- Fri Aug 05, 2022 11:57 am
#5493
Službeni glasnik BiH, broj 51/22
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 15/21, rješavajući zahtjev sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1) i (2), člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Mato Tadić, predsjednik Miodrag Simović, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Helen Keller, potpredsjednica Valerija Galić, sutkinja Seada Palavrić, sutkinja Zlatko M. Knežević, sudija Angelika Nußberger, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 14. jula 2022. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske za ocjenu ustavnosti Zakona o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21),
utvrđuje se da Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21) nije u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
U skladu sa članom 61. stav (2) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, ukida se Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21).
Ukinuti Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21), u skladu sa članom 61. stav (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, prestaje važiti narednog dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine".
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske: Mihnet Okić, Alija Tabaković, Džemaludin Šabanović, Faruk Đozić, Muris Čirkić, Ahmet Čirkić i Samir Baćevac (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnijelo je 24. novembra 2021. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21, u daljnjem tekstu: osporeni zakon) sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština) zatraženo je da dostavi odgovor za zahtjev.
3. Narodna skupština je, nakon što je u dva navrata tražila produženje roka za dostavljanje odgovora (na koje traženje je Ustavni sud udovoljio), dostavila odgovor koji je u Ustavnom sudu zaprimljen 24. februara 2022. godine.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosioci zahtjeva ukazuju da, prema izričitoj odredbi člana III/3.b) Ustava BiH, entiteti u Bosni i Hercegovini imaju pozitivnu ustavnopravnu obavezu da usaglašavaju entitetske ustave i zakone s Ustavom Bosne i Hercegovine. Supremacija Ustava Bosne i Hercegovine nema izuzetaka. Analizirajući praksu entitetskih zakonodavnih tijela u vezi s ovom obavezom, može se zaključiti da je oni ne doživljavaju kao pozitivnu obavezu, niti da zauzimaju proaktivan stav u pogledu zaštite ustavnosti poštovanja normativnopravne hijerarhije. Pored činjenice da je visoki predstavnik (supstituirajući institucije Bosne i Hercegovine) donio Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, koji je objavljen u "Službenom glasniku BiH" broj 46/21 (u daljnjem tekstu: Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH), te jasne obaveze entiteta da se pridržavaju Ustava Bosne i Hercegovine, Narodna skupština je donijela Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva ukazuju da su odredbe osporenog zakona neustavne iz više razloga, a prije svega zbog toga što:
- Krše odredbe člana I/2. Ustava BiH. Navedene ustavne odredbe sadrže načelo vladavine prava koje označava sistem političke vlasti zasnovan na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa kako od građana tako i od samih nosilaca državne vlasti. Načelo vladavine prava zahtijeva da svi ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima. U skladu s Aneksom 10 (Sporazum o civilnom provođenju Mirovnog ugovora) Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH (u daljnjem tekstu: Dejtonski sporazum), visoki predstavnik je konačni autoritet u zemlji u pogledu tumačenja Dejtonskog sporazuma i "pruža pomoć, kada to ocijeni neophodnim, u iznalaženju rješenja za sve probleme koji se pojave u vezi s civilnim provođenjem". U skladu sa svojim ovlaštenjima iz ove odredbe, ali i Zaključkom Vijeća za implementaciju mira iz Bona (9. i 10. decembra 1997. godine), visoki predstavnik je donio Odluku kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH. Postupajući na taj način, a prema ranijim stavovima Ustavnog suda BiH, visoki predstavnik je supstituirao domaće vlasti, te djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon koji je donio smatra se zakonom Bosne i Hercegovine. Narodna skupština je usvajajući osporeni zakon ignorirala ustavno načelo vladavine prava, te odbila da poštuje Ustav Bosne i Hercegovine i zakone koji su na snazi, što ovaj zakon čini neustavnim.
- Krše odredbe člana III/3.b). Entiteti, kao i svaki drugi nivo vlasti u Bosni i Hercegovini, uživaju ustavnu autonomiju, ali je, prema odredbi člana III/3.b), ta autonomija podređena obavezi entiteta, kao i drugih administrativnih jedinica, da se pridržavaju Ustava BiH i "odluka institucija Bosne i Hercegovine". Supstituirajući institucije Bosne i Hercegovine, dakle postupajući kao vlast Bosne i Hercegovine, visoki predstavnik je donio Odluku kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH, koji ima prirodu domaćeg zakona te se mora smatrati zakonom BiH. Vlasti entiteta Republike Srpske su osporenim zakonom odlučile da se Odluka visokog predstavnika, a time i njome doneseni Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH, neće primjenjivati na teritoriji entiteta Republike Srpske. Takav stav Narodne skupštine je suprotan obavezama entiteta da poštuju "odluke institucija Bosne i Hercegovine", što ga čini protivnim odredbama člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
5. Podnosioci zahtjeva su dalje ukazali na čl. II i V Aneksa 10. Dejtonskog sporazuma, na Zaključke Vijeća za implementaciju mira u vezi s visokim predstavnikom, na mišljenje Venecijanske komisije, na odluke Ustavnog suda u kojima je analiziran položaj te odluke visokog predstavnika (U 9/00, U 16/00, U 25/00 i U 26/01). U skladu sa svojim ovlaštenjima, visoki predstavnik je intervenirao i donio Odluku kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH. Na takvo postupanje je bio prinuđen jer su "sve zakonodavne inicijative pokrenute pred Parlamentarnom skupštinom Bosne i Hercegovine za rješavanje ovog pitanja blokirane". Nadalje, visoki predstavnik je u Odluci odlučio da je Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH privremenog karaktera i ostavio mogućnost Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da ga usvoji u istom obliku bez izmjena i dopuna i bez dodatnih uvjeta. Podnosioci zahtjeva navode (pozivanjem na Odluku Ustavnog suda broj U 9/00) da je strana koja je nezadovoljna ovim zakonom imala na raspolaganju više pravnih sredstava koja su u skladu sa Ustavom i zakonima Bosne i Hercegovine, kojima je mogla izraziti svoje nezadovoljstvo i osporiti ili mijenjati Krivični zakon BiH, a odlučila se da postupa na protivustavan način, donoseći osporeni zakon.
6. Podnosioci zahtjeva su predložili da Ustavni sud donese odluku kojom se usvaja zahtjev i utvrđuje da osporeni zakon nije u skladu s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine. Također, podnosioci zahtjeva su zatražili da Ustavni sud donese privremenu mjeru "zabranjuje se primjena [osporenog zakona] do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine po ovom zahtjevu". Kako je navedeno, izricanje privremene mjere je neophodno radi sprečavanja štetnih posljedica koje bi primjenom pobijanih odredbi proizašle za Bosnu i Hercegovinu, a posebno što bi na taj način bila ugrožena vladavina prava i što bi primjenom osporenog zakona moglo doći do sukobljavanja institucija nadležnih za provođenje zakona Bosne i Hercegovine i entiteta Republika Srpska.
b) Odgovor na zahtjev
7. Narodna skupština je najprije osporila legitimaciju podnosiocima zahtjeva navodeći da sedam delegata u Vijeću naroda Republike Srpske nema procesnu mogućnost za podnošenje zahtjeva iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Navedeno je da se radi o pogrešnom pozivanju na Ustav Bosne i Hercegovine jer Vijeće naroda nije ni zakonodavni organ ni posebni dom Narodne skupštine. Ustavni sud bi trebao ovaj zahtjev da odbaci (suprotno dosadašnjoj praksi Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u predmetima br. U 7/10, U 8/19, U 9/19, U 4/20 i drugim).
