Odluka Ustavnog suda FBiH u predmetu Opcina Stari Grad Sarajevo, Centar Sarajevo, Novo Sarajevo...
Posted: Thu Jun 16, 2022 6:49 am
Utvrđuje se da odredbama čl. 33., 35., 54. i 55. Zakona o prostornom uređenju Kantona Sarajevo ("Službene novine Kantona Sarajevo", br. 24/17 i 1/18), nije povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu opština: Stari Grad Sarajevo, Centar Sarajevo, Novo Sarajevo, Novi Grad Sarajevo, Ilidža, Vogošća, Ilijaš, Hadžići i Trnovo.
Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenim novinama Kantona Sarajevo".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Načelnici opština: Stari Grad Sarajevo, Centar Sarajevo, Novo Sarajevo, Novi Grad Sarajevo, Ilidža, Vogošća, Ilijaš, Hadžići i Trnovo (u daljem tekstu: podnosioci zahtjeva) su podneskom broj 02-04-5-7406/21 od 08.09.2021. godine, podnijeli zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu, koji je zaprimljen u Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 10.09.2021. godine. U zahtjevu je navedeno da je naprijed navedenim opštinama, odredbama čl. 33., 35., 54. i 55. Zakona o prostornom uređenju Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: osporene odredbe Zakona), povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2. i člana 8. stav 3. alineje 3., 4., 5. i 6., čl. 33.-38. i člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09, u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave), kao i prava utvrđena članom 4. i članom 9. tač. 1., 2., 5., 6. i 7. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: Evropska povelja).
Zahtjev je podnesen na osnovu ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Stranke u postupku
Stranke u postupku u ovom predmetu na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine su: podnosioci zahtjeva i Skupština Kantona Sarajevo, kao donosilac osporenih odredaba Zakona.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosioci zahtjeva navode da je dana 24.05.2017. godine Skupština Kantona Sarajevo donijela Zakon o prostornom uređenju Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: Zakon o prostornom uređenju). U svom zahtjevu citiraju odredbe čl. 7., 35. i 54. Zakona o prostornom uređenju, te ističu da se takvim regulisanjem postupka donošenja planova prostornog uređenja, gdje se Zavodu za planiranje razvoja Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: Zavod) daje monopol u izradi planskih dokumenata, bez vremenskog okvira u kojem se isti trebaju izraditi, direktno krše prava jedinica lokalne samouprave, koja se tiču politike donošenja planova prostornog uređenja i stambene izgradnje. Na ovaj način se isključive nadležnosti jedinica lokalne samouprave, koje su zagarantovane i propisane članom 8. Zakona o principima lokalne samouprave, daju jednoj instituciji, koja nema dovoljno kapaciteta da iste izvršava, a u nekim slučajevima iste i zloupotrebljava. Svrha propisivanja nadležnosti uređenja prostora i stambene izgradnje, jedinicama lokalne samouprave, upravo i jeste bila zaštita interesa njihovih građana, jer su organi jedinica lokalne samouprave najbliži građanima i najbolje poznaju i svoj prostor i potrebe građana, kao i kapacitete kojima raspolažu u zadovoljavanju potreba građana i zaštiti njihovih interesa. Također, zbog osporenog člana 55. Zakona o prostornom uređenju sve opštine u Kantonu Sarajevo trpe velike finansijske gubitke. Naime Zavod je prema mišljenju podnosioca zahtjeva nezainteresovan za potrebe jedinica lokalne samouprave, te za interese i prava njihovih stanovnika. Iz dosadašnje prakse pokazalo se da Zavod prilikom davanja stručnog mišljenja ne poznaje stanje na terenu, pa svojim radom stvara pravnu nesigurnost. Stručna mišljenja koja se donose, nisu u skladu sa stanjem na terenu, te se u istima nasumično