- Sun Jan 14, 2018 10:11 pm
#2255
PRAVOSNAŽNOST, KONAČNOST I IZVRŠNOST U UPRAVNOM POSTUPKU
autor: Sreto Crnjak, sudija Suda Bosne i Hercegovine
1. Uvod
U skladu sa pravnim sistemom Bosne i Hercegovine, upravni postupci u Bosni i Hercegovini regulisani su Zakonom o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj 29/02 i 12/04), Zakonom o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine F BiH“, broj 2/98 i 48/99), Zakonom o opštem upravnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj 13/02) i Zakonom o upravnom postupku Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BD BiH“, broj 3/00, 5/00, 9/02, 8/03, 8/04 i 25/05).
Navedenim Zakonima regulisani su upravni postupci organa uprave koji se vode u:
- Bosni i Hercegovini na državnom nivou,
- Federaciji Bosne i Hercegovine,
- Republici Srpskoj i
- Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine.
Zakoni su, uglavnom, istog sadržaja i istog obima, osim neznatnih odstupanja.
U praktičnoj primjeni ovih zakona ukazuje se potreba utvrđivanja značaja instituta pravosnažnosti, konačnosti i izvršnosti u upravnom postupku. Naime, zbog mjestimice zbunjujućeg pristupa zakonodavca u uređenju navedene materije, u pravnoj su se praksi, kao i u zakonodavstvu, pojavili problemi i pogrešna shvatanja navedenih instituta.
2. Pravosnažnost u upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini
Tokom razvoja i osamostaljenja upravnog prava kao posebne pravne grane, pitanje pravosnažnosti upravnih akata predstavljalo je jedno od najzamršenijih i najspornijih pitanja, u prvom redu zbog brojnih i oprečnih teoretskih koncepcija kojima se vrlo često negirala mogućnost da upravni akti steknu svojstvo pravosnažnosti.
Zakon o opštem upravnom postupku iz 1930. godine (Službene novine od 25.11.1930., br. 271), (u daljem tekstu: ZUP – 1930) određivao je kako se pravosnažne odluke kojima su stranke stekle određena prava mogu ukinuti ili izmijeniti samo uz opšte zakonske uslove, i samo uz pristanak stranaka koje su stekle prava. Zakon je uređivao i pravna sredstva kojima se moglo intervenisati u pravosnažne odluke.
Zakonom o opštem upravnom postupku iz 1956. godine (u daljem tekstu: ZUP
– 1956) pravosnažnost je uređena u sklopu osnovnih zakonskih načela, te su takođe predviđena i vanredna pravna sredstva kojima su se mogli osporavati pravosnažni akti. Član 11. navedenog Zakona pod naslovom „Pravosnažnost rješenja“ određivao je: „Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), a kojim je neko lice steklo određena prava, može se poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni.“
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o opštem upravnom postupku iz 1977. godine („Službeni list SFRJ“, broj 4/77) u članu 11. riječi „neko lice steklo“ zamijenjene su riječima „stranka stekla“, a iza riječi „prava“ dodane su riječi
„odnosno kojima su stranci određene neke obaveze.“
Od koncepcije pravosnažnosti prihvaćene u ovom zakonu nije se u bitnome odstupilo tokom čitavog važenja zakona u bivšoj SFRJ, a navedena je koncepcija preuzeta i Zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini.
Zakonom o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pravosnažnost rješenja je propisana kao jedno od načela upravnog postupka i to u članu 17 koji glasi:
„Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su ovim ili drugim zakonom predviđeni.“
Načelo pravosnažnosti je na identičan način propisano članom 13. Zakona o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine, te, takođe, članom 13. Zakona o upravnom postupku BD BiH.
Članom 13. Zakona o opštem upravnom postupku RS, kao j edi nst veno načel o ,
propisano je načelo konačnosti i pravosnažnosti, koje glasi: „Rješenje protiv koga se ne može izjaviti žalba (konačno rješenje), niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni.“
U navedenim odredbama Zakona o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini sadržano je načelo o formalnoj i materijalnoj pravosnažnosti. Iz navedenih odredbi proizilazi da formalnu pravosnažnost u upravnom postupku stiče ono rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. Ovi uslovi su kumulativni, tj. oba ova uslova moraju postojati u svakom pojedinom slučaju da bi jedno rješenje moglo da stekne formalnu pravosnažnost.
Materijalnu pravosnažnost stiče ono rješenje koje je postalo formalno pravosnažno (protiv kojeg se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor) i kojim je neka stranka stekla određena prava, ili kojim je stranci određena neka obaveza. Iz ove odredbe proizilazi da materijalnu pravosnažnost ne stiču sva formalno pravosnažna rješenja.
Pod pravosnažnim rješenjem podrazumijeva se kako rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla određena prava, tako i rješenje kojim je stranci određena neka obaveza. Prema tome, pravosnažnost stiče i rješenje kojim su stranci određene neke obaveze, a protiv koga se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor.
Materijalna pravosnažnost ima za dejstvo da se organ koji je donio pravosnažno rješenje ne može upuštati u ponovno rješavanje te stvari. Donošenjem prvostepenog, odnosno drugostepenog rješenja završena je uloga organa koji je donio takvo rješenje.
Ako protiv prvostepenog rješenja žalba nije dopuštena, ili ako se radi o drugostepenom rješenju, donijetom po žalbi, o zakonitosti tih rješenja ovlašćen je da rješava nadležni sud, ako je protiv takvih rješenja pokrenut upravni spor. Ako je, pak, takvo rješenje postalo formalno pravosnažno u upravnom postupku, i ako je tim rješenjem neka stranka stekla određena prava, takvo rješenje se može staviti van snage samo upotrebom vanrednih pravnih sredstava, ako postoje razlozi za primjenu ovih odredaba. Organ koji je donio takvo rješenje ne može ga poništiti ili ukinuti osim iz razloga predviđenih u ZUP.
Materijalnu pravosnažnost mogu da steknu samo rješenja kojima su pojedinci ili pravna lica stekla neka prava odnosno kojima su subjektima određene obaveze. Veći broj pravnih teoretičara koji zastupaju gledište o postojanju materijalne pravosnažnosti upravnih akata uglavnom stoji na gledištu da materijalnu pravosnažnost mogu da steknu samo rješenja na osnovu kojih su pojedinci ili pravna lica stekla izvjesna prava. Međutim, pojam „prava“ u teoriji je prilično sporan. Nije tako jasno koji su to upravni akti na osnovu kojih je stranka stekla izvjesna prava. U pravnoj teoriji postoji gledište po kojem se pod pravom podrazumijeva takva subjektivna situacija koja sadrži ovlašćenje pojedinca ili pravnog lica da zahtijeva konkretnu prestaciju (činidbu). Pojam subjektivne pravne situacije nesumnjivo je širi od pojma „stečenih prava“ koji je pojam predmet diskusije u upravnoj teoriji. S obzirom da se izvjesna prava mogu steći na osnovu konstitutivnih, kao i na osnovu deklarativnih upravnih akata, preovladava mišljenje da materijalnu pravosnažnost mogu da steknu obje vrste akata. Prema tome, bilo da se rješenjem samo utvrđuje postoj anj e prava ( dekl arat ivni akti ) , bilo da se rješenjem stvara pravo (konstitutivni akti), nesumnjivo je da se na osnovu ovih vrsta pravnih akata stiču prava odnosno stvara subjektivna situacija.