8. Osporeni zakon je donesen na osnovu Ustava Republike Srpske. Ustavni osnov za donošenje predmetnog zakona Narodna skupština ima u odredbama sadržanim u Amandmanu XXXII na član 68. stav 1. tačke 1, 4, 5. i 18. Ustava Republike Srpske. Također, ustavni osnov je definiran u članu 70. stav 1. tačka 2. Ustava Republike Srpske, prema kojem Narodna skupština Republike Srpske donosi zakone, druge propise i opće akte.
9. To što podnosioci zahtjeva pokušavaju definirati visokog predstavnika, pod opravdanjem osiguranja vladavine prava, kao "postupajuću vlast BiH" i supstitut za Parlamentarnu skupštinu je "prvorazredni incident nezabilježen u pravnoj praksi u okviru pravnog sistema prihvaćenog od civiliziranih naroda, a koji baštini posebne vrijednosti".
10. Iz teksta podnesenog zahtjeva stječe se utisak da podnosioci zahtjeva imaju krajnju namjeru podrivanja zakonodavnih i predstavničkih institucija Bosne i Hercegovine, na prvom mjestu Parlamentarne skupštine, a konsekventno i Narodne skupštine kao zakonodavnog i predstavničkog organa entiteta i uzurpacije njihovih nadležnosti garantiranih ustavima.
11. U članu 1. osporenog zakona propisano je da se Odluka visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH neće primjenjivati na teritoriji Republike Srpske. Takvo rješenje je propisano zato što visoki predstavnik nema ustavnopravni osnov za donošenje konkretne odluke, te predstavlja grubo kršenje međunarodnog prava, ustavnog poretka Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Takvom odlukom, koja je donesena van institucija BiH i suprotno procedurama predviđenim Ustavom, direktno se podriva vladavina prava i ugrožava pravna sigurnost. Dalje se u odgovoru navodi da to što je predviđeno da je visoki predstavnik konačni autoritet utvrđuje njegov puni mandat i nadležnost u tumačenju, ali ne i u donošenju izmjene i dopuna Dejtonskog mirovnog sporazuma i njegovih aneksa, kao i da se podnosioci zahtjeva "tendenciozno" pozivaju na Zaključke Vijeća za implementaciju mira iz Bona.
12. Dalje, upućujući na odredbe čl. II i V Aneksa 10. Dejtonskog mirovnog sporazuma, kao i tačku XI/2. Zaključaka Vijeća o implementaciji mira, Narodna skupština u odgovoru zaključuje da visoki predstavnik nema nadležnosti da donosi zakone iz nadležnosti države ili entiteta, te je jasno da je nametnuti zakon donijet bez valjanog ustavnopravnog osnova.
13. Pozivajući se na studiju Venecijanske komisije, kao i na član 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), Narodna skupština smatra da je Odluka visokog predstavnika protivna članu 10. Evropske konvencije, članu II/3.h) Ustava Bosne i Hercegovine, članu 19. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članu 19. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, odnosno međunarodnom pravu i ustavnom poretku Bosne i Hercegovine, zbog čega je Narodna skupština donijela osporeni zakon.
14. Narodna skupština je navela da smatra da je ovo jedinstvena prilika da Ustavni sud konačno zauzme ispravno stanovište u vezi s položajem visokog predstavnika u BiH i zaštiti odredbe sadržane u čl. II/1, II/3.g), II/3.h), III/1, III/2, III/3.a), III/5.a), IV/3.c) i IV/3.d) Ustava Bosne i Hercegovine. Tako bi se zaštitio integritet institucija BiH, ali i odredaba Dejtonskog mirovnog sporazuma u cjelini. U suprotnom, potvrđivanjem ovakvih nadležnosti, tj. ovlaštenja visokom predstavniku na način kako je to navedeno u zahtjevu, definitivno će biti derogiran ustavnopravni poredak Bosne i Hercegovine u cjelini, a djelimično i Dejtonski mirovni sporazum.
15. Prihvatanje da bilo koji pojedinac, uključujući i visokog predstavnika, može sam usvajati zakonske akte u BiH pravno je nedopustivo, u koliziji je sa svim ustavnim aktima u BiH, kao i dostignutim demokratskim i općim civilizacijskim standardima. Usvajanje zakonskih akata od jednog čovjeka, uključujući i visokog predstavnika, značilo bi potpunu pravnu i političku delegitimaciju bilo koje države na svijetu, potpunu eliminaciju njenog suvereniteta i dovođenje zemlje i svih njenih naroda i građana u stanje potpune i ničim uvjetovane političke zavisnosti od tog pojedinca, a što je u potpunoj koliziji s preambulom, članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
16. Narodna skupština navodi da se Evropa, kolijevka demokratije, od 1215. godine i donošenja dokumenta Magna carta libertatum bori za ograničavanje vlasti pojedinca i zaštitu individualnih sloboda i prava, a u BiH u XXI vijeku "imamo situaciju da pojedinac donosi zakone" van najviše zakonodavne vlasti. Narodna skupština je stoga zaključila da je neosnovan zahtjev i predložila da Ustavni sud zahtjev odbije, te je osporila prijedlog za donošenje privremene mjere koji nije konkretiziran.
IV. Relevantni propisi
17. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:
Član I
Bosna i Hercegovina
2. Demokratska načela
Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
Član III/3.b)
Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta
3. Pravni poredak i nadležnosti institucija
b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.
18. Krivični zakon Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 3/03, 32/03 – ispravka, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15, 35/18 i 46/21). Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:
III – GLAVA TREĆA – PRIMJENA KRIVIČNOG ZAKONODAVSTVA BOSNE I HERCEGOVINE
Primjena krivičnog zakonodavstva Bosne i Hercegovine prema svakome
ko na teritoriji Bosne i Hercegovine počini krivično djelo
Član 8. stav 1.
(1) Krivično zakonodavstvo Bosne i Hercegovine primjenjuje se prema svakome ko počini krivično djelo na teritoriji Bosne i Hercegovine.
19. Odluka Visokog predstavnika broj 26/21 od 22. jula 2021. godine kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" broj 46/21 od 27. jula 2021. godine):
[...]
Konstatirajući da su sve zakonodavne inicijative pokrenute pred Parlamentarnom skupštinom Bosne i Hercegovine za rješavanje ovog pitanja blokirane.
Iz prethodno utvrđenih razloga Visoki predstavnik ovim donosi sljedeću
Odluku
kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15 i 35/18)
1. Zakon koji slijedi i koji čini sastavni dio ove Odluke stupa na snagu kao što je predviđeno u članu 2. tog Zakona, na privremenoj osnovi sve dok ga Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine ne usvoji u istom obliku, bez izmjena i dopuna i bez dodatnih uvjeta.
2. Ova Odluka stupa na snagu odmah i odmah se objavljuje na službenoj internetskoj stranici Ureda visokog predstavnika i u "Službenom glasniku BiH".
ZAKON
O DOPUNI KRIVIČNOG ZAKONA BOSNE I HERCEGOVINE
Član 1.