nabrajaju uslovi za izdavanje urbanističkih saglasnosti. Sve navedeno uzrokuje ogromne finansijske gubitke za jedinice lokalne samouprave, jer zbog neažurnog rada Zavoda, opštine ne mogu u roku odgovoriti zahtjevima građana i naplatiti naknade po osnovu izdavanja urbanističkih saglasnosti, koje su planirane u budžetima. Propisivanjem obaveze pribavljanja mišljenja Zavoda u svim slučajevima izdavanja urbanističke saglasnosti, za područja gdje nema planskog dokumenta i da je Zavod nosilac izrade planova prostornog uređenja, bez propisivanja roka u kojem se planovi trebaju donijeti i bilo kakve odgovornosti Zavoda za neosnovano odugovlačenje postupka, direktno se krše nadležnosti opština u Kantonu Sarajevo propisane članom 8. Zakona o principima lokalne samouprave i to: nadležnosti za donošenje programa i planova razvoja jedinica lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvoj i zapošljavanje, utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i čovjekove okoline, donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje, utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge izgradnje. Primjena osporenih odredaba Zakona onemogućava opštine u Kantonu Sarajevo u realizaciji zacrtanih politika i ciljeva razvoja što je njihova izvorna nadležnost, obzirom da opštine ne mogu u zakonom propisanom roku izdati urbanističke saglasnosti, jer se na mišljenje Zavoda, u nekim predmetima, čeka i više godina, a na planske dokumente i preko deset godina. Na taj način neizdavanjem urbanističkih saglasnosti opštinama je onemogućeno ubiranje prihoda, taksi i naknada na ime izdavanja urbanističkih saglasnosti i građevinskih dozvola, a da se i ne govori o gubitku velikog broja investitora, koji zbog dužine trajanja postupka izdavanja urbanističke saglasnosti odustaju od ulaganja na području svih opština, što dugoročno uzrokuje nenadoknadivu štetu opštinama. Član 54. stav 5. pomenutog Zakona propisao je rok za izdavanje urbanističke saglasnosti, dok je u članu 56. propisana potrebna dokumentaciju koja se prilaže radi izdavanja iste. Dakle, uz ovu dokumentaciju Zakon ne propisuje obavezu prilaganja mišljenja Zavoda niti drugih saglasnosti. U ovom slučaju opština mora, a onemogućena je odredbama Zakona koje se odnose na davanje stručnog mišljenja Zavoda u tom roku donijeti rješenje o izdavanju urbanističke saglasnosti. U protivnom izlažu se riziku podnošenja tužbi radi šutnje administracije u skladu sa čl. 10. i 20. Zakona o upravnim sporovima ("Službene novine Federacije", broj 9/05) i tužbama za naknadu štete.
Kao primjer navode da je u Opštini Hadžići, čiji veći dio nije pokriven planskim dokumentima, trenutno oko 350 pokrenutih postupaka za izdavanje urbanističkih saglasnosti za izgradnju stambenih objekata, za koje je zbog osporenog čl. 35., 54. i 55. Zakona o prostornom uređenju, potrebno da Zavod da mišljenje, odnosno predloži uslove donošenja provedbenih planova, zbog čega su ovi postupci već godinama prekinuti. Ističu da je ova opština zbog složene procedure donošenja i usvajanja provedbenih planova i mišljenja, na gubitku od oko 1.662.500,00 KM. Pored toga opština gubi i sredstva koja bi bila naplaćena kao porez na promet nekretnina, kao i sredstva od turizma koja nisu značajna samo za Opštinu Hadžići nego i za cijelu državu. Na ovaj način je osporenim odredbama Zakona povrijeđeno jedno od najznačajnijih principa lokalne samouprave, a to je princip finansiranja. Ovaj princip podrazumijeva finansijsku samostalnost jedinica lokalne samouprave, bez koje iste ne mogu samostalno izvršavati svoje nadležnosti, te s tim u vezi posebno upućuju na odredbu člana 9. Evropske povelje. Jedinice lokalne samouprave su ograničene u svojim nadležnostima i tako što im je nametnuto i ponovno pribavljanje mišljenja i saglasnosti koje su već jednom pribavljene prilikom izrade planskog dokumenta. S tim u vezi podnosioci zahtjeva navode odredbe člana 33. stav 5. Zakona o prostornom uređenju, te se pozivaju na odredbe člana 59. tač. e., f. i g. Zakona o prostornom uređenju. Mišljenja su da su na ovaj način direktno povrijeđeni član 4. st. 2., 4. i 6., te član 9. st. 1. i 2. Evropske povelje, član 8., čl. 33.