Kao što je već rečeno, materijalnu pravosnažnost mogu da steknu i oni upravni akti kojima su stranci određene samo obaveze. A pravno dejstvo ovakve materijalne pravosnažnosti je u tome, da organ docnije ne može da u novom postupku donese novo rješenje kojim će se povećati obaveza stranci.
Materijalnu pravosnažnost ne mogu da steknu negativni pravni akti.
Materijalnu pravosnažnost mogu da steknu kako pravno vezani akti, tako i akti koji se donose na osnovu slobodne ocjene. U pogledu pravno vezanih akata postoji saglasnost najvećeg broja pravnih pisaca da ovi akti mogu da steknu materijalnu pravosnažnost, dok u pogledu pravnih akata koji se donose na osnovu slobodne ocjene postoje izvjesna razmimoilaženja među pravnim piscima. Mišljenja smo da i akti koji se donose na osnovu slobodne ocjene mogu da steknu materijalnu pravosnažnost. Ovo zbog toga što se ovlašćenje za vršenje diskrecione ocjene gasi upotrebom ovlašćenja, tj. donošenjem rješenja na osnovu slobodne ocjene, tako da poslije donošenja rješenja organ ne može raspolagati tim ovlašćenjem. Prema tome, akti doneseni na osnovu slobodne ocjene kojim su pojedinci ili pravna lica stekla neko pravo mogu postati pravosnažni pod istim uslovima kao i odgovarajući pravno vezani akti. Na primjer, kad je nadležan organ izdao pojedincu na osnovu slobodne ocjene odobrenje za vođenje privatne
zanatske radnje (u slučaju kad je zakonom predviđeno dozvola se izdaje na osnovu slobodne ocjene), isti ili nadzorni organ ne bi mogao ukinuti ili poništiti rješenje ako se materijalne okolnosti nisu izmijenile i ako ne postoji koji od razloga za primjenu vanrednih pravnih sredstava u upravnom postupku ili u posebnom zakonu.
Dejstvo novih propisa ili izmjena postojećih propisa na materijalnu pravosnažnost upravnih akata. Na materijalnu pravosnažnost rješenja je, po pravilu, bez uticaja donošenje novog propisa koji je u suprotnosti sa propisom na osnovu kojeg je donijeto pravosnažno rješenje, kao i izmjena takvog propisa. Prema tome, novi propis ili izmjena postojećeg propisa, po pravilu, ne može imati nikakvog dejstva na subjektivnu situaciju stvorenu pravosnažnim rješenjem. Ovo zbog toga što novi propis ili izmjena postojećeg propisa, po pravilu nemaju retroaktivno dejstvo, već djeluju samo ubuduće. Samo izuzetno, zakonu se može dati retroaktivno dejstvo, u kojem slučaju se podvrgavaju reviziji i sva pravosnažna rješenja. Ali ovo mora biti izričito navedeno u zakonu.
Materijalnu pravosnažnost stiče samo dispozitiv upravnog akta (rješenja). Treba istaći da pravosnažnim ne postaju svi dijelovi upravnog akta, već samo dispozitiv upravnog akta. Prema tome, ostali dijelovi upravnog akta, naime, obrazloženje i uputstvo o pravnom lijeku, ne mogu postati pravosnažnim. Jedna od značajnih posljedica ovog principa sastoji se u tome što rješenje prethodnog (prejudicionog) pitanja u upravnom postupku, koje je sastavni dio obrazloženja rješenja, ne postaje pravosnažno. Stoga organ koji je stvarno i mjesno nadležan za rješavanje prethodnog pitanja, može to pitanje docnije riješiti na drugačiji način nego što je ono riješeno kao prethodno pitanje u pravosnažnom rješenju.
Izuzeci od materijalne pravosnažnosti rješenja. Mada je ZUP usvojio načelo formalne i materijalne pravosnažnosti upravnih akata, ipak su postojali jaki razlozi da se predvide izvjesni izuzeci od ovog načela. ZUP je predvidio tačno određene slučajeve u kojima se dozvoljava organima i organizacijama da ukidaju, mijenjaju ili oglašavaju ništavim materijalno pravosnažna rješenja.
Naime, u članu 17. ZUP BiH, odnosno odgovarajućim odredbama entitetskih zakona o upravnom postupku i BD BiH, je predviđeno da se materijalno pravosnažno rješenje može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni. Prema tome, drugim aktom organa odnosno organizacije manje pravne snage od zakona ne mogu se predvidjeti izuzeci od materijalne
pravosnažnosti rješenja.
Izuzeci od materijalne pravosnažnosti predviđeni su u slučaju preduzimanja vanrednih pravnih sredstava kao što su: 1) ponavljanje postupka; 2) zahtjev za zaštitu zakonitosti; 3) poništavanje i ukidanje po pravu nadzora; 4) ukidanje i mijenjanje uz pristanak stranke; 5) vanredno ukidanje.
Posebnim zakonima se mogu predvidjeti i drugi slučajevi izuzetaka od pravosnažnosti. Takvi izuzeci su, na primjer, predviđeni carinskim zakonom, zakonima o porezu, o penzijskom i invalidskom osiguranju, o ratnim vojnim invalidima i dr.
Privremena rješenja ne mogu da steknu pravosnažnost. Iako se privremenim aktima stiču izvjesna prava, ipak iz same prirode ovih akata proizilazi da se na osnovu ovih akata mogu da steknu samo prava koja imaju ograničenu vremensku važnost, tj. koja važe do određenog roka. Stoga je sama priroda ovih akata u suprotnosti sa pojmom pravosnažnosti, zbog čega ovi akti i ne mogu da steknu pravosnažnost.
Kao što je na početku rečeno, Zakoni o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini i nst it utu pravosnažnosti pri znaju snagu osnovnog načel a.
U praksi Evropskog suda pravde zaštita stečenih prava ulazi u sadržaj načela pravne sigurnosti kao opšteg pravnog načela kojemu sud pruža zaštitu. Načelo zaštite legitimnih očekivanja usko je povezano s načelom zaštite stečenih prava te takođe predstavlja jedan od aspekata pravne sigurnosti. U pravnoj se teoriji ističe kako je teško povući jasnu razliku između koncepta stečenih prava i zaštite legitimnih očekivanja stranaka.
Zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini nije izričito utvrđeno načelo zaštite legitimnih očekivanja stranaka (legitimni cilj) kao jedno od načela upravnog postupka, međutim postojanje tog načela u bosansko-hercegovačkom pravnom poretku potvrdio je Ustavni sud Bosne i Hercegovine u svojim odlukama.