(Dopuna člana 145a)
(1) U Krivičnom zakonu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15 i 35/18), u članu 145a, iza stava (1), dodaju se novi stavovi (2) do (6), koji glase:
"(2) Ko javno podstrekne na nasilje ili mržnju usmjerenu protiv grupe osoba ili člana grupe određene s obzirom na rasu, boju kože, vjeroispovijest, porijeklo ili nacionalnu ili etničku pripadnost, ako takvo ponašanje ne predstavlja krivično djelo iz stava (1) ovog člana, kaznit će se kaznom zatvora od tri mjeseca do tri godine.
(3) Ko javno odobri, porekne, grubo umanji ili pokuša opravdati zločin genocida, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin utvrđen pravosnažnom presudom u skladu s Poveljom Međunarodnog vojnog suda pridruženom uz Londonski sporazum od 8. avgusta 1945. ili Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju ili Međunarodnog krivičnog suda ili suda u Bosni i Hercegovini, a usmjereno je protiv grupe osoba ili člana grupe određene s obzirom na rasu, boju kože, vjeroispovijest, porijeklo ili nacionalnu ili etničku pripadnost, i to na način koji bi mogao potaknuti na nasilje ili mržnju usmjerenu protiv takve grupe osoba ili člana takve grupe, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.
(4) Ko krivično djelo iz stava (1) do (3) ovog člana izvrši tako da javnosti učini dostupnim ili joj distribuira letke, slike ili druge materijale, kaznit će se kaznom zatvora od najmanje jedne godine.
(5) Ako je krivično djelo iz stava (1) do (3) ovog člana počinjeno na način kojim se može poremetiti javni red i mir ili je prijeteće, zlostavljajuće ili uvredljivo, počinilac će se kazniti kaznom zatvora od najmanje tri godine.
(6) Ko dodijeli priznanje, nagradu, spomenicu, bilo kakav podsjetnik ili bilo kakvu privilegiju ili slično osobi osuđenoj pravosnažnom presudom za genocid, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin, ili imenuje javni objekat kao što je ulica, trg, park, most, institucija, ustanova, općina ili grad, naselje i naseljeno mjesto, ili slično, ili registrira naziv po ili prema osobi osuđenoj pravosnažnom presudom za genocid, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin, ili na bilo koji način veliča osobu osuđenu pravosnažnom presudom za genocid, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin, kaznit će se kaznom zatvora od najmanje tri godine."
(2) Stav (2), koji postaje stav (7), mijenja se i glasi:
"(7) Počinilac krivičnog djela iz stava (1) do (4) ovog člana koji je dužnosnik ili odgovorna osoba ili zaposlenik u instituciji vlasti ili bilo kojem organu koji se finansira putem javnog budžeta, kaznit će se kaznom zatvora od najmanje tri godine."
Član 2.
(Stupanje na snagu)
Ovaj Zakon stupa na snagu osam dana od dana objavljivanja na službenoj internetskoj stranici Ureda visokog predstavnika, ili jedan dan od dana objavljivanja u "Službenom glasniku BiH", koji god od tih dana nastupi ranije.
20. Zakon o neprimjenjivanju Odluke Visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik RS" broj 89/21 od 7. oktobra 2021. godine):
Član 1.
Odluka Visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, kojom se u Krivičnom zakonu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15 i 35/18) u članu 145a, iza stava 1. dodaju novi st. 2. do 6, a važeći stav 2. mijenja i numeriše kao novi stav 7, neće se primjenjivati na teritoriji Republike Srpske.
Član 2.
(1) Nadležni organi Republike Srpske neće sarađivati sa nadležnim organima Bosne i Hercegovine u pogledu primjene Odluke Visokog predstavnika iz člana 1. ovog zakona.
(2) Vlada Republike Srpske stupanjem na snagu ovog zakona osigurat će primjenu stava 1. ovog člana s ciljem zaštite građana Republike Srpske.
Član 3.
Ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objave u "Službenom glasniku Republike Srpske".
V. Dopustivost
21. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredaba člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.
22. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:
- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.
Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.
23. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijelo je sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske, koje ukupno broji 28 delegata, što čini jednu četvrtinu članova bilo kojeg zakonodavnog organa entiteta, što znači (suprotno navodima iz odgovora na zahtjev) da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U 7/10 od 26. novembra 2010. godine, tačka 21, dostupna na internetskoj stranici Ustavnog suda https://www.anwalt-derbeste.de ). U odnosu na pitanje legitimacije podnosilaca zahtjeva, Ustavni sud se navedene prakse držao i u svim narednim odlukama u kojima je rješavao o istom prigovoru, i to Odluka broj U 4/21 od 23. septembra 2021. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 63/21, Odluka broj U 4/20 od 26. marta 2021. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 22/21, Odluka broj U 8/19 od 6. februara 2020. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 16/20 itd.
24. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt i da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev nije dopustiv.
VI. Meritum
25. Podnosioci zahtjeva navode da osporeni zakon nije saglasan čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, odnosno da krši načela navedena u ovim članovima, kao i da je Narodna skupština donoseći osporeni zakon prekršila načela iz navedenih članova.
26. Narodna skupština je osporila navode iz zahtjeva ukazujući da visoki predstavnik nema ovlaštenja za donošenje/nametanje zakona, te da je takvo postupanje suprotno ustavnim odredbama, članovima Evropske konvencije i drugim međunarodnim dokumentima. Suprotno tome, Narodna skupština je djelovala u skladu s ustavnim odredbama i nadležnostima kada je donijela osporeni zakon.
27. Razmatranje ovlaštenja visokog predstavnika da donosi zakone, kao i pravnu prirodu i status takvih zakona Ustavni sud je prvi put razmatrao u Odluci broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine kada je ispitivao ustavnost Zakona o državnoj graničnoj službi, a takve se prakse dosljedno držao i u svim ostalim odlukama koje su sadržavale iste ili slične prigovore kao u konkretnom slučaju (vidi Ustavni sud, Odluka broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 1/01, Odluka broj U 16/00 od 2. februara 2001. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 13/01, Odluka broj U 25/00 od 23. marta 2001. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 17/01 i U 26/01 od 28. septembra 2001. godine, objavljena u "Službenom glasniku" broj 4/02). Stoga, u odnosu na prigovore iz odgovora na zahtjev koji se odnose na ovlaštenje visokog predstavnika da donosi zakone, kao i ostale prigovore u vezi s tim pitanjem, Ustavni sud se poziva na svoju praksu iz Odluke broj U 9/00 (tačke 5. i 6) kako slijedi:
5. Zakon o državnoj graničnoj službi je nametnuo visoki predstavnik međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini 13. januara 2000. godine, nakon što Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine nije usvojila Nacrt zakona koji je 24. novembra 1999. godine predložilo Predsjedništvo Bosne i Hercegovine. Uzimajući u obzir sveukupnu situaciju u Bosni i Hercegovini, pravni status visokog predstavnika kao predstavnika međunarodne zajednice nije izuzetak, već su slične funkcije poznate iz drugih zemalja u specijalnim političkim okolnostima. Relevantni primjeri su mandati pod režimom Društva naroda, i, u nekim pogledima, Njemačka i Austrija nakon Drugog svjetskog rata. Iako priznate kao suverene, dotične države su bile podvrgnute međunarodnom nadzoru, a strane vlasti su djelovale u tim državama u ime međunarodne zajednice, supstituirajući se za domaće vlasti. Akti koje su donosile međunarodne vlasti su često bivali donošeni u ime država pod kontrolom.