-38., član 56. stav 2. Zakona o principima lokalne samouprave. Ustavni sud Federacije zauzeo je stav u Presudi broj U-5/05 od 21.06.2005. godine da se povrjeđuje pravo na lokalnu samoupravu otežavanjem donošenja odluka i izvršavanje ovlaštenja jedinica lokalne samouprave, iz njenih nadležnosti u oblasti prostornog uređenja, jer opštine ne mogu realizovati planirane programe i projekte iz oblasti uređenja prostora što direktno utiče na sve sfere funkcionisanja opština, obzirom da ako nema građenja, nema investicija, pa samim tim nema niti planiranog punjenja budžeta jedinice lokalne samouprave. Pored navedenog, opštine u Kantonu Sarajevo, nisu na odgovarajući način konsultovane prilikom donošenja Zakona o prostornom uređenju. Nadležno ministarstvo u postupku donošenja osporenog Zakona, konsultovanje nije izvršilo preko Saveza opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Savez opština i gradova), nego je javna rasprava provedena u okviru samog ministarstva. Sve opštine su po zakonu obavezne biti kadrovski i stručno opremljene da same na svom području vrše stručna vještačenja iz pojedinih struka i daju mišljenja, na osnovu kojih bi se, u zakonom propisanim slučajevima, donosila urbanistička saglasnost, bez uplitanja Zavoda. Prostorni plan je javni dokument koji je svima dostupan i sva stručna lica u svim opštinama mogu izvršiti uvid u namjenu površina, što svaka od službi za prostorno uređenje u opštinama svakodnevno i radi, izdajući uvjerenja i izvode iz Prostornog plana Kantona Sarajevo. U svom zahtjevu se podnosilac zahtjeva poziva i na ranije zauzete stavove Ustavnog suda Federacije, u presudama broj U-16/11 od 08.11.2011. godine, U-22/06 od 12.02.2007. godine, U-21/06 od 13.02.2007. godine, U-20/11 od 06.12.2011. godine u kojima je ovaj sud zauzeo stavove o sličnim pravnim pitanjima, sa aspekta povrede prava na lokalnu samoupravu.
Zbog svega navedenog podnosilac zahtjeva predlaže Ustavnom sudu Federacije da donese presudu kojom se utvrđuje da je osporenim odredbama Zakona povrijeđeno pravo navedenih opština na lokalnu samoupravu.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je aktom broj U- 35/21 od 07.10.2021. godine, zatražio od Skupštine Kantona Sarajevo da dostavi odgovor na zahtjev podnosioca.
Dana 08.11.2021. godine, Skupština Kantona Sarajevo je ovom sudu podneskom broj 01-05-37323-4/21 od 02.11.2021. godine, dostavila odgovor na zahtjev podnosioca. U odgovoru navode po njima relevantne odredbe Ustava Kantona Sarajevo, Zakona o prostornom uređenju, Uredbe o jedinstvenoj metodologiji za izradu planskih dokumenata ("Službene novine Federacije BiH", br. 63/04, 50/07 i 84/10), Prostornog plana Kantona Sarajevo za period od 2003. do 2023. godine ("Službene novine Kantona Sarajevo", br. 26/06, 04/11 i 22/17), Urbanističkog plana Grada Sarajeva za urbano područje Sarajevo (Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo, Novi Grad, Ilidža i Vogošća) za period od 1986. - 2015. godine Prečišćeni tekst ("Službene novine Kantona Sarajevo", br. 5/99, 14/00, 24/00, 4/02 i 37/14), te Zakona o razvojnom planiranju i upravljanju razvojem u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj 32/17). Naime, Zakon o prostornom uređenju, Uredba o jedinstvenoj metodologiji za izradu planskih dokumenata i Zakon o razvojnom planiranju i upravljanju razvojem u Federaciji Bosne i Hercegovine nalažu svim