materijalne (sadržinske) ustavnosti, uz tvrdnju da je pitanje formalne i sadržajne neustavnosti zbog specifičnosti predmeta zahtjeva neodvojivo.
Način na koji je iznesena argumentacija u zahtjevu, iziskuje naročitu pažnju u pristupu, jer sugeriše svojevrsnu "fuziju" formalnopravnih (procesnih) i materijalnopravnih (meritornih, sadržinskih) aspekata ocjene ustavnosti osporene odredbe. Tako podnosioci zahtjeva već na početku, formalne i materijalne razloge neustavnosti stavljaju u isti odjeljak, dajući mu upravo takav naslov ("II. Formalni i materijalni razlozi neustavnosti"), pa kažu: "S obzirom na činjenicu da se u konkretnom slučaju donošenja spornog Zakona formalni i materijalni razlozi neustavnosti međusobno prepliću, te da je vrlo teško razdvojiti jedne od drugih - budući da su u tijesnom međusobnom odnosu, gdje je materijalna neustavnost in concreto posljedica formalne neustavnosti i vice versa, to će i jedni i drugi razlozi biti obrazloženi u međusobnoj vezi i zajedno".
Jasno je međutim da takav pristup nije sasvim prihvatljiv niti moguć od strane Ustavnog suda Federacije. Prije svega, posebnu pažnju iziskuje stanovište podnosilaca zahtjeva po kojem je "materijalna neustavnost in concreto posljedica formalne neustavnosti i vice versa". Jer to bi značilo da bi u zakonodavnom postupku procesni propusti mogli per se unaprijed proizvesti i sadržinsku neustavnost, a da bi s druge strane utvrđenje materijalne neustavnosti povratno moglo proizvoditi povrede procedure, što je pravno i logički neodrživo i što podnosioci zahtjeva zacijelo nisu mislili. Pravni princip po kojem pitanja procesnih povreda imaju karakter prethodnih pitanja i rješavaju se prije upuštanja u meritum, postoji upravo kako bi se preduprijedila konfuzija između tih dvaju aspekata ocjene ustavnosti.
Slijedeći taj princip, Ustavni sud Federacije najprije je morao odvojiti i razmotriti tvrdnje podnosilaca zahtjeva koje se odnose na navodno kršenje poslovničke procedure. U tome smislu, najprije je valjalo odbaciti argumentaciju koja se odnosi na tvrdnju da je sporni Zakon donesen po hitnom postupku, jer je nedvosmisleno utvrđeno da je postupak zapravo bio skraćeni, o čemu je Skupština, u skladu sa Poslovnikom, odlučila kao o prethodnom pitanju, prije utvrđivanja dnevnog reda. Potom je, kao mogući razlog formalne neustavnosti, razmatrana činjenica da je osporena odredba donesena u amandmanskoj proceduri, pri čemu je, kako se u zahtjevu obrazlaže izostalo mišljenje Vlade Tuzlanskog kantona, te Zakonodavno-pravne komisije Skupštine. U tome smislu, Ustavni sud Federacije je na osnovu priložene dokumentacije došao do utvrđenja kako slijedi u nastavku.
Skupština Tuzlanskog Kantona, na prijedlog Vlade Tuzlanskog kantona, na 41. sjednici održanoj dana 30.04.2021. godine usvojila je i donijela po skraćenom postupku Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, koji je objavljen u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona", broj 8/21 od 11.05.2021. godine. Uvidom u dokumentaciju u spisu utvrđeno je da je osporeni član Zakona u vidu amandmana na Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, dana 27.04.2021. godine Skupštini Tuzlanskog kantona podnio Mirsad Bečić, poslanik u Skupštini Tuzlanskog kantona (u daljem tekstu Poslanik). Osporeni član Zakona je u amandmanu podnijet kao član 22. Zakona koji nosi podnaslov "Mandat članova školskog odbora i direktora" i sadrži osam stavova. Vlada Tuzlanskog kantona je dana 29.04.2021. godine donijela Zaključak broj 02/1-34-8094-3/21 kojim prihvata Izjašnjenje na amandmane dostavljene na prijedlog Zakona, te ovlastila predstavnika Ministarstva obrazovanja i nauke Tuzlanskog kantona da u ime Vlade Kantona prezentira Skupštini dato Izjašnjenje. Iz izjašnjenja Ministarstva broj 10/1-34-8094-4/21 od 29.04.2021. godine, a u odnosu na osporeni član Zakona proizilazi da se djelimično prihavata Amandman Poslanika, tako što se u predloženom članu 22. stavovi (1) i (2) prihvataju, dok se ostali predloženi stavovi člana 22. ne prihvataju.
Stoga se na pomenutoj sjednici Skupštine Tuzlanskog kantona o Amandmanu Poslanika i glasalo odvojeno iz razloga što se sa istim u cijelosti nije saglasila Vlada Tuzlanskog kantona kao predlagač Zakona. Takav postupak je bio u skladu s članom 148. stav 4. Poslovnika koji propisuje da o amandmanu na prijedlog zakona sa kojim se nije saglasio predlagač zakona, a podnosilac amandmana nije odustao od njega, Skupština glasa odvojeno. Ovim se otklanja prigovor vezan za izjašnjenje Vlade, te kao eventualni razlog procesne (formalne) neustavnosti usvojenog Zakona, pa time i osporene odredbe, ostaje pitanje nedostajućeg izjašnjenja Zakonodavno-pravne komisije.