Takva situacija se svodi na neku vrstu funkcionalne dualnosti: jedna vlast jednog pravnog sistema intervenira u drugom pravnom sistemu, čime njene funkcije postaju dualne. Isto vrijedi i za visokog predstavnika: međunarodna zajednica mu je povjerila posebne ovlasti i njegov mandat je međunarodnog karaktera. U konkretnom slučaju, visoki predstavnik – čije ovlasti koje proizlaze iz Aneksa 10. Općeg okvirnog sporazuma, relevantnih rezolucija Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda i Bonske deklaracije, nisu podložne kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlasti – intervenirao je u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajući domaće vlasti. U tom pogledu, on je, stoga, djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon koji je on donio je prirode domaćeg zakona te se mora smatrati zakonom Bosne i Hercegovine.
6. Stoga, bez obzira na prirodu ovlasti dodijeljenih visokom predstavniku Aneksom 10. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, činjenica da je Zakon o državnoj graničnoj službi donio visoki predstavnik, a ne Parlamentarna skupština, ne mijenja njegov status zakona, ni u njegovoj formi, budući da je ovaj zakon objavljen kao takav u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" 26. januara 2000. godine ("Službeni glasnik" br. 2/2000), kao ni u njegovoj suštini, koja se, bio on ili ne u saglasnosti sa Ustavom, tiče sfere koja potpada pod zakonodavnu nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine prema članu IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Parlamentarna skupština je slobodna da mijenja čitav tekst ili dio teksta ovog zakona u budućnosti, pod pretpostavkom da se ispoštuje odgovarajuća procedura.
28. Dakle, nesporno je da je i u konkretnom slučaju, donošenjem Zakona o dopuni Krivičnog zakona BiH, visoki predstavnik supstituirao domaće vlasti, u konkretnom slučaju Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine, a zakon koji je donio ima prirodu domaćeg zakona i smatra se zakonom Bosne i Hercegovine. Osim ovog, Ustavni sud će se kratko očitovati na prigovor iz odgovora na zahtjev, da je osporeni zakon donijet na osnovu ovlaštenja iz Ustava Republike Srpske. U vezi s tim, ukazuje se da nije sporno ovlaštenje Narodne skupštine da donosi zakone, kao i druge pravne akte, ali takvi zakoni moraju biti u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
29. S obzirom na to da je u konkretnom slučaju osporenim zakonom zabranjena primjena zakona Bosne i Hercegovine u Republici Srpskoj, Ustavni sud ukazuje na svoju relevantnu praksu koja se tiče ustavne obaveze poštovanja državnih zakona od entiteta i drugih administrativnih jedinica Bosne i Hercegovine. U Odluci broj U 14/04 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 14/04 od 29. oktobra 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 23/05) Ustavni sud je usvojio stav da "donošenje entitetskih zakona oprečno proceduri koja je propisana državnim zakonima pokreće pitanje ustavnosti takvih zakona u smislu odredaba člana III/3.b) Ustava BiH, te da se obaveze koje nameću državni zakoni moraju poštovati". Ovaj stav Ustavni sud je reafirmirao i u Odluci broj U 2/11 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 2/11 od 27. maja 2011. godine, tačka 52, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 99/11) u kojoj je ponovno istaknuo "zakoni Bosne i Hercegovine koje je usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine smatraju se odlukama institucija Bosne i Hercegovine" iz člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, te donošenje zakona od entitetâ ili drugih administrativnih jedinica u Bosni i Hercegovini suprotno proceduri koju propisuju državni zakoni može dovesti u pitanje poštovanje odredaba člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojima su entiteti i druge administrativne jedinice u Bosni i Hercegovini dužni da se pridržavaju, između ostalog, (i) odluka institucija Bosne i Hercegovine. Kada bi se smatralo suprotno, osim što bi se u potpunosti doveo u pitanje autoritet institucija Bosne i Hercegovine, dovelo bi se u pitanje i načelo iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine prema kojem će "Bosna i Hercegovina biti demokratska država koja će funkcionirati prema slovu zakona". U tom slučaju, s pravom bi se moglo postaviti pitanje svrhe državnih zakona (npr. zakona u oblasti privatizacije, zatim rada osiguravajućih društava, indirektnog oporezivanja i sl.) ako bi entiteti ili druge administrativne jedinice Bosne i Hercegovine mogli donositi zakone kojima se krše ili izbjegavaju obaveze koje se entitetima ili drugim administrativnim jedinicama Bosne i Hercegovine nalažu odredbama državnih zakona, tj. zakona donesenih na nivou institucija Bosne i Hercegovine. Dakle, entiteti (ili druge administrativne jedinice Bosne i Hercegovine) moraju poštovati obaveze koje im se nalažu putem zakona koje su donijele institucije Bosne i Hercegovine. Činjenica da te obaveze nisu ispoštovane može dovesti do kršenja odredaba Ustava Bosne i Hercegovine."
30. Osim navedene prakse, ukazuje se i na skorašnju Odluku broj U 2/22 u kojoj je Ustavni sud naglasio (vidi Odluka broj U 2/22 od 26. maja 2022. godine, tačka 91, dostupna na https://www.anwalt-bih.de) "jedini način prestanka djelovanja navedenih zakona kao odluka donesenih u institucijama BiH mogu biti nove odluke institucija Bosne i Hercegovine, što podrazumijeva da sve dok su zakoni kao odluke institucija BiH na pravnoj snazi entiteti su ih dužni poštovati i ne mogu imati nadležnosti za usvajanje bilo kakvih zakonodavnih aktivnosti u tim oblastima".
31. Imajući u vidu nesporan sadržaj osporenog zakona kojim je primjena Zakona o dopuni Krivičnog zakona BiH zabranjena u Republici Srpskoj, te je zabranjeno organima Republike Srpske da sarađuju u provođenju ovog zakona s organima Bosne i Hercegovine, kao i nespornu praksu Ustavnog suda na koju je ukazano u prethodnom dijelu obrazloženja, jasno je da u Ustavu Bosne i Hercegovine ne postoje odredbe na osnovu kojih bi se mogla opravdati ustavnost osporenog zakona koji je donijela Narodna skupština Republike Srpske. Prema načelu vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, entiteti su dužni da poštuju zakone na nivou Bosne i Hercegovine. Kao što je ranije rečeno, Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH ima se smatrati zakonom Bosne i Hercegovine. Osim toga, prema članu III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, entiteti su dužni da poštuju odluke institucija Bosne i Hercegovine. Prethodno je rečeno da je visoki predstavnik donošenjem Zakona o dopuni Krivičnog zakona BiH supstituirao domaće institucije. U konkretnom slučaju supstituirana institucija je Parlamentarna skupština BiH umjesto koje je visoki predstavnik donio navedeni zakon. Dakle, navedeni zakon, osim što se smatra zakonom Bosne i Hercegovine, smatra se i odlukom institucija Bosne i Hercegovine. Sve navedeno, u vezi sa Zakonom o dopuni Krivičnog zakona BiH i članovima I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, prekršeno je donošenjem osporenog zakona.
32. Ustavni sud zaključuje da je sporni zakon suprotan članu I/2. i članu III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
VII. Zaključak
33. Ustavni sud zaključuje da sporni zakon koji je donijela Narodna skupština nije u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
34. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
35. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovom predmetu, nije neophodno posebno razmatrati prijedloge podnosilaca zahtjeva za donošenje odluka o privremenim mjerama.
36. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mato Tadić, s. r.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 15/21, rješavajući zahtjev sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1) i (2), člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Mato Tadić, predsjednik Miodrag Simović, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Helen Keller, potpredsjednica Valerija Galić, sutkinja Seada Palavrić, sutkinja Zlatko M. Knežević, sudija Angelika Nußberger, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 14. jula 2022. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske za ocjenu ustavnosti Zakona o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21),
utvrđuje se da Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21) nije u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
U skladu sa članom 61. stav (2) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, ukida se Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21).
Ukinuti Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21), u skladu sa članom 61. stav (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, prestaje važiti narednog dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine".
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske: Mihnet Okić, Alija Tabaković, Džemaludin Šabanović, Faruk Đozić, Muris Čirkić, Ahmet Čirkić i Samir Baćevac (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnijelo je 24. novembra 2021. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 89/21, u daljnjem tekstu: osporeni zakon) sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština) zatraženo je da dostavi odgovor za zahtjev.
3. Narodna skupština je, nakon što je u dva navrata tražila produženje roka za dostavljanje odgovora (na koje traženje je Ustavni sud udovoljio), dostavila odgovor koji je u Ustavnom sudu zaprimljen 24. februara 2022. godine.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosioci zahtjeva ukazuju da, prema izričitoj odredbi člana III/3.b) Ustava BiH, entiteti u Bosni i Hercegovini imaju pozitivnu ustavnopravnu obavezu da usaglašavaju entitetske ustave i zakone s Ustavom Bosne i Hercegovine. Supremacija Ustava Bosne i Hercegovine nema izuzetaka. Analizirajući praksu entitetskih zakonodavnih tijela u vezi s ovom obavezom, može se zaključiti da je oni ne doživljavaju kao pozitivnu obavezu, niti da zauzimaju proaktivan stav u pogledu zaštite ustavnosti poštovanja normativnopravne hijerarhije. Pored činjenice da je visoki predstavnik (supstituirajući institucije Bosne i Hercegovine) donio Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, koji je objavljen u "Službenom glasniku BiH" broj 46/21 (u daljnjem tekstu: Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH), te jasne obaveze entiteta da se pridržavaju Ustava Bosne i Hercegovine, Narodna skupština je donijela Zakon o neprimjenjivanju Odluke visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva ukazuju da su odredbe osporenog zakona neustavne iz više razloga, a prije svega zbog toga što:
- Krše odredbe člana I/2. Ustava BiH. Navedene ustavne odredbe sadrže načelo vladavine prava koje označava sistem političke vlasti zasnovan na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa kako od građana tako i od samih nosilaca državne vlasti. Načelo vladavine prava zahtijeva da svi ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima. U skladu s Aneksom 10 (Sporazum o civilnom provođenju Mirovnog ugovora) Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH (u daljnjem tekstu: Dejtonski sporazum), visoki predstavnik je konačni autoritet u zemlji u pogledu tumačenja Dejtonskog sporazuma i "pruža pomoć, kada to ocijeni neophodnim, u iznalaženju rješenja za sve probleme koji se pojave u vezi s civilnim provođenjem". U skladu sa svojim ovlaštenjima iz ove odredbe, ali i Zaključkom Vijeća za implementaciju mira iz Bona (9. i 10. decembra 1997. godine), visoki predstavnik je donio Odluku kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH. Postupajući na taj način, a prema ranijim stavovima Ustavnog suda BiH, visoki predstavnik je supstituirao domaće vlasti, te djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon koji je donio smatra se zakonom Bosne i Hercegovine. Narodna skupština je usvajajući osporeni zakon ignorirala ustavno načelo vladavine prava, te odbila da poštuje Ustav Bosne i Hercegovine i zakone koji su na snazi, što ovaj zakon čini neustavnim.
- Krše odredbe člana III/3.b). Entiteti, kao i svaki drugi nivo vlasti u Bosni i Hercegovini, uživaju ustavnu autonomiju, ali je, prema odredbi člana III/3.b), ta autonomija podređena obavezi entiteta, kao i drugih administrativnih jedinica, da se pridržavaju Ustava BiH i "odluka institucija Bosne i Hercegovine". Supstituirajući institucije Bosne i Hercegovine, dakle postupajući kao vlast Bosne i Hercegovine, visoki predstavnik je donio Odluku kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH, koji ima prirodu domaćeg zakona te se mora smatrati zakonom BiH. Vlasti entiteta Republike Srpske su osporenim zakonom odlučile da se Odluka visokog predstavnika, a time i njome doneseni Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH, neće primjenjivati na teritoriji entiteta Republike Srpske. Takav stav Narodne skupštine je suprotan obavezama entiteta da poštuju "odluke institucija Bosne i Hercegovine", što ga čini protivnim odredbama člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
5. Podnosioci zahtjeva su dalje ukazali na čl. II i V Aneksa 10. Dejtonskog sporazuma, na Zaključke Vijeća za implementaciju mira u vezi s visokim predstavnikom, na mišljenje Venecijanske komisije, na odluke Ustavnog suda u kojima je analiziran položaj te odluke visokog predstavnika (U 9/00, U 16/00, U 25/00 i U 26/01). U skladu sa svojim ovlaštenjima, visoki predstavnik je intervenirao i donio Odluku kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH. Na takvo postupanje je bio prinuđen jer su "sve zakonodavne inicijative pokrenute pred Parlamentarnom skupštinom Bosne i Hercegovine za rješavanje ovog pitanja blokirane". Nadalje, visoki predstavnik je u Odluci odlučio da je Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH privremenog karaktera i ostavio mogućnost Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da ga usvoji u istom obliku bez izmjena i dopuna i bez dodatnih uvjeta. Podnosioci zahtjeva navode (pozivanjem na Odluku Ustavnog suda broj U 9/00) da je strana koja je nezadovoljna ovim zakonom imala na raspolaganju više pravnih sredstava koja su u skladu sa Ustavom i zakonima Bosne i Hercegovine, kojima je mogla izraziti svoje nezadovoljstvo i osporiti ili mijenjati Krivični zakon BiH, a odlučila se da postupa na protivustavan način, donoseći osporeni zakon.
6. Podnosioci zahtjeva su predložili da Ustavni sud donese odluku kojom se usvaja zahtjev i utvrđuje da osporeni zakon nije u skladu s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine. Također, podnosioci zahtjeva su zatražili da Ustavni sud donese privremenu mjeru "zabranjuje se primjena [osporenog zakona] do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine po ovom zahtjevu". Kako je navedeno, izricanje privremene mjere je neophodno radi sprečavanja štetnih posljedica koje bi primjenom pobijanih odredbi proizašle za Bosnu i Hercegovinu, a posebno što bi na taj način bila ugrožena vladavina prava i što bi primjenom osporenog zakona moglo doći do sukobljavanja institucija nadležnih za provođenje zakona Bosne i Hercegovine i entiteta Republika Srpska.
b) Odgovor na zahtjev
7. Narodna skupština je najprije osporila legitimaciju podnosiocima zahtjeva navodeći da sedam delegata u Vijeću naroda Republike Srpske nema procesnu mogućnost za podnošenje zahtjeva iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Navedeno je da se radi o pogrešnom pozivanju na Ustav Bosne i Hercegovine jer Vijeće naroda nije ni zakonodavni organ ni posebni dom Narodne skupštine. Ustavni sud bi trebao ovaj zahtjev da odbaci (suprotno dosadašnjoj praksi Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u predmetima br. U 7/10, U 8/19, U 9/19, U 4/20 i drugim).