Može se zaključiti da pravosnažnost, prema zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini u osnovi predstavlja institut kojim se onemogućuje odlučivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupku pravosnažno odlučeno (ne bis in idem) te kojim se u prvom redu od izmjena zaštićuju stranke koje su upravnim
aktima stekle određena prava. Prema zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini pravosnažno je rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. Pravosnažnost, prema tome „konzumira“ i žalbu u upravnom postupku i tužbu u upravnom sporu. Drugim riječima, pod pravosnažnim rješenjem podrazumijeva se rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor, odnosno rješenje protiv kojeg je bezuspješno vođen upravni spor, tj. protiv kojeg je tužba u upravnom sporu bila odbijena.
Institut pravosnažnosti je, prema tome, čvrsto vezan uz upravno-sudsku zaštitu u Bosni i Hercegovini. Upravno-sudska zaštita je jedan od temelja modernih pravnih država, jer se sudskom kontrolom nad radom uprave štite i subjektivna prava građana i objektivna zakonitost. Naime, upravno-sudska zaštita temelji se na ideji o podjeli vlasti gdje jedna vlast (sudska) nadzire drugu (upravnu). Time se postiže da uprava prestaje biti sudija u vlastitoj stvari, čime se u bitnom onemogućavaju nezakonitosti koje bi uprava mogla činiti da nema sudskog nadzora.
Važnost instituta pravosnažnosti, prema tome, nalazi se i u činjenici da iza svakog pravosnažnog akta stoji autoritet upravnog suda. Sudska odluka je ta koja svojom pravosnažnošću pokriva upravni akt. Čak i ako nije pokrenut upravni spor, sama mogućnost njegova pokretanja može odvratiti upravne organe od mogućih nezakonitih postupanja. Dakle, institutom pravosnažnosti štite se građani od mogućih nezakonitosti u radu uprave. Stoga je zadatak bosansko-hercegovačkog pravnog sistema da uspostavi mehanizme kojima će se omogućiti građanima da njihova prava (a i obaveze), nakon provođenja upravnih i upravno-sudskih postupaka, budu što prije zajamčena u pravosnažnim upravnim aktima.
Ništavo rješenje nije uopšte podobno za pravosnažnost, te okolnost da je organ negativno riješio zahtjev stranke za izmjenu rješenja koje bi bilo ništavo ne predstavlja smetnju da se isto kasnije od strane nadležnog organa oglasi ništavim u smislu člana 268 (sada 258) ZUP-a (Presuda Vrhovnog suda Jugoslavije Už 11784/64 od 8. januara 1965. godine).
3. Konačnost u upravnom postupku
Pojam konačnosti u opšti upravni postupak zakonodavac je uveo ZUP-om - 1956. godine, te ga je u bivšoj SFRJ zadržao kroz sve zakonske izmjene i dopune.
Navedenim pojmom zakonodavac je označio pravnu snagu koju upravni akt ima u trenutku kada se protiv njega više ne može izjaviti žalba kao redovan pravni lijek.
Pojmu konačnosti veliku pažnju je posvetila i pravna teorija, te se o njemu, tako, pisalo i u udžbenicima upravnog prava u bivšoj državi. U njima se pojam konačnosti razdvajao od pojma pravosnažnosti upravnog akta (kao i od pojma izvršnosti), naglašavala se važnost pojma za koncepciju vanrednih pravnih sredstava.
Važećim Zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini konačnost je uspostavljena kao jedno od načela upravnog postupka. Prema odredbi člana
16. (pod naslovom „Konačnost rješenja“) Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine (član 12. ZUP-a F BiH i član 12. ZUP- BD BiH) „Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti redovno pravno sredstvo (žalba) u upravnom postupku (konačno u upravnom postupku), a kojim je stranka stekla neko pravo, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su ovim ili drugim zakonom predviđeni“. Prema načelu konačnosti i pravosnažnosti rješenja datog u članu 13. ZOUP-a Republike Srpske „Rješenje protiv koga se ne može izjaviti žalba (konačno rješenje), niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), može se poništiti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni.“
Prema navedenim odredbama, konačnost može nastupiti odmah nakon završetka prvostepenog postupka, tj. nakon donošenja i dostavljanja prvostepenog rješenja. Do svojstva konačnosti upravnog akta u ovom trenutku u vođenju postupka dolazi kada protiv prvostepenog rješenja nije dopuštena žalba, ili kada je žalba bila dopuštena, ali je stranka propustila rok za njeno izjavljivanje. Takođe, konačnost nastupa i nakon završetka drugostepenog postupka – kada drugostepeni organ donese i dostavi rješenje o žalbi. U navedenoj situaciji akt postaje pravosnažan istekom roka za podnošenje tužbe za pokretanje upravnog spora, ili, ako se tužba podnese, trenutak nastupanja pravosnažnosti zavisi od odluke suda u upravnom sporu. Prema tome, s obzirom na to da je stranka dužna izjaviti žalbu prije eventualnog podnošenja tužbe za pokretanje upravnog spora, vremenski konačnost ili prethodi pravosnažnosti upravnog akta ili nastupa istovremeno sa pravosnažnošću. Nije, dakle, moguća situacija da se konačnost javi nakon pravosnažnosti, odnosno da akt najprije stekne svojstvo pravosnažnosti, pa tek onda konačnosti.
Korišćenjem pojma konačnosti u zakonskim tekstovima i upravno-pravnoj literaturi može se jezgrovito istaći pravna snaga i svojstvo koje upravni akt ima u trenutku kada je završen postupak pred upravnim organima, ali još nije stekao snagu pravosnažnosti. Pojam konačnosti je izuzetno značajan za utvr đivanje trenut ka u kojem j e m oguće i zj avi ti poje di ne vanredne pravne l ij ekove , te i za
utvr đi vanje t renutka kada se m ože pri st upit i i zvršenj u upravnog akta . Pojam konačnosti je postao dio upravnopravne tradicije, te se koristi u velikom broju posebnih zakona kojima se uređuje upravni postupak.
Interesantno je istaći da je pojam konačnosti izbačen iz novog ZUP-a Hrvatske (Narodne novine, broj 47/09). No, bez obzira na činjenicu da logika postupka to i dalje nalaže, zakonodavac navedeni pojam jezično nije zamijenio nekim drugim pojmom istog značaja. Umjesto s jednim pojmom kojega bi dosljedno primjenjivao u zakonu, zakonodavac se poslužio sa dva pojma, tj. s dvije različite sintagme:
„rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba“ i „i nakon isteka roka za žalbu“.
4. Izvršnost u upravnom postupku
Izvršenje rješenja je sprovođenje u život – realizacija njegovog dispozitiva. Zavisno od toga kakve je vrste obaveza utvrđena dispozitivom rješenja, izvršenje se sprovodi u upravnom postupku po odredbama četvrtog dijela Zakona o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini, ili u sudskom postupku po odredbama Zakona o izvršnom postupku.
Obavezu utvrđenu dispozitivom rješenja stranka može da izvrši dobrovoljno, u ostavljenom roku, i u tom slučaju neće ni doći do primjene odredaba navedenih zakona koje regulišu izvršenje upravnog akta. Tek ako taj rok bezuspješno protekne i stranka ne izvrši obavezu, dobrovoljno izvršenje se sprovodi po odredbama ZUP-a ili po odredbama Zakona o izvršnom postupku, zavisno od vrste obaveze.