U tom pogledu kao opravdanje svakako nije dovoljno proizvoljno stanovište istaknuto u odgovoru Skupštine Tuzlanskog kantona, da "nije postojala potreba za izjašnjenjem Zakonodavno - pravne komisije na predloženi amandman, jer se istim bitnije ne mijenja tekst Zakona". Ustavni sud Federacije je naime morao razmotriti da li se predloženim amandmanom, odnosno, nakon odvojenog glasanja Skupštine o njemu, osporenom odredbom Zakona, doista "bitnije ne mijenja tekst Zakona".
Upravo je ovo, uz činjenicu da je zahtjev vrlo precizno koncentrisan samo na osporeni član Zakona bio nezaobilazan razlog da se Sud, izuzetno u odnosu na princip odvojenosti procedure i sadržine usvojenog Zakona, upusti u sadržinu osporene odredbe Zakona, u mjeri u kojoj je to potrebno da se utvrdi je li ona mogla biti usvojena bez mišljenja Zakonodavno -pravne komisije. Pritom su, dakako, uzeti u obzir i argumenti podnosilaca koji govore o samoj osporenoj odredbi iz sadržinskog aspekta i posebno iz aspekta njenih potencijalnih pravnih efekata.
Ova razmatranja dovela su Sud do vrlo ozbiljnih zaključaka o pravno-tehničkom, ali i o suštinskom karakteru i nadasve o problematičnim pravnim efektima osporene odredbe. Ubrzo je postalo jasno da se osporenim članom Zakona zapravo i ne vrši izmjena i dopuna osnovnog Zakona, već se njime, bez ikakvog obrazloženja, praktično suspenduju postojeće odredbe o imenovanju i razrješenju direktora i članova školskih odbora.
Pri ovakvom stanju stvari, osporeni član Zakona ukazuje se i u procesnom i u materijalnom smislu kao svojevrsni "corpus separatum" u tkivu Zakona o izmjenama i dopunama osnovnog Zakona, pa time i samog osnovnog Zakona kao i samog pravnog poretka u Tuzlanskom kantonu, sa zabrinjavajućim indicijama o njegovim mogućim diskriminatornim učincima. To je konačno opredijelilo Sud da se, u ovom konkretnom slučaju, i potpuno upusti u ocjenu materijalne ustavnosti odredbe osporenog člana Zakona, ostajući pritom sasvim u granicama postavljenog zahtjeva. Najvažnija uloga ovog suda i jeste da utvrdi da li je određeno zakonsko rješenje takvo da je kompatibilno sa zahtjevima iz Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i međunarodno-pravnim aktima koji imaju snagu ustavne norme, te, konačno ocijeni da li osporeno zakonsko rješenje, u skladu sa odlučenjem o prednjem, treba ili ne da ostane u pravnom životu i na pravnoj snazi.
Članom 113. osnovnog Zakona su propisani razlozi u kojim slučajevima školski odbor može razriješiti direktora škole kao javne ustanove ili škole koja se finansira iz Budžeta Kantona i prije isteka roka, te su taksativno nabrojani razlozi, dok je članom 114. pomenutog Zakona propisan postupak i način prijevremenog razrješenja direktora. Ove odredbe osnovnog Zakona podrobnije su razrađene Pravilnikom o prijevremnom razrješenju i postupku utvrđivanja odgovornosti direktora osnovne škole čiji je osnivač Skupština Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona", broj 2/21). Identična pravna situacija je i u odnosu na članove školskih odbora.
Očito je da Skupština Tuzlanskog kantona donošenjem osporenog člana Zakona nije usvojila izmjene i dopune pomenutih odredaba osnovnog Zakona, nego ih je, bez ikakvog obrazloženja, samo suspendovala u konkretnom slučaju u određenom trenutku i prema određenim licima, prema licima zatečenim na određenim pozicijama. Iz sadržaja osporenog člana Zakona proizilazi da se istim ne mijenja niti dopunjuje ni prijedlog Zakona, već je u pravni život uvedena nova specifična pravna situacija, odnosno novi "pravni institut", te se osnovano ovo može više podvesti pod neku vrstu "dekreta" o smjenjivanju određenog kruga lica, mimo redovno propisane zakonske procedure, koja i nadalje ostaje na snazi za sva lica (izuzev trenutno zatečenih) na istim pozicijama. Za ovakvo postupanje nisu dati nikakvi, a kamoli relevantni i razumno opravdani razlozi.