8. Osporeni zakon je donesen na osnovu Ustava Republike Srpske. Ustavni osnov za donošenje predmetnog zakona Narodna skupština ima u odredbama sadržanim u Amandmanu XXXII na član 68. stav 1. tačke 1, 4, 5. i 18. Ustava Republike Srpske. Također, ustavni osnov je definiran u članu 70. stav 1. tačka 2. Ustava Republike Srpske, prema kojem Narodna skupština Republike Srpske donosi zakone, druge propise i opće akte.
9. To što podnosioci zahtjeva pokušavaju definirati visokog predstavnika, pod opravdanjem osiguranja vladavine prava, kao "postupajuću vlast BiH" i supstitut za Parlamentarnu skupštinu je "prvorazredni incident nezabilježen u pravnoj praksi u okviru pravnog sistema prihvaćenog od civiliziranih naroda, a koji baštini posebne vrijednosti".
10. Iz teksta podnesenog zahtjeva stječe se utisak da podnosioci zahtjeva imaju krajnju namjeru podrivanja zakonodavnih i predstavničkih institucija Bosne i Hercegovine, na prvom mjestu Parlamentarne skupštine, a konsekventno i Narodne skupštine kao zakonodavnog i predstavničkog organa entiteta i uzurpacije njihovih nadležnosti garantiranih ustavima.
11. U članu 1. osporenog zakona propisano je da se Odluka visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH neće primjenjivati na teritoriji Republike Srpske. Takvo rješenje je propisano zato što visoki predstavnik nema ustavnopravni osnov za donošenje konkretne odluke, te predstavlja grubo kršenje međunarodnog prava, ustavnog poretka Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Takvom odlukom, koja je donesena van institucija BiH i suprotno procedurama predviđenim Ustavom, direktno se podriva vladavina prava i ugrožava pravna sigurnost. Dalje se u odgovoru navodi da to što je predviđeno da je visoki predstavnik konačni autoritet utvrđuje njegov puni mandat i nadležnost u tumačenju, ali ne i u donošenju izmjene i dopuna Dejtonskog mirovnog sporazuma i njegovih aneksa, kao i da se podnosioci zahtjeva "tendenciozno" pozivaju na Zaključke Vijeća za implementaciju mira iz Bona.
12. Dalje, upućujući na odredbe čl. II i V Aneksa 10. Dejtonskog mirovnog sporazuma, kao i tačku XI/2. Zaključaka Vijeća o implementaciji mira, Narodna skupština u odgovoru zaključuje da visoki predstavnik nema nadležnosti da donosi zakone iz nadležnosti države ili entiteta, te je jasno da je nametnuti zakon donijet bez valjanog ustavnopravnog osnova.
13. Pozivajući se na studiju Venecijanske komisije, kao i na član 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), Narodna skupština smatra da je Odluka visokog predstavnika protivna članu 10. Evropske konvencije, članu II/3.h) Ustava Bosne i Hercegovine, članu 19. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članu 19. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, odnosno međunarodnom pravu i ustavnom poretku Bosne i Hercegovine, zbog čega je Narodna skupština donijela osporeni zakon.
14. Narodna skupština je navela da smatra da je ovo jedinstvena prilika da Ustavni sud konačno zauzme ispravno stanovište u vezi s položajem visokog predstavnika u BiH i zaštiti odredbe sadržane u čl. II/1, II/3.g), II/3.h), III/1, III/2, III/3.a), III/5.a), IV/3.c) i IV/3.d) Ustava Bosne i Hercegovine. Tako bi se zaštitio integritet institucija BiH, ali i odredaba Dejtonskog mirovnog sporazuma u cjelini. U suprotnom, potvrđivanjem ovakvih nadležnosti, tj. ovlaštenja visokom predstavniku na način kako je to navedeno u zahtjevu, definitivno će biti derogiran ustavnopravni poredak Bosne i Hercegovine u cjelini, a djelimično i Dejtonski mirovni sporazum.
15. Prihvatanje da bilo koji pojedinac, uključujući i visokog predstavnika, može sam usvajati zakonske akte u BiH pravno je nedopustivo, u koliziji je sa svim ustavnim aktima u BiH, kao i dostignutim demokratskim i općim civilizacijskim standardima. Usvajanje zakonskih akata od jednog čovjeka, uključujući i visokog predstavnika, značilo bi potpunu pravnu i političku delegitimaciju bilo koje države na svijetu, potpunu eliminaciju njenog suvereniteta i dovođenje zemlje i svih njenih naroda i građana u stanje potpune i ničim uvjetovane političke zavisnosti od tog pojedinca, a što je u potpunoj koliziji s preambulom, članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
16. Narodna skupština navodi da se Evropa, kolijevka demokratije, od 1215. godine i donošenja dokumenta Magna carta libertatum bori za ograničavanje vlasti pojedinca i zaštitu individualnih sloboda i prava, a u BiH u XXI vijeku "imamo situaciju da pojedinac donosi zakone" van najviše zakonodavne vlasti. Narodna skupština je stoga zaključila da je neosnovan zahtjev i predložila da Ustavni sud zahtjev odbije, te je osporila prijedlog za donošenje privremene mjere koji nije konkretiziran.
IV. Relevantni propisi
17. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:
Član I
Bosna i Hercegovina
2. Demokratska načela
Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
Član III/3.b)
Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta
3. Pravni poredak i nadležnosti institucija
b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.
18. Krivični zakon Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 3/03, 32/03 – ispravka, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15, 35/18 i 46/21). Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:
III – GLAVA TREĆA – PRIMJENA KRIVIČNOG ZAKONODAVSTVA BOSNE I HERCEGOVINE
Primjena krivičnog zakonodavstva Bosne i Hercegovine prema svakome
ko na teritoriji Bosne i Hercegovine počini krivično djelo
Član 8. stav 1.
(1) Krivično zakonodavstvo Bosne i Hercegovine primjenjuje se prema svakome ko počini krivično djelo na teritoriji Bosne i Hercegovine.
19. Odluka Visokog predstavnika broj 26/21 od 22. jula 2021. godine kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" broj 46/21 od 27. jula 2021. godine):
[...]
Konstatirajući da su sve zakonodavne inicijative pokrenute pred Parlamentarnom skupštinom Bosne i Hercegovine za rješavanje ovog pitanja blokirane.
Iz prethodno utvrđenih razloga Visoki predstavnik ovim donosi sljedeću
Odluku
kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15 i 35/18)
1. Zakon koji slijedi i koji čini sastavni dio ove Odluke stupa na snagu kao što je predviđeno u članu 2. tog Zakona, na privremenoj osnovi sve dok ga Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine ne usvoji u istom obliku, bez izmjena i dopuna i bez dodatnih uvjeta.
2. Ova Odluka stupa na snagu odmah i odmah se objavljuje na službenoj internetskoj stranici Ureda visokog predstavnika i u "Službenom glasniku BiH".
ZAKON
O DOPUNI KRIVIČNOG ZAKONA BOSNE I HERCEGOVINE
Član 1.
(Dopuna člana 145a)
(1) U Krivičnom zakonu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15 i 35/18), u članu 145a, iza stava (1), dodaju se novi stavovi (2) do (6), koji glase:
"(2) Ko javno podstrekne na nasilje ili mržnju usmjerenu protiv grupe osoba ili člana grupe određene s obzirom na rasu, boju kože, vjeroispovijest, porijeklo ili nacionalnu ili etničku pripadnost, ako takvo ponašanje ne predstavlja krivično djelo iz stava (1) ovog člana, kaznit će se kaznom zatvora od tri mjeseca do tri godine.