Zakoni o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini pitanju izvršenja posvećuju svoj četvrti dio u kojem najprije utvrđuju kad rješenje odnosno zaključak postaje izvršan, te određuju osobu izvršenika. Nadalje, propisuje se kako se izvršenje provodi i po službenoj dužnosti i na prijedlog stranke, te nakon što je utvrđeno kako se izvršenje provodi radi ostvarivanja novčanih ili nenovčanih obaveza, detaljnije je normirano samo izvršenje novčanih i nenovčanih obaveza. Zakoni o upravnim postupcima, nastavljajući normirati postupak izvršenja,
određuju kako se u situaciji kada izvršenik ne postupi po izvršnom rješenju donosi zaključak u pisanom obliku, te podrobnije utvrđuju sadržaj navedenog zaključka i mogućnost žalbe protiv njega. ZUP, takođe, propisuje i odgodu izvršenja, vrijeme izvršenja te prisilno izvršenje nenovčanih obaveza novčanom kaznom, izvršenje nenovčanih obaveza putem trećih lica i izvršenje nenovčanih obaveza neposrednom prinudom. Na posljetku, ZUP uređuje obustavu izvršenja, otklanjanje posljedica poništavanja ili izmjene izvršnog rješenja, izvršenje radi obezbjeđenja i privremeni zaključak o obezbjeđenju.
Interesantno je istaći da je novi ZUP Hrvatske („Narodne novine“ br: 47/09), stupio na snagu 1.1.2010. godine, uveo načelo razmjernosti (proporcionalnosti) u izvršenju. Razrađujući načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa ZUP propisuje kako se izvršenje provodi na način i primjenom sredstava koja su najblaža za izvršenika, a dovode do cilja izvršenja (razmjernost u izvršenju).To načelo ima porijeklo u evropskom pravu, a posebno ga Evropski sud pravde, kao i Evropski sud prvog stepena, smatraju jednom od osnovnih procesnih garancija u upravnom postupanju.
Postupak prinudnog izvršenja može se pokrenuti tek kada rješenje postane izvršno.
U pravnoj teoriji izvršnost upravnog akta ističe se kao jedna od njegovih karakteristika. Strogo se razlučuje izvršnost akta od pravnog djelovanja upravnog akta zbog činjenice da se kod izvršnosti upravnog akta zapravo radi o mogućnosti njegovog prinudnog izvršenja.
Trenutak nastupa izvršnosti rješenja vezan je uz mogućnost korišćenja žalbe, ali i upravnosudske tužbe. Prvostepeno rješenje, tako, može postati izvršno čim je dostavljeno stranci ako žalba nije dopuštena ili ako žalba ne odlaže izvršenje. Ako je žalba dopuštena i odlaže izvršenje, prvostepeno rješenje može postati izvršno istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena. Ako stranka žalbu izjavi, rješenje će postati izvršno dostavom rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija. Prema ZUP-u Republike Hrvatske, prvostepeno rješenje može postati izvršno i danom odricanja stranke od prava na žalbu, te dostavom stranci rješenja o obustavi postupka u povodu žalbe ako je stranka odustala od žalbe. Novost ZUP-a Hrvatske je da se stranka može odreći prava na žalbu, odnosno od nje odustati.
Budući da se protiv drugostepenog rješenja ne može izjaviti žalba,
drugostepeno rješenje kojim se rješava upravna stvar postaje izvršno dostavom stranci. Drugostepeno rješenje kojim je izmijenjeno prvostepeno rješenje postaje izvršno, takođe, kada se dostavi stranci.
S obzirom na to da i tužba u upravnom sporu može odgoditi izvršenje rješenja, do izvršnosti rješenja može doći tek nakon pravosnažnosti, tj. tek nakon dostavljanja stranci presude kojom se odbija tužba. Takođe, ako je u rješenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u za to ostavljenom roku (rok za dobrovoljno izvršenje činidbe), rješenje će postati izvršno tek istekom tog roka. Ako rješenjem nije određen rok za izvršenje radnje, rješenje postaje izvršno u roku od 15 dana od dana donošenja rješenja. Rješenjem ostavljeni rok za izvršenje rješenja, odnosno propisani rok od 15 dana za izvršenje počinje teći od dana kad rješenje postane izvršno.
Ako se razmatra vremenski odnos između izvršnosti i konačnosti, može se zaključiti da je njihovo nastajanje najčešće istovremeno. No, izvršnost može nastupiti i prije konačnosti u situacijama kada žalba nema suspenzivno dejstvo (u tom slučaju rješenje postaje izvršno danom dostave rješenja stranci, a konačno tek danom dostave rješenja o odbacivanju ili odbijanju žalbe). Isto tako, izvršnost može nastupiti nakon konačnosti kada je u rješenju određen rok za dobrovoljno izvršenje činidbe, kao i ako se ishodi odlaganje izvršenja upravnog akta do donošenja odluke u upravnom sporu.
Međutim, u novom zakonodavstvu Hrvatske je prihvaćeno mišljenje pojedinih autora da se radi o gotovo istim pojmovima, te da se u primjeni odredaba posebnih propisa konačan akt treba shvatiti kao izvršni akt prema novom ZUP-u Hrvatske. U postupku usklađivanja sa ZUP-om Hrvatske, u velikom broju posebnih zakona pojmovi „konačnost“ ili „konačan“ zamijenjeni su pojmovima „izvršnost“ ili
„izvršan“.
Međutim, smatram da se u biti radi o dva različita instituta. Pojmom konačnosti želi se izraziti procesni trenutak u kojem se rješenje nalazi kada protiv njega više nije moguće koristiti redovna pravna sredstva (žalba) u upravnom postupku. Pod pojmom izvršnosti, pak, u prvom redu podrazumijevamo mogućnost prinudnog ostvarenja dispozitiva upravnog akta.
Jedina sličnost između navedenih instituta je u tome da se u nekim situacijama njihov nastanak vremenski podudara. Međutim, kako je ranije navedeno, vrlo su
česti i slučajevi da takvog vremenskog podudaranja nema, te da izvršnost može nastati i prije, ali i nakon konačnosti.
5. Zaključak
Instituti pravosnažnosti, konačnosti i izvršnosti prisutni su u bosansko- hercegovačkom upravnom postupku već više od 80 godina, te su zadržani i u Zakonima o upravnom postupku u samostalnoj Bosni i Hercegovini.