Ustavni sud Federacije je ovaj predmet analizirao prvenstveno u ravni ostvarivanja ustavnih garancija koje se odnose na jednakost pred zakonom iz člana II. A 2. (1) c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i opštu zabranu diskriminacije (član 1. Protokola 12. uz Evropsku konvenciju) i utvrdio je osnovanost navoda u zahtjevu o diskriminatornom učinku osporenog člana Zakona. Osporeni član Zakona po svom sadržaju predstavlja privremeno i partikularno rješenje u pravnoj regulativi u oblasti osnovnog obrazovanja, koje reguliše prijevremeni prestanak mandata direktorima osnovnih škola i članovima školskih odbora, ne mijenjajući osnovni tekst Zakona u kojem je ova materija kako je naprijed navedeno detaljno razrađena. Po mišljenju Ustavnog suda Federacije time je prouzrokovana nejednakost pred zakonom jednog kruga lica na području Tuzlanskog kantona, u osnovnim školama čije je osnivač Skupština Tuzlanskog kantona. Primjenom osporenog člana Zakona, razriješeno je, prije vremena na koje su imenovani, 88 direktora osnovnih škola na području Tuzlanskog kantona. Nejednako postupanje se ogleda u činjenici da je samo direktorima osnovnih škola zatečenim na dužnosti direktora škole stupanjem na snagu osporenog člana Zakona, utvrđen prestanak mandata. Navedeno se u najvažnijem odnosi i na članove školskih odbora. Redovne zakonske procedure, koje regulišu prijevremeni prestanak mandata direktora škole, koje je su bile (i ostale) na snazi prije stupanja na snagu osporenog člana Zakona (čl. 113. i 114. osnovnog Zakona i Pravilnik o prijevremnom razrješenju i postupku utvrđivanja odgovornosti direktora osnovne škole čiji je osnivač Skupština Tuzlanskog kantona), u konkretnom slučaju su za jedan krug lica, po njhovom statusu (članovi školskih odbora i direktori škola zatečeni na dužnosti u momentu donošenja Zakona) izmijenjene na diskriminatoran način. Procedure razriješenja, pa i prijevremenog, kako je naprijed navedeno, zahtijevaju postojanje razloga zbog kojih, nakon provedenog postupka utvrđivanja odgovornosti, direktor škole može bit razriješen prije isteka perioda na koji je imenovan. Čak i da je postojanje nekog od razloga za prijevremeno razrješenje pojedinih direktora, pa konačno i svih, iako je to malo vjerovatno, iz čl. 113. i 114. osnovnog Zakona bilo izvjesno, prijevremeno razrješenje imalo se provesti unutar nadležnih organa i po procedurama koje su, u momentu donošenja osporenog člana Zakona, bile propisane i detaljno uređene navedenim pravnim aktima. Svrha preciznog propisivanja razloga i procedura u ovakvim vrstama postupaka obuhvata razloge koji imaju ustavnu težinu i značaj, a tiču, se prije svega, ograničavanja naprijed opisanog arbitrarnog ponašanja zakonodavca, kako bi se preduprijedila takva arbitrarnost i osigurala adekvatna zaštita javnog interesa, te prava i sloboda na individualnom nivou. Navedeno ukazuje da je osporavanom odredbom Zakona na ad hoc osnovi utvrđen prijevremeni prestanak mandata, na poseban način, bez posebnog obrazloženja.
Ovim činom Skupština Tuzlanskog kantona je dovela u pitanje suštinu i definiciju zakona kao pojma i kategorije. Zakon, prema svojoj suštini i definiciji, predstavlja opšti akt sa kojim se na generalan i apstraktan način uređuju odnosi između anonimnih učesnika određenih društvenih odnosa, čija ličnost nije unaprijed određena, a što je i osnovna pretpostavka jednakosti sviju pred zakonom, te ustavnog principa pravne sigurnosti i izvjesnosti u društvu. U konkretnom slučaju sadržaj pojma "zakona" je dobio potpuno drugačije značenje, njegovom transformacijom u akt pojedinačnog karaktera sa kojim se zapravo na ad hoc osnovi uređuju odnosi, prava i obaveze i odgovornosti lica tačno određenih po funkciji.
Ostale navode podnosilaca zahtjeva o suprotnosti osporenog člana Zakona sa odredbama Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i drugim odredbama Evropske konvencije i pomenutih međunarodnih dokumenata, istaknute u zahtjevu, Ustavni sud Federacije nije razmatrao, jer je utvrdio i obrazložio da je osporeni član Zakona u suprotnosti sa odredbom člana II. A 2. (1) c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, te odredbom o opštoj zabrani diskriminacije iz člana 1. Protokola 12. uz Evropsku konvenciju koji je ratifikovan u Bosni i Hercegovini i kao takav, ima snagu ustavne norme.
Na osnovu svega iznesenog, Ustavni sud Federacije odlučio je kao u izreci ove presude.
Donošenjem odluke u meritumu prestala je potreba za odlučivanjem o privremenoj mjeri kao sporednom zahtjevu.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno, u sastavu: dr. sc. Kata Senjak, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, Aleksandra Martinović i prof. dr. Edin Muminović, sudije Suda.
Broj U-31/21
02. marta 2022. godine
Sarajevo
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Dr. sc. Kata Senjak, s. r.