(3) Ko javno odobri, porekne, grubo umanji ili pokuša opravdati zločin genocida, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin utvrđen pravosnažnom presudom u skladu s Poveljom Međunarodnog vojnog suda pridruženom uz Londonski sporazum od 8. avgusta 1945. ili Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju ili Međunarodnog krivičnog suda ili suda u Bosni i Hercegovini, a usmjereno je protiv grupe osoba ili člana grupe određene s obzirom na rasu, boju kože, vjeroispovijest, porijeklo ili nacionalnu ili etničku pripadnost, i to na način koji bi mogao potaknuti na nasilje ili mržnju usmjerenu protiv takve grupe osoba ili člana takve grupe, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.
(4) Ko krivično djelo iz stava (1) do (3) ovog člana izvrši tako da javnosti učini dostupnim ili joj distribuira letke, slike ili druge materijale, kaznit će se kaznom zatvora od najmanje jedne godine.
(5) Ako je krivično djelo iz stava (1) do (3) ovog člana počinjeno na način kojim se može poremetiti javni red i mir ili je prijeteće, zlostavljajuće ili uvredljivo, počinilac će se kazniti kaznom zatvora od najmanje tri godine.
(6) Ko dodijeli priznanje, nagradu, spomenicu, bilo kakav podsjetnik ili bilo kakvu privilegiju ili slično osobi osuđenoj pravosnažnom presudom za genocid, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin, ili imenuje javni objekat kao što je ulica, trg, park, most, institucija, ustanova, općina ili grad, naselje i naseljeno mjesto, ili slično, ili registrira naziv po ili prema osobi osuđenoj pravosnažnom presudom za genocid, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin, ili na bilo koji način veliča osobu osuđenu pravosnažnom presudom za genocid, zločin protiv čovječnosti ili ratni zločin, kaznit će se kaznom zatvora od najmanje tri godine."
(2) Stav (2), koji postaje stav (7), mijenja se i glasi:
"(7) Počinilac krivičnog djela iz stava (1) do (4) ovog člana koji je dužnosnik ili odgovorna osoba ili zaposlenik u instituciji vlasti ili bilo kojem organu koji se finansira putem javnog budžeta, kaznit će se kaznom zatvora od najmanje tri godine."
Član 2.
(Stupanje na snagu)
Ovaj Zakon stupa na snagu osam dana od dana objavljivanja na službenoj internetskoj stranici Ureda visokog predstavnika, ili jedan dan od dana objavljivanja u "Službenom glasniku BiH", koji god od tih dana nastupi ranije.
20. Zakon o neprimjenjivanju Odluke Visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik RS" broj 89/21 od 7. oktobra 2021. godine):
Član 1.
Odluka Visokog predstavnika kojom se donosi Zakon o dopuni Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, kojom se u Krivičnom zakonu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10, 47/14, 22/15, 40/15 i 35/18) u članu 145a, iza stava 1. dodaju novi st. 2. do 6, a važeći stav 2. mijenja i numeriše kao novi stav 7, neće se primjenjivati na teritoriji Republike Srpske.
Član 2.
(1) Nadležni organi Republike Srpske neće sarađivati sa nadležnim organima Bosne i Hercegovine u pogledu primjene Odluke Visokog predstavnika iz člana 1. ovog zakona.
(2) Vlada Republike Srpske stupanjem na snagu ovog zakona osigurat će primjenu stava 1. ovog člana s ciljem zaštite građana Republike Srpske.
Član 3.
Ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objave u "Službenom glasniku Republike Srpske".
V. Dopustivost
21. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredaba člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.
22. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:
- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.
Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.
23. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijelo je sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske, koje ukupno broji 28 delegata, što čini jednu četvrtinu članova bilo kojeg zakonodavnog organa entiteta, što znači (suprotno navodima iz odgovora na zahtjev) da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U 7/10 od 26. novembra 2010. godine, tačka 21, dostupna na internetskoj stranici Ustavnog suda https://www.anwalt-derbeste.de ). U odnosu na pitanje legitimacije podnosilaca zahtjeva, Ustavni sud se navedene prakse držao i u svim narednim odlukama u kojima je rješavao o istom prigovoru, i to Odluka broj U 4/21 od 23. septembra 2021. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 63/21, Odluka broj U 4/20 od 26. marta 2021. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 22/21, Odluka broj U 8/19 od 6. februara 2020. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 16/20 itd.
24. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt i da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev nije dopustiv.
VI. Meritum
25. Podnosioci zahtjeva navode da osporeni zakon nije saglasan čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, odnosno da krši načela navedena u ovim članovima, kao i da je Narodna skupština donoseći osporeni zakon prekršila načela iz navedenih članova.
26. Narodna skupština je osporila navode iz zahtjeva ukazujući da visoki predstavnik nema ovlaštenja za donošenje/nametanje zakona, te da je takvo postupanje suprotno ustavnim odredbama, članovima Evropske konvencije i drugim međunarodnim dokumentima. Suprotno tome, Narodna skupština je djelovala u skladu s ustavnim odredbama i nadležnostima kada je donijela osporeni zakon.
27. Razmatranje ovlaštenja visokog predstavnika da donosi zakone, kao i pravnu prirodu i status takvih zakona Ustavni sud je prvi put razmatrao u Odluci broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine kada je ispitivao ustavnost Zakona o državnoj graničnoj službi, a takve se prakse dosljedno držao i u svim ostalim odlukama koje su sadržavale iste ili slične prigovore kao u konkretnom slučaju (vidi Ustavni sud, Odluka broj U 9/00 od 3. novembra 2000. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 1/01, Odluka broj U 16/00 od 2. februara 2001. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 13/01, Odluka broj U 25/00 od 23. marta 2001. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 17/01 i U 26/01 od 28. septembra 2001. godine, objavljena u "Službenom glasniku" broj 4/02). Stoga, u odnosu na prigovore iz odgovora na zahtjev koji se odnose na ovlaštenje visokog predstavnika da donosi zakone, kao i ostale prigovore u vezi s tim pitanjem, Ustavni sud se poziva na svoju praksu iz Odluke broj U 9/00 (tačke 5. i 6) kako slijedi:
5. Zakon o državnoj graničnoj službi je nametnuo visoki predstavnik međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini 13. januara 2000. godine, nakon što Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine nije usvojila Nacrt zakona koji je 24. novembra 1999. godine predložilo Predsjedništvo Bosne i Hercegovine. Uzimajući u obzir sveukupnu situaciju u Bosni i Hercegovini, pravni status visokog predstavnika kao predstavnika međunarodne zajednice nije izuzetak, već su slične funkcije poznate iz drugih zemalja u specijalnim političkim okolnostima. Relevantni primjeri su mandati pod režimom Društva naroda, i, u nekim pogledima, Njemačka i Austrija nakon Drugog svjetskog rata. Iako priznate kao suverene, dotične države su bile podvrgnute međunarodnom nadzoru, a strane vlasti su djelovale u tim državama u ime međunarodne zajednice, supstituirajući se za domaće vlasti. Akti koje su donosile međunarodne vlasti su često bivali donošeni u ime država pod kontrolom.
Takva situacija se svodi na neku vrstu funkcionalne dualnosti: jedna vlast jednog pravnog sistema intervenira u drugom pravnom sistemu, čime njene funkcije postaju dualne. Isto vrijedi i za visokog predstavnika: međunarodna zajednica mu je povjerila posebne ovlasti i njegov mandat je međunarodnog karaktera. U konkretnom slučaju, visoki predstavnik – čije ovlasti koje proizlaze iz Aneksa 10. Općeg okvirnog sporazuma, relevantnih rezolucija Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda i Bonske deklaracije, nisu podložne kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlasti – intervenirao je u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajući domaće vlasti. U tom pogledu, on je, stoga, djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon koji je on donio je prirode domaćeg zakona te se mora smatrati zakonom Bosne i Hercegovine.
6. Stoga, bez obzira na prirodu ovlasti dodijeljenih visokom predstavniku Aneksom 10. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, činjenica da je Zakon o državnoj graničnoj službi donio visoki predstavnik, a ne Parlamentarna skupština, ne mijenja njegov status zakona, ni u njegovoj formi, budući da je ovaj zakon objavljen kao takav u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" 26. januara 2000. godine ("Službeni glasnik" br. 2/2000), kao ni u njegovoj suštini, koja se, bio on ili ne u saglasnosti sa Ustavom, tiče sfere koja potpada pod zakonodavnu nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine prema članu IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Parlamentarna skupština je slobodna da mijenja čitav tekst ili dio teksta ovog zakona u budućnosti, pod pretpostavkom da se ispoštuje odgovarajuća procedura.
28. Dakle, nesporno je da je i u konkretnom slučaju, donošenjem Zakona o dopuni Krivičnog zakona BiH, visoki predstavnik supstituirao domaće vlasti, u konkretnom slučaju Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine, a zakon koji je donio ima prirodu domaćeg zakona i smatra se zakonom Bosne i Hercegovine. Osim ovog, Ustavni sud će se kratko očitovati na prigovor iz odgovora na zahtjev, da je osporeni zakon donijet na osnovu ovlaštenja iz Ustava Republike Srpske. U vezi s tim, ukazuje se da nije sporno ovlaštenje Narodne skupštine da donosi zakone, kao i druge pravne akte, ali takvi zakoni moraju biti u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
29. S obzirom na to da je u konkretnom slučaju osporenim zakonom zabranjena primjena zakona Bosne i Hercegovine u Republici Srpskoj, Ustavni sud ukazuje na svoju relevantnu praksu koja se tiče ustavne obaveze poštovanja državnih zakona od entiteta i drugih administrativnih jedinica Bosne i Hercegovine. U Odluci broj U 14/04 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 14/04 od 29. oktobra 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 23/05) Ustavni sud je usvojio stav da "donošenje entitetskih zakona oprečno proceduri koja je propisana državnim zakonima pokreće pitanje ustavnosti takvih zakona u smislu odredaba člana III/3.b) Ustava BiH, te da se obaveze koje nameću državni zakoni moraju poštovati". Ovaj stav Ustavni sud je reafirmirao i u Odluci broj U 2/11 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 2/11 od 27. maja 2011. godine, tačka 52, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 99/11) u kojoj je ponovno istaknuo "zakoni Bosne i Hercegovine koje je usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine smatraju se odlukama institucija Bosne i Hercegovine" iz člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, te donošenje zakona od entitetâ ili drugih administrativnih jedinica u Bosni i Hercegovini suprotno proceduri koju propisuju državni zakoni može dovesti u pitanje poštovanje odredaba člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojima su entiteti i druge administrativne jedinice u Bosni i Hercegovini dužni da se pridržavaju, između ostalog, (i) odluka institucija Bosne i Hercegovine. Kada bi se smatralo suprotno, osim što bi se u potpunosti doveo u pitanje autoritet institucija Bosne i Hercegovine, dovelo bi se u pitanje i načelo iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine prema kojem će "Bosna i Hercegovina biti demokratska država koja će funkcionirati prema slovu zakona". U tom slučaju, s pravom bi se moglo postaviti pitanje svrhe državnih zakona (npr. zakona u oblasti privatizacije, zatim rada osiguravajućih društava, indirektnog oporezivanja i sl.) ako bi entiteti ili druge administrativne jedinice Bosne i Hercegovine mogli donositi zakone kojima se krše ili izbjegavaju obaveze koje se entitetima ili drugim administrativnim jedinicama Bosne i Hercegovine nalažu odredbama državnih zakona, tj. zakona donesenih na nivou institucija Bosne i Hercegovine. Dakle, entiteti (ili druge administrativne jedinice Bosne i Hercegovine) moraju poštovati obaveze koje im se nalažu putem zakona koje su donijele institucije Bosne i Hercegovine. Činjenica da te obaveze nisu ispoštovane može dovesti do kršenja odredaba Ustava Bosne i Hercegovine."
30. Osim navedene prakse, ukazuje se i na skorašnju Odluku broj U 2/22 u kojoj je Ustavni sud naglasio (vidi Odluka broj U 2/22 od 26. maja 2022. godine, tačka 91, dostupna na https://www.anwalt-bih.de) "jedini način prestanka djelovanja navedenih zakona kao odluka donesenih u institucijama BiH mogu biti nove odluke institucija Bosne i Hercegovine, što podrazumijeva da sve dok su zakoni kao odluke institucija BiH na pravnoj snazi entiteti su ih dužni poštovati i ne mogu imati nadležnosti za usvajanje bilo kakvih zakonodavnih aktivnosti u tim oblastima".
31. Imajući u vidu nesporan sadržaj osporenog zakona kojim je primjena Zakona o dopuni Krivičnog zakona BiH zabranjena u Republici Srpskoj, te je zabranjeno organima Republike Srpske da sarađuju u provođenju ovog zakona s organima Bosne i Hercegovine, kao i nespornu praksu Ustavnog suda na koju je ukazano u prethodnom dijelu obrazloženja, jasno je da u Ustavu Bosne i Hercegovine ne postoje odredbe na osnovu kojih bi se mogla opravdati ustavnost osporenog zakona koji je donijela Narodna skupština Republike Srpske. Prema načelu vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, entiteti su dužni da poštuju zakone na nivou Bosne i Hercegovine. Kao što je ranije rečeno, Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH ima se smatrati zakonom Bosne i Hercegovine. Osim toga, prema članu III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, entiteti su dužni da poštuju odluke institucija Bosne i Hercegovine. Prethodno je rečeno da je visoki predstavnik donošenjem Zakona o dopuni Krivičnog zakona BiH supstituirao domaće institucije. U konkretnom slučaju supstituirana institucija je Parlamentarna skupština BiH umjesto koje je visoki predstavnik donio navedeni zakon. Dakle, navedeni zakon, osim što se smatra zakonom Bosne i Hercegovine, smatra se i odlukom institucija Bosne i Hercegovine. Sve navedeno, u vezi sa Zakonom o dopuni Krivičnog zakona BiH i članovima I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, prekršeno je donošenjem osporenog zakona.
32. Ustavni sud zaključuje da je sporni zakon suprotan članu I/2. i članu III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
VII. Zaključak
33. Ustavni sud zaključuje da sporni zakon koji je donijela Narodna skupština nije u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
34. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
35. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovom predmetu, nije neophodno posebno razmatrati prijedloge podnosilaca zahtjeva za donošenje odluka o privremenim mjerama.
36. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mato Tadić, s. r.