Zakonodavac je u uređenju instituta pravosnažnosti, konačnosti i izvršnosti upravnih akata zadržao, ali i unaprijedio neka ranija pravila upravnog postupka. Zakonima o upravnim postupcima institutu konačnosti data je snaga posebnog načela (ZUP BiH, F BiH i ZUP BD BiH), dok je prema ZOUP-u RS načelo konačnosti i načelo pravosnažnosti ustanovljeno kao jedno načelo.
izvor: https://advokat-prnjavorac.com
autor: Sreto Crnjak, sudija Suda Bosne i Hercegovine
1. Uvod
U skladu sa pravnim sistemom Bosne i Hercegovine, upravni postupci u Bosni i Hercegovini regulisani su Zakonom o upravnom postupku Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj 29/02 i 12/04), Zakonom o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine F BiH“, broj 2/98 i 48/99), Zakonom o opštem upravnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj 13/02) i Zakonom o upravnom postupku Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BD BiH“, broj 3/00, 5/00, 9/02, 8/03, 8/04 i 25/05).
Navedenim Zakonima regulisani su upravni postupci organa uprave koji se vode u:
- Bosni i Hercegovini na državnom nivou,
- Federaciji Bosne i Hercegovine,
- Republici Srpskoj i
- Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine.
Zakoni su, uglavnom, istog sadržaja i istog obima, osim neznatnih odstupanja.
U praktičnoj primjeni ovih zakona ukazuje se potreba utvrđivanja značaja instituta pravosnažnosti, konačnosti i izvršnosti u upravnom postupku. Naime, zbog mjestimice zbunjujućeg pristupa zakonodavca u uređenju navedene materije, u pravnoj su se praksi, kao i u zakonodavstvu, pojavili problemi i pogrešna shvatanja navedenih instituta.
2. Pravosnažnost u upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini
Tokom razvoja i osamostaljenja upravnog prava kao posebne pravne grane, pitanje pravosnažnosti upravnih akata predstavljalo je jedno od najzamršenijih i najspornijih pitanja, u prvom redu zbog brojnih i oprečnih teoretskih koncepcija kojima se vrlo često negirala mogućnost da upravni akti steknu svojstvo pravosnažnosti.
Zakon o opštem upravnom postupku iz 1930. godine (Službene novine od 25.11.1930., br. 271), (u daljem tekstu: ZUP – 1930) određivao je kako se pravosnažne odluke kojima su stranke stekle određena prava mogu ukinuti ili izmijeniti samo uz opšte zakonske uslove, i samo uz pristanak stranaka koje su stekle prava. Zakon je uređivao i pravna sredstva kojima se moglo intervenisati u pravosnažne odluke.
Zakonom o opštem upravnom postupku iz 1956. godine (u daljem tekstu: ZUP
– 1956) pravosnažnost je uređena u sklopu osnovnih zakonskih načela, te su takođe predviđena i vanredna pravna sredstva kojima su se mogli osporavati pravosnažni akti. Član 11. navedenog Zakona pod naslovom „Pravosnažnost rješenja“ određivao je: „Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), a kojim je neko lice steklo određena prava, može se poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni.“
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o opštem upravnom postupku iz 1977. godine („Službeni list SFRJ“, broj 4/77) u članu 11. riječi „neko lice steklo“ zamijenjene su riječima „stranka stekla“, a iza riječi „prava“ dodane su riječi
„odnosno kojima su stranci određene neke obaveze.“
Od koncepcije pravosnažnosti prihvaćene u ovom zakonu nije se u bitnome odstupilo tokom čitavog važenja zakona u bivšoj SFRJ, a navedena je koncepcija preuzeta i Zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini.
Zakonom o upravnom postupku Bosne i Hercegovine pravosnažnost rješenja je propisana kao jedno od načela upravnog postupka i to u članu 17 koji glasi:
„Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su ovim ili drugim zakonom predviđeni.“
Načelo pravosnažnosti je na identičan način propisano članom 13. Zakona o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine, te, takođe, članom 13. Zakona o upravnom postupku BD BiH.
Članom 13. Zakona o opštem upravnom postupku RS, kao j edi nst veno načel o ,
propisano je načelo konačnosti i pravosnažnosti, koje glasi: „Rješenje protiv koga se ne može izjaviti žalba (konačno rješenje), niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni.“
U navedenim odredbama Zakona o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini sadržano je načelo o formalnoj i materijalnoj pravosnažnosti. Iz navedenih odredbi proizilazi da formalnu pravosnažnost u upravnom postupku stiče ono rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. Ovi uslovi su kumulativni, tj. oba ova uslova moraju postojati u svakom pojedinom slučaju da bi jedno rješenje moglo da stekne formalnu pravosnažnost.
Materijalnu pravosnažnost stiče ono rješenje koje je postalo formalno pravosnažno (protiv kojeg se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor) i kojim je neka stranka stekla određena prava, ili kojim je stranci određena neka obaveza. Iz ove odredbe proizilazi da materijalnu pravosnažnost ne stiču sva formalno pravosnažna rješenja.
Pod pravosnažnim rješenjem podrazumijeva se kako rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla određena prava, tako i rješenje kojim je stranci određena neka obaveza. Prema tome, pravosnažnost stiče i rješenje kojim su stranci određene neke obaveze, a protiv koga se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor.
Materijalna pravosnažnost ima za dejstvo da se organ koji je donio pravosnažno rješenje ne može upuštati u ponovno rješavanje te stvari. Donošenjem prvostepenog, odnosno drugostepenog rješenja završena je uloga organa koji je donio takvo rješenje.
Ako protiv prvostepenog rješenja žalba nije dopuštena, ili ako se radi o drugostepenom rješenju, donijetom po žalbi, o zakonitosti tih rješenja ovlašćen je da rješava nadležni sud, ako je protiv takvih rješenja pokrenut upravni spor. Ako je, pak, takvo rješenje postalo formalno pravosnažno u upravnom postupku, i ako je tim rješenjem neka stranka stekla određena prava, takvo rješenje se može staviti van snage samo upotrebom vanrednih pravnih sredstava, ako postoje razlozi za primjenu ovih odredaba. Organ koji je donio takvo rješenje ne može ga poništiti ili ukinuti osim iz razloga predviđenih u ZUP.
Materijalnu pravosnažnost mogu da steknu samo rješenja kojima su pojedinci ili pravna lica stekla neka prava odnosno kojima su subjektima određene obaveze. Veći broj pravnih teoretičara koji zastupaju gledište o postojanju materijalne pravosnažnosti upravnih akata uglavnom stoji na gledištu da materijalnu pravosnažnost mogu da steknu samo rješenja na osnovu kojih su pojedinci ili pravna lica stekla izvjesna prava. Međutim, pojam „prava“ u teoriji je prilično sporan. Nije tako jasno koji su to upravni akti na osnovu kojih je stranka stekla izvjesna prava. U pravnoj teoriji postoji gledište po kojem se pod pravom podrazumijeva takva subjektivna situacija koja sadrži ovlašćenje pojedinca ili pravnog lica da zahtijeva konkretnu prestaciju (činidbu). Pojam subjektivne pravne situacije nesumnjivo je širi od pojma „stečenih prava“ koji je pojam predmet diskusije u upravnoj teoriji. S obzirom da se izvjesna prava mogu steći na osnovu konstitutivnih, kao i na osnovu deklarativnih upravnih akata, preovladava mišljenje da materijalnu pravosnažnost mogu da steknu obje vrste akata. Prema tome, bilo da se rješenjem samo utvrđuje postoj anj e prava ( dekl arat ivni akti ) , bilo da se rješenjem stvara pravo (konstitutivni akti), nesumnjivo je da se na osnovu ovih vrsta pravnih akata stiču prava odnosno stvara subjektivna situacija.
Kao što je već rečeno, materijalnu pravosnažnost mogu da steknu i oni upravni akti kojima su stranci određene samo obaveze. A pravno dejstvo ovakve materijalne pravosnažnosti je u tome, da organ docnije ne može da u novom postupku donese novo rješenje kojim će se povećati obaveza stranci.
Materijalnu pravosnažnost ne mogu da steknu negativni pravni akti.
Materijalnu pravosnažnost mogu da steknu kako pravno vezani akti, tako i akti koji se donose na osnovu slobodne ocjene. U pogledu pravno vezanih akata postoji saglasnost najvećeg broja pravnih pisaca da ovi akti mogu da steknu materijalnu pravosnažnost, dok u pogledu pravnih akata koji se donose na osnovu slobodne ocjene postoje izvjesna razmimoilaženja među pravnim piscima. Mišljenja smo da i akti koji se donose na osnovu slobodne ocjene mogu da steknu materijalnu pravosnažnost. Ovo zbog toga što se ovlašćenje za vršenje diskrecione ocjene gasi upotrebom ovlašćenja, tj. donošenjem rješenja na osnovu slobodne ocjene, tako da poslije donošenja rješenja organ ne može raspolagati tim ovlašćenjem. Prema tome, akti doneseni na osnovu slobodne ocjene kojim su pojedinci ili pravna lica stekla neko pravo mogu postati pravosnažni pod istim uslovima kao i odgovarajući pravno vezani akti. Na primjer, kad je nadležan organ izdao pojedincu na osnovu slobodne ocjene odobrenje za vođenje privatne
zanatske radnje (u slučaju kad je zakonom predviđeno dozvola se izdaje na osnovu slobodne ocjene), isti ili nadzorni organ ne bi mogao ukinuti ili poništiti rješenje ako se materijalne okolnosti nisu izmijenile i ako ne postoji koji od razloga za primjenu vanrednih pravnih sredstava u upravnom postupku ili u posebnom zakonu.
Dejstvo novih propisa ili izmjena postojećih propisa na materijalnu pravosnažnost upravnih akata. Na materijalnu pravosnažnost rješenja je, po pravilu, bez uticaja donošenje novog propisa koji je u suprotnosti sa propisom na osnovu kojeg je donijeto pravosnažno rješenje, kao i izmjena takvog propisa. Prema tome, novi propis ili izmjena postojećeg propisa, po pravilu, ne može imati nikakvog dejstva na subjektivnu situaciju stvorenu pravosnažnim rješenjem. Ovo zbog toga što novi propis ili izmjena postojećeg propisa, po pravilu nemaju retroaktivno dejstvo, već djeluju samo ubuduće. Samo izuzetno, zakonu se može dati retroaktivno dejstvo, u kojem slučaju se podvrgavaju reviziji i sva pravosnažna rješenja. Ali ovo mora biti izričito navedeno u zakonu.
Materijalnu pravosnažnost stiče samo dispozitiv upravnog akta (rješenja). Treba istaći da pravosnažnim ne postaju svi dijelovi upravnog akta, već samo dispozitiv upravnog akta. Prema tome, ostali dijelovi upravnog akta, naime, obrazloženje i uputstvo o pravnom lijeku, ne mogu postati pravosnažnim. Jedna od značajnih posljedica ovog principa sastoji se u tome što rješenje prethodnog (prejudicionog) pitanja u upravnom postupku, koje je sastavni dio obrazloženja rješenja, ne postaje pravosnažno. Stoga organ koji je stvarno i mjesno nadležan za rješavanje prethodnog pitanja, može to pitanje docnije riješiti na drugačiji način nego što je ono riješeno kao prethodno pitanje u pravosnažnom rješenju.
Izuzeci od materijalne pravosnažnosti rješenja. Mada je ZUP usvojio načelo formalne i materijalne pravosnažnosti upravnih akata, ipak su postojali jaki razlozi da se predvide izvjesni izuzeci od ovog načela. ZUP je predvidio tačno određene slučajeve u kojima se dozvoljava organima i organizacijama da ukidaju, mijenjaju ili oglašavaju ništavim materijalno pravosnažna rješenja.
Naime, u članu 17. ZUP BiH, odnosno odgovarajućim odredbama entitetskih zakona o upravnom postupku i BD BiH, je predviđeno da se materijalno pravosnažno rješenje može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni. Prema tome, drugim aktom organa odnosno organizacije manje pravne snage od zakona ne mogu se predvidjeti izuzeci od materijalne
pravosnažnosti rješenja.
Izuzeci od materijalne pravosnažnosti predviđeni su u slučaju preduzimanja vanrednih pravnih sredstava kao što su: 1) ponavljanje postupka; 2) zahtjev za zaštitu zakonitosti; 3) poništavanje i ukidanje po pravu nadzora; 4) ukidanje i mijenjanje uz pristanak stranke; 5) vanredno ukidanje.
Posebnim zakonima se mogu predvidjeti i drugi slučajevi izuzetaka od pravosnažnosti. Takvi izuzeci su, na primjer, predviđeni carinskim zakonom, zakonima o porezu, o penzijskom i invalidskom osiguranju, o ratnim vojnim invalidima i dr.
Privremena rješenja ne mogu da steknu pravosnažnost. Iako se privremenim aktima stiču izvjesna prava, ipak iz same prirode ovih akata proizilazi da se na osnovu ovih akata mogu da steknu samo prava koja imaju ograničenu vremensku važnost, tj. koja važe do određenog roka. Stoga je sama priroda ovih akata u suprotnosti sa pojmom pravosnažnosti, zbog čega ovi akti i ne mogu da steknu pravosnažnost.
Kao što je na početku rečeno, Zakoni o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini i nst it utu pravosnažnosti pri znaju snagu osnovnog načel a.
U praksi Evropskog suda pravde zaštita stečenih prava ulazi u sadržaj načela pravne sigurnosti kao opšteg pravnog načela kojemu sud pruža zaštitu. Načelo zaštite legitimnih očekivanja usko je povezano s načelom zaštite stečenih prava te takođe predstavlja jedan od aspekata pravne sigurnosti. U pravnoj se teoriji ističe kako je teško povući jasnu razliku između koncepta stečenih prava i zaštite legitimnih očekivanja stranaka.
Zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini nije izričito utvrđeno načelo zaštite legitimnih očekivanja stranaka (legitimni cilj) kao jedno od načela upravnog postupka, međutim postojanje tog načela u bosansko-hercegovačkom pravnom poretku potvrdio je Ustavni sud Bosne i Hercegovine u svojim odlukama.
Može se zaključiti da pravosnažnost, prema zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini u osnovi predstavlja institut kojim se onemogućuje odlučivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupku pravosnažno odlučeno (ne bis in idem) te kojim se u prvom redu od izmjena zaštićuju stranke koje su upravnim
aktima stekle određena prava. Prema zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini pravosnažno je rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. Pravosnažnost, prema tome „konzumira“ i žalbu u upravnom postupku i tužbu u upravnom sporu. Drugim riječima, pod pravosnažnim rješenjem podrazumijeva se rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor, odnosno rješenje protiv kojeg je bezuspješno vođen upravni spor, tj. protiv kojeg je tužba u upravnom sporu bila odbijena.
Institut pravosnažnosti je, prema tome, čvrsto vezan uz upravno-sudsku zaštitu u Bosni i Hercegovini. Upravno-sudska zaštita je jedan od temelja modernih pravnih država, jer se sudskom kontrolom nad radom uprave štite i subjektivna prava građana i objektivna zakonitost. Naime, upravno-sudska zaštita temelji se na ideji o podjeli vlasti gdje jedna vlast (sudska) nadzire drugu (upravnu). Time se postiže da uprava prestaje biti sudija u vlastitoj stvari, čime se u bitnom onemogućavaju nezakonitosti koje bi uprava mogla činiti da nema sudskog nadzora.
Važnost instituta pravosnažnosti, prema tome, nalazi se i u činjenici da iza svakog pravosnažnog akta stoji autoritet upravnog suda. Sudska odluka je ta koja svojom pravosnažnošću pokriva upravni akt. Čak i ako nije pokrenut upravni spor, sama mogućnost njegova pokretanja može odvratiti upravne organe od mogućih nezakonitih postupanja. Dakle, institutom pravosnažnosti štite se građani od mogućih nezakonitosti u radu uprave. Stoga je zadatak bosansko-hercegovačkog pravnog sistema da uspostavi mehanizme kojima će se omogućiti građanima da njihova prava (a i obaveze), nakon provođenja upravnih i upravno-sudskih postupaka, budu što prije zajamčena u pravosnažnim upravnim aktima.
Ništavo rješenje nije uopšte podobno za pravosnažnost, te okolnost da je organ negativno riješio zahtjev stranke za izmjenu rješenja koje bi bilo ništavo ne predstavlja smetnju da se isto kasnije od strane nadležnog organa oglasi ništavim u smislu člana 268 (sada 258) ZUP-a (Presuda Vrhovnog suda Jugoslavije Už 11784/64 od 8. januara 1965. godine).
3. Konačnost u upravnom postupku
Pojam konačnosti u opšti upravni postupak zakonodavac je uveo ZUP-om - 1956. godine, te ga je u bivšoj SFRJ zadržao kroz sve zakonske izmjene i dopune.
Navedenim pojmom zakonodavac je označio pravnu snagu koju upravni akt ima u trenutku kada se protiv njega više ne može izjaviti žalba kao redovan pravni lijek.
Pojmu konačnosti veliku pažnju je posvetila i pravna teorija, te se o njemu, tako, pisalo i u udžbenicima upravnog prava u bivšoj državi. U njima se pojam konačnosti razdvajao od pojma pravosnažnosti upravnog akta (kao i od pojma izvršnosti), naglašavala se važnost pojma za koncepciju vanrednih pravnih sredstava.
Važećim Zakonima o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini konačnost je uspostavljena kao jedno od načela upravnog postupka. Prema odredbi člana
16. (pod naslovom „Konačnost rješenja“) Zakona o upravnom postupku Bosne i Hercegovine (član 12. ZUP-a F BiH i član 12. ZUP- BD BiH) „Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti redovno pravno sredstvo (žalba) u upravnom postupku (konačno u upravnom postupku), a kojim je stranka stekla neko pravo, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su ovim ili drugim zakonom predviđeni“. Prema načelu konačnosti i pravosnažnosti rješenja datog u članu 13. ZOUP-a Republike Srpske „Rješenje protiv koga se ne može izjaviti žalba (konačno rješenje), niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), može se poništiti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni.“
Prema navedenim odredbama, konačnost može nastupiti odmah nakon završetka prvostepenog postupka, tj. nakon donošenja i dostavljanja prvostepenog rješenja. Do svojstva konačnosti upravnog akta u ovom trenutku u vođenju postupka dolazi kada protiv prvostepenog rješenja nije dopuštena žalba, ili kada je žalba bila dopuštena, ali je stranka propustila rok za njeno izjavljivanje. Takođe, konačnost nastupa i nakon završetka drugostepenog postupka – kada drugostepeni organ donese i dostavi rješenje o žalbi. U navedenoj situaciji akt postaje pravosnažan istekom roka za podnošenje tužbe za pokretanje upravnog spora, ili, ako se tužba podnese, trenutak nastupanja pravosnažnosti zavisi od odluke suda u upravnom sporu. Prema tome, s obzirom na to da je stranka dužna izjaviti žalbu prije eventualnog podnošenja tužbe za pokretanje upravnog spora, vremenski konačnost ili prethodi pravosnažnosti upravnog akta ili nastupa istovremeno sa pravosnažnošću. Nije, dakle, moguća situacija da se konačnost javi nakon pravosnažnosti, odnosno da akt najprije stekne svojstvo pravosnažnosti, pa tek onda konačnosti.
Korišćenjem pojma konačnosti u zakonskim tekstovima i upravno-pravnoj literaturi može se jezgrovito istaći pravna snaga i svojstvo koje upravni akt ima u trenutku kada je završen postupak pred upravnim organima, ali još nije stekao snagu pravosnažnosti. Pojam konačnosti je izuzetno značajan za utvr đivanje trenut ka u kojem j e m oguće i zj avi ti poje di ne vanredne pravne l ij ekove , te i za
utvr đi vanje t renutka kada se m ože pri st upit i i zvršenj u upravnog akta . Pojam konačnosti je postao dio upravnopravne tradicije, te se koristi u velikom broju posebnih zakona kojima se uređuje upravni postupak.
Interesantno je istaći da je pojam konačnosti izbačen iz novog ZUP-a Hrvatske (Narodne novine, broj 47/09). No, bez obzira na činjenicu da logika postupka to i dalje nalaže, zakonodavac navedeni pojam jezično nije zamijenio nekim drugim pojmom istog značaja. Umjesto s jednim pojmom kojega bi dosljedno primjenjivao u zakonu, zakonodavac se poslužio sa dva pojma, tj. s dvije različite sintagme:
„rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba“ i „i nakon isteka roka za žalbu“.
4. Izvršnost u upravnom postupku
Izvršenje rješenja je sprovođenje u život – realizacija njegovog dispozitiva. Zavisno od toga kakve je vrste obaveza utvrđena dispozitivom rješenja, izvršenje se sprovodi u upravnom postupku po odredbama četvrtog dijela Zakona o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini, ili u sudskom postupku po odredbama Zakona o izvršnom postupku.
Obavezu utvrđenu dispozitivom rješenja stranka može da izvrši dobrovoljno, u ostavljenom roku, i u tom slučaju neće ni doći do primjene odredaba navedenih zakona koje regulišu izvršenje upravnog akta. Tek ako taj rok bezuspješno protekne i stranka ne izvrši obavezu, dobrovoljno izvršenje se sprovodi po odredbama ZUP-a ili po odredbama Zakona o izvršnom postupku, zavisno od vrste obaveze.
Zakoni o upravnim postupcima u Bosni i Hercegovini pitanju izvršenja posvećuju svoj četvrti dio u kojem najprije utvrđuju kad rješenje odnosno zaključak postaje izvršan, te određuju osobu izvršenika. Nadalje, propisuje se kako se izvršenje provodi i po službenoj dužnosti i na prijedlog stranke, te nakon što je utvrđeno kako se izvršenje provodi radi ostvarivanja novčanih ili nenovčanih obaveza, detaljnije je normirano samo izvršenje novčanih i nenovčanih obaveza. Zakoni o upravnim postupcima, nastavljajući normirati postupak izvršenja,
određuju kako se u situaciji kada izvršenik ne postupi po izvršnom rješenju donosi zaključak u pisanom obliku, te podrobnije utvrđuju sadržaj navedenog zaključka i mogućnost žalbe protiv njega. ZUP, takođe, propisuje i odgodu izvršenja, vrijeme izvršenja te prisilno izvršenje nenovčanih obaveza novčanom kaznom, izvršenje nenovčanih obaveza putem trećih lica i izvršenje nenovčanih obaveza neposrednom prinudom. Na posljetku, ZUP uređuje obustavu izvršenja, otklanjanje posljedica poništavanja ili izmjene izvršnog rješenja, izvršenje radi obezbjeđenja i privremeni zaključak o obezbjeđenju.
Interesantno je istaći da je novi ZUP Hrvatske („Narodne novine“ br: 47/09), stupio na snagu 1.1.2010. godine, uveo načelo razmjernosti (proporcionalnosti) u izvršenju. Razrađujući načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa ZUP propisuje kako se izvršenje provodi na način i primjenom sredstava koja su najblaža za izvršenika, a dovode do cilja izvršenja (razmjernost u izvršenju).To načelo ima porijeklo u evropskom pravu, a posebno ga Evropski sud pravde, kao i Evropski sud prvog stepena, smatraju jednom od osnovnih procesnih garancija u upravnom postupanju.
Postupak prinudnog izvršenja može se pokrenuti tek kada rješenje postane izvršno.
U pravnoj teoriji izvršnost upravnog akta ističe se kao jedna od njegovih karakteristika. Strogo se razlučuje izvršnost akta od pravnog djelovanja upravnog akta zbog činjenice da se kod izvršnosti upravnog akta zapravo radi o mogućnosti njegovog prinudnog izvršenja.
Trenutak nastupa izvršnosti rješenja vezan je uz mogućnost korišćenja žalbe, ali i upravnosudske tužbe. Prvostepeno rješenje, tako, može postati izvršno čim je dostavljeno stranci ako žalba nije dopuštena ili ako žalba ne odlaže izvršenje. Ako je žalba dopuštena i odlaže izvršenje, prvostepeno rješenje može postati izvršno istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena. Ako stranka žalbu izjavi, rješenje će postati izvršno dostavom rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija. Prema ZUP-u Republike Hrvatske, prvostepeno rješenje može postati izvršno i danom odricanja stranke od prava na žalbu, te dostavom stranci rješenja o obustavi postupka u povodu žalbe ako je stranka odustala od žalbe. Novost ZUP-a Hrvatske je da se stranka može odreći prava na žalbu, odnosno od nje odustati.
Budući da se protiv drugostepenog rješenja ne može izjaviti žalba,
drugostepeno rješenje kojim se rješava upravna stvar postaje izvršno dostavom stranci. Drugostepeno rješenje kojim je izmijenjeno prvostepeno rješenje postaje izvršno, takođe, kada se dostavi stranci.
S obzirom na to da i tužba u upravnom sporu može odgoditi izvršenje rješenja, do izvršnosti rješenja može doći tek nakon pravosnažnosti, tj. tek nakon dostavljanja stranci presude kojom se odbija tužba. Takođe, ako je u rješenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u za to ostavljenom roku (rok za dobrovoljno izvršenje činidbe), rješenje će postati izvršno tek istekom tog roka. Ako rješenjem nije određen rok za izvršenje radnje, rješenje postaje izvršno u roku od 15 dana od dana donošenja rješenja. Rješenjem ostavljeni rok za izvršenje rješenja, odnosno propisani rok od 15 dana za izvršenje počinje teći od dana kad rješenje postane izvršno.
Ako se razmatra vremenski odnos između izvršnosti i konačnosti, može se zaključiti da je njihovo nastajanje najčešće istovremeno. No, izvršnost može nastupiti i prije konačnosti u situacijama kada žalba nema suspenzivno dejstvo (u tom slučaju rješenje postaje izvršno danom dostave rješenja stranci, a konačno tek danom dostave rješenja o odbacivanju ili odbijanju žalbe). Isto tako, izvršnost može nastupiti nakon konačnosti kada je u rješenju određen rok za dobrovoljno izvršenje činidbe, kao i ako se ishodi odlaganje izvršenja upravnog akta do donošenja odluke u upravnom sporu.
Međutim, u novom zakonodavstvu Hrvatske je prihvaćeno mišljenje pojedinih autora da se radi o gotovo istim pojmovima, te da se u primjeni odredaba posebnih propisa konačan akt treba shvatiti kao izvršni akt prema novom ZUP-u Hrvatske. U postupku usklađivanja sa ZUP-om Hrvatske, u velikom broju posebnih zakona pojmovi „konačnost“ ili „konačan“ zamijenjeni su pojmovima „izvršnost“ ili
„izvršan“.
Međutim, smatram da se u biti radi o dva različita instituta. Pojmom konačnosti želi se izraziti procesni trenutak u kojem se rješenje nalazi kada protiv njega više nije moguće koristiti redovna pravna sredstva (žalba) u upravnom postupku. Pod pojmom izvršnosti, pak, u prvom redu podrazumijevamo mogućnost prinudnog ostvarenja dispozitiva upravnog akta.
Jedina sličnost između navedenih instituta je u tome da se u nekim situacijama njihov nastanak vremenski podudara. Međutim, kako je ranije navedeno, vrlo su
česti i slučajevi da takvog vremenskog podudaranja nema, te da izvršnost može nastati i prije, ali i nakon konačnosti.
5. Zaključak
Instituti pravosnažnosti, konačnosti i izvršnosti prisutni su u bosansko- hercegovačkom upravnom postupku već više od 80 godina, te su zadržani i u Zakonima o upravnom postupku u samostalnoj Bosni i Hercegovini.
Zakonodavac je u uređenju instituta pravosnažnosti, konačnosti i izvršnosti upravnih akata zadržao, ali i unaprijedio neka ranija pravila upravnog postupka. Zakonima o upravnim postupcima institutu konačnosti data je snaga posebnog načela (ZUP BiH, F BiH i ZUP BD BiH), dok je prema ZOUP-u RS načelo konačnosti i načelo pravosnažnosti ustanovljeno kao jedno načelo.
izvor: https://advokat-prnjavorac.com
- By LegaForum