nivoima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine usklađivanje planskih dokumenata u cilju harmonizacije razvoja, kako ekonomskog, tako i prostornog. Ističu da je Zavod samostalna upravna organizacija, koja se finansira isključivo iz budžeta Kantona Sarajevo, te kao takva nije na tržištu i ne može imati monopol. U suštini Zavod je u funkciji jedinica lokalne samouprave upravo iz razloga što na stručan i naučni pristup planiranja pomaže jedinicama lokalne samouprave da ispune svoje zakonske obaveze u pogledu programiranja razvoja, u što spada i prostorno planiranje. Zavod usklađuje planske potrebe jedinica lokalne zajednice sa utvrđenim planskim dokumentima šireg područja, a za što je stručno i materijalno osposobljen. Kašnjenje u izradi određenog broja regulacionih planova nije uzrokovano neažurnostima Zavoda, nego političkim odlukama, koje su u brojnim slučajevima odgađale javne rasprave, mijenjale smjernice za izradu planova, do činjenice da jedinice lokalne samouprave nisu pravovremeno i na odgovarajući način djelovale kod građana. Posebno ističu da opštine uglavnom nemaju kvalitetne programe razvoja, odnosno ti programi su bez vizije, što dovodi do situacije da kada se pojave značajni investitori, opštine traže hitnu izmjenu planske dokumentacije, što predstavlja opterećenje za Zavod, umjesto da su inventivnim smjernicama stavili do znanja Zavodu da žele određena planska rješenja koja mogu da privuku investitore. Smatraju da navodi podnosioca da je institutom "stručno mišljenje" narušeno njihovo "pravo lokalne zajednice" nisu tačni. Stručno mišljenje je institut koji je definisan članom 202. stav (4) Zakona o upravnom postupku ("Službene novine Federacije BiH", br. 2/98 i 48/99). Jedinice lokalne samouprave su nadležne za donošenje urbanističke saglasnosti, koja se donosi na osnovu regulacionog plana. Tamo gdje regulacioni plan nije izrađen, a bila je obaveza opštine da ga izradi putem Zavoda, urbanistička saglasnost se može donijeti uz uslov da Zavod kao institucija koja stručno vodi računa o usklađenosti prostornog i ekonomskog razvoja u Kantonu Sarajevo, procijeni da je zahtjev za urbanističku saglasnost u skladu sa prostornim planiranjem na užem i širem području, cijeneći sve aspekte prostornog razvoja od infrastrukturnih sistema do racionalnog korištenja građevinskog zemljišta. Posebno ističu da je davanje stručnog mišljenja isključivo u funkciji rješavanja pojedinačnih zahtjeva za konkretnu izgradnju pojedinačnog objekta, a da je bilo slučajeva da je opština tražila stručno mišljenje za izgradnju više objekata do čitavih naselja, što je Zavod izričito odbio. Istaknuti problemi jedinica lokalne samouprave se prema njihovom mišljenju tiču pitanja kvalitetne komunikacije sa Zavodom, usklađivanja razvojnih planova jedinica lokalne samouprave međusobno i sa višim nivoima vlasti. Smatraju da problem kadrovske popunjenosti Zavoda jedinice lokalne samouprave trebaju istaći u komunikaciji sa višim nivoom vlasti odnosno Vladom Kantona Sarajevo, te na tom mjestu istaći da broj zaposlenika Zavoda ne može udovoljiti potrebama jedinica lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave su dužne da postupe u pravcu usklađivanja prostorno-planskih dokumenata iz njihove nadležnosti sa prostorno-planskim dokumentima višeg reda, Prostornim planom Kantona Sarajevo za period od 2003. do 2023. godine i Urbanističkim planom Grada Sarajeva za urbano područje Sarajevo (Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo, Novi Grad, Ilidža i Vogošća) za period od 1986. - 2015. godine. Skupština Kantona Sarajevo je dužna putem Vlade Kantona Sarajevo pokrenuti pitanje zakonitosti detaljnih prostorno-planskih dokumenata (regulacionih planova) koji nisu usklađeni sa prostorno-planskim dokumentima višeg reda.
Zbog svega navedenog smatraju da je zahtjev podnosioca za zaštitu prava na lokalnu samoupravu neosnovan, te da osporenim odredbama Zakona nisu povrijeđena prava na lokalnu samoupravu podnosioca zahtjeva.
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Amandman XCVI
U članu IV.C.10 iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine."
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5);
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum."
B. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Član 4.
Djelokrug lokalne samouprave
1. Osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđeni ustavom ili statutom, time se, međutim, ne sprječava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične zadatke, u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti će, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da provode svoje inicijative u vezi sa stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva. Ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge-centralne ili regionalne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom.
5. U slučajevima prenošenja ovlaštenja sa centralnih ili regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagođavaju njihovo provođenje u lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.
Član 9. st. 1., 2., 5., 6. i 7.
Izvori finansiranja lokalnih vlasti
1. Lokalne vlasti će, u skladu sa ekonomskom politikom zemlje, imati pravo na odgovarajuće vlastite izvore finansiranja, kojima će raspolagati slobodno, u okviru svojih ovlaštenja.
2. Izvori finansiranja lokalnih vlasti će biti primjereni njihovim dužnostima koje propisuju ustav ili zakon.
5. Potreba zaštite finansijski slabih lokalnih vlasti nalaže uspostavljanje odgovarajućih postupaka ili mjera finansijskog izjednačavanja, sa ciljem ispravljanja posljedica nejednake distribucije izvora finansiranja odnosno finansijskog opterećenja lokalnih vlasti. Takvim postupcima ili mjerama se ne mogu sužavati prava lokalnih vlasti koje one imaju u okviru svoje nadležnosti.
6. Lokalne vlasti će, na odgovarajući način, biti konsultovane u pogledu metoda na osnovu kojeg će im biti dodijeljeni redistribuirani izvori finansiranja.
7. Koliko god je to moguće, sredstva koja se prenose lokalnim vlastima neće imati karakter namjenskih sredstava. Dodjelom tih sredstava ne može se ugroziti diskreciono pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlaštenja.
C. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09)
II. Definicija lokalne samouprave
Član 2.
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 3.
Lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima kao jedinicama lokalne samouprave (u daljem tekstu: "jedinice lokalne samouprave"), a izvršavaju je organi jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa ustavom i zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave.
III. Samoupravni djelokrug jedinice lokalne samouprave
Član 8.
Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti, ustanovljene ustavom i zakonom i ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na osnovu ustava i zakona.
Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju:
....
- donošenje programa i planova razvitka jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvitak i zapošljavanje;
....
- donošenje programa i planova razvitka jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvitak i zapošljavanje;
- utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline;
- donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje;
- utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge gradnje;
.......
Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadležnost treba smatrati povjerenom, nadležnost ustanovljena ili predviđena zakonom smatra se vlastitom nadležnošću jedinice lokalne samouprave.
VII. Finansiranje i imovina jedinice lokalne samouprave
Član 33.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na pokretnu i nepokretnu imovinu i na odgovarajuće izvore finansiranja kojima slobodno raspolažu, u okviru svojih ovlaštenja, kao i na sredstva za obavljanje delegiranih ili prenesenih poslova iz okvira prava i dužnosti viših tijela vlasti.
Član 34.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće vlastite finansijske izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti u skladu sa zakonom.
Jedan dio finansijskih izvora jedinica lokalne samouprave će se ostvarivati od lokalnih taksi i naknada čiju stopu jedinica lokalne samouprave utvrđuje u okviru zakona.
Finansijska sredstva jedinica lokalne samouprave bit će srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom. Svaki prijenos novih funkcija biće praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo efikasno izvršavanje.
Zakonodavac je dužan da pribavi mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu uticati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave.
U skladu sa utvrđenom fiskalnom politikom, zakonom se utvrđuju vrste poreza, naknada, doprinosa i taksi, koji u cjelini ili djelimično pripadaju jedinicama lokalne samouprave kao izvorni prihodi.
Član 35.
Imovinom u vlasništvu opštine mora se upravljati u skladu sa zakonom i drugim propisima, te u interesu lokalnoga stanovništva i s pažnjom dobroga domaćina.
Postupak utvrđivanja i prijenosa vlasništva i rješavanje međusobnih potraživanja u vezi sa prijenosom vlasništva, kao i druga imovinska potraživanja, uređuju se zakonom.
Vijeće odlučuje o nabavci, korištenju, upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne samouprave.
Član 36.
U zakonom propisanim okvirima, jedinice lokalne samouprave donose propise o naknadama i taksama, kao i provedbene propise o oporezivanju.
Član 37.
Jedinicama lokalne samouprave pripadaju prihodi:
a) vlastiti prihodi:
- porezi za koje jedinica lokalne samouprave samostalno određuje stopu, u skladu sa zakonom,
- lokalne takse i naknade čije iznose utvrđuje vijeće u skladu sa zakonom,
- kazne i kamate u skladu sa zakonom,
- prihod od upotrebe i prodaje imovine,
- prihod od preduzeća i drugih pravnih lica u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, kao i prihod od koncesija u skladu sa zakonskim propisima,
- darovi, nasljedstva, pomoći i donacije,
- prihodi od samodoprinosa,
- prihodi od budžetskih korisnika,
- drugi prihodi utvrđeni zakonom ili odlukom vijeća;
b) drugi prihodi:
- prihodi od dijeljenih poreza, definisani zakonom,
- transferi i grantovi od viših nivoa vlasti,
- dug u skladu sa zakonom.
Član 38.
Raspodjela sredstava jedinicama lokalne samouprave će se vršiti na osnovu kriterija i formula za dodjelu koji će biti utvrđeni posebnim zakonom, uvažavajući princip solidarnosti i fiskalnog izjednačavanja.
Član 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri da konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču.
Konsultovanje u smislu prethodnoga stava ovoga člana federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
D. Zakon o prostornom uređenju Kantona Sarajevo
("Službene novine Kantona Sarajevo", br. 24/17 i 1/18)
Član 1.
(Predmet Zakona)
Ovim zakonom propisuju se principi planskog uređenja, korištenja, zaštite i upravljanja prostorom, osnove prostornog planiranja, vrste, sadržaj, način izrade i postupak donošenja planskih dokumenata, način provođenja planskih dokumenata, uređenje građevinskog zemljišta, lokacijska informacija, investiciono - tehnička dokumentacija, donošenje urbanističke saglasnosti i urbanističko - tehnički uslovi, odobrenje za građenje, tehnička svojstva građevine, sudionici u projektovanju i građenju, gradilište, upotreba i održavanje građevine, sistem informacija o stanju u prostoru, inspekcijski nadzor i nadzor nad provođenjem ovog Zakona, kao i druga pitanja od značaja za prostorno uređenje i građenje na području Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: Kanton).
Član 4. tačka m)
(Principi prostornog planiranja)
Prostorno planiranje zasniva se na sljedećim principima:
m) usaglašavanja prostornog uređenja opština međusobno i sa prostornim uređenjem Kantona;
Član 7. tačka b)
Planom prostornog uređenja za pojedine dijelove područja utvrđuju se režimi građenja i to:
b) režim građenja drugog stepena - na urbanom području za koje nije utvrđena obaveza donošenja provedbenog plana ili ako provedbeni plan nije donesen, urbanistička saglasnost se donosi na osnovu urbanističkog plana, plana parcelacije, uslova utvrđenih u odluci o provođenju plana, stručnog mišljenja Zavoda za planiranje razvoja Kantona Sarajevo i uslova utvrđenim posebnim propisima;
Član 32. st. (3), (4) i (5)
(Nosilac pripreme planskog dokumenta)
(3) Za planske dokumente koje usvaja opštinsko vijeće, nosilac pripreme je opštinski načelnik.
(4) Ako su za donošenje planskih dokumenata nadležne dvije ili više opština koje nisu u sastavu Grada Sarajeva, nosilac pripreme utvrđuje se sporazumno.
(5) Izradu planskih dokumenata pokreće nosilac pripreme planskih dokumenata.
Član 33. - osporena odredba
(Obaveze nosioca pripreme i nosioca izrade)
(1) Nosilac pripreme dužan je odmah po donošenju odluke o pristupanju izradi planskog dokumenta, a najkasnije u roku od 30 dana dostaviti nosiocu izrade svu raspoloživu dokumentaciju, neophodnu za izradu plana, a naročito:
a) plan višeg reda;
b) važeće detaljne planske dokumente, uključujući njihove izmjene i dopune;
c) kantonalne i opštinske planove zaštite okoliša;
d) planove razvoja i zaštite voda, privrede, poljoprivrede, i dr.;
e) podatke o geološkoj podlozi, energetskim, mineralnim i drugim resursima;
f) katastarske i geodetske podloge i dr.
(2) Ukoliko je nosilac izrade planskog dokumenta Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo, nije potrebno dostavljati dokumentaciju iz stava (1) tač. a) i b) ovog člana.
(3) Nakon donošenja odluke o pristupanju izradi ili izmjeni planskih dokumenata, nosilac pripreme, dužan je javno objaviti poziv zainteresovanim stranama, koje su vlasnici nekretnina u obuhvatu planskog dokumenta da dostave svoje prijedloge i sugestije za određena planska rješenja na zemljištu.
(4) Zainteresovane strane iz stava (3) ovog člana dužne su da u roku od 30 dana, po isteku javnog poziva, dostave tražene podatke i dokumentaciju, te svoje prijedloge i sugestije za određena planska rješenja na cijelom području obuhvaćenom planom, a koja se tiču njihove imovine.
(5) Zavisno od postojećeg stanja i planirane namjene prostora i objekata u obuhvatu dokumenta prostornog uređenja, nosilac izrade dužan je pribaviti mišljenja organa, organizacija ili drugog pravnog ili fizičkog lica u čijem djelokrugu su:
a) snabdijevanje vodom i odvođenje otpadnih voda;
b) snabdijevanje električnom energijom;
c) snabdijevanje toplotnom, rashladnom energijom i prirodnim gasom;
d) telekomunikacioni i poštanski saobraćaj;
e) upravljanje javnim putevima u naselju i izvan naselja;
f) zaštita kulturno-historijskog naslijeđa;
g) zaštita prirodnih vrijednosti;
h) protupožarna zaštita;
i) upravljanje komunalnim otpadom;
j) zaštita okoliša;
k) upravljanje poljoprivrednim zemljištem;
l) seizmološka djelatnost.
(6) Organ, organizacija ili drugo pravno ili fizičko lice iz stava (5) ovog člana dostavlja svoje mišljenje u roku od 30 dana od dana prijema zahtjeva.
(7) Nosilac pripreme plana dužan je odmah proslijediti dobivena mišljenja, prijedloge i sugestije iz stava (4) ovog člana nosiocu izrade planskog dokumenta.
Član 35.- osporena odredba
(Nosilac izrade planskog dokumenta)
(1) Nosilac izrade planskih dokumenata je Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: nosilac izrade).
(2) Nosilac izrade može fazu izrade planskog dokumenta ili njegovog dijela povjeriti pravnom licu registrovanom za tu vrstu djelatnosti, uz saglasnost nosioca pripreme.
(3) Pravno lice iz stava (2) ovog člana dužno je obezbijediti za pojedine faze planskog dokumenta stručno lice odgovarajuće struke koje ima formalne i stručne reference.
(4) Nosilac izrade dužan je pravnom licu iz stava (2) ovog člana staviti na raspolaganje dokumentaciju neophodnu za izradu planskog dokumenta, a naročito analitičko-dokumentacionu osnovu planskog dokumenta.
(5) Izuzetno od odredbe stava (1) ovog člana, nosilac pripreme može izradu urbanističkog projekta povjeriti pravnom licu registrovanom za djelatnost izrade planskih dokumenata (u daljem tekstu: nosilac izrade urbanističkog projekta), putem javnog konkursa u skladu sa propisima iz oblasti javnih nabavki.
(6) U slučajevima iz stava (5) ovog člana nosilac pripreme nakon usvajanja, dostavlja ovjeren urbanistički projekat, u analognom i digitalnom obliku, Zavodu za planiranje razvoja Kantona Sarajevo.
(7) Nosilac izrade je dužan da svaku fazu izrade planskog dokumenta, uradi u skladu sa ovim zakonom, propisima donesenim na osnovu ovog zakona i odlukom o pristupanju izradi planskog dokumenta, kao i svim dokumentima dostavljenim od strane nosioca pripreme.
Član 54. - osporena odredba
(Urbanistička saglasnost)
(1) Urbanistička saglasnost je upravni akt koji donosi nadležni organ, a kojim se definišu preduslovi za projektovanje i odobravanje buduće promjene u prostoru u skladu sa planskim dokumentima, osim za jednostavne građevine iz člana 51. stav (1) ovog zakona.
(2) Urbanistička saglasnost donosi se na osnovu stručnog mišljenja Zavoda za planiranje razvoja Kantona Sarajevo u slučaju iz člana 7. stav (1) tačka b) ovog zakona, te kada ne postoji detaljni planski dokument ili je u izradi.
(3) U slučaju kada je izrada urbanističkog projekta povjerena pravnom licu u skladu sa članom 35. stav (5) ovog zakona, urbanistička saglasnost se ne može donijeti na osnovu stručnog mišljenja.
(4) Urbanističko-tehničke i druge uslove koji nisu utvrđeni planskim dokumentima ili odlukom o njihovom provođenju, a propisani su zakonom ili propisom donesenim na osnovu zakona, utvrđuje nadležni organ.
(5) Rok za donošenje urbanističke saglasnosti je 15 dana od dana uredno podnesenog zahtjeva, sa kompletnom potrebnom dokumentacijom.
Član 55. - osporena odredba
(Stručno mišljenje)
(1) Ako planski dokument propisan kao osnova za donošenje urbanističke saglasnosti nije donesen, urbanistička saglasnost se donosi na osnovu pozitivnog stručnog mišljenja nosioca izrade plana.
(2) Uz zahtjev za stručno mišljenje dostavlja se sljedeća dokumentacija:
a) kopija katastarskog plana;
b) idejno rješenje ili idejni projekat.
(3) Nosilac izrade plana provjerava da li je zahtjev usaglašen sa planom prostornog uređenja šireg područja, uslovima za planiranje na predmetnom području, zakonima i propisima donesenim na osnovu tih zakona, a koji neposredno ili posredno uređuju odnose u prostoru.
(4) Pozitivno stručno mišljenje nosioca izrade plana sadrži urbanističko-tehničke uslove za izgradnju i lokacionu dokumentaciju, a za veće građevine uslove za izradu provedbenog plana. https://www.anwalt-derbeste.de
Član 141. stav (1) tačka a)
(Prijenos poslova)
(1) Poslovi kantonalne uprave koji se prenose na opštinskog načelnika su:
a) donošenje lokacijske informacije, urbanističke saglasnosti, odobrenja za građenje i potrebne dozvole za izgradnju građevina, dogradnju, nadogradnju, rekonstrukciju, sanaciju, promjenu namjene građevine i konzervaciju
građevine, uključujući i vršenje drugih građevinskih zahvata na površini tla, iznad ili ispod površine tla;
E. Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave Kantona Sarajevo
("Službene novine Kantona Sarajevo", broj 36/21)
Član 22. stav (1) tačka a)
(Samostalne kantonalne upravne organizacije)
(1) Samostalne kantonalne upravne organizacije su:
a) Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo,
Član 23.
(Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo)
Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo vrši određene stručne i druge poslove koji pretežno zahtijevaju primjenu stručnih i naučnih metoda rada i sa njima povezane upravne poslove, koji se odnose na:
a) planiranje prostornog i društveno-ekonomskog razvoja Kantona;
b) izradu, čuvanje i stavljanje na stalni javni uvid planova prostornog uređenja i davanje stručnih mišljenja i informacija u postupku izdavanja urbanističke saglasnosti, u skladu sa zakonom;
c) rad i razvoj geografsko-informacionog sistema Kantona, koji se odnosi na nadležnosti Kantona u oblasti planiranja razvoja;
d) vršenje drugih stručnih poslova utvrđenih zakonom i drugim propisima, odlukama Vlade Kantona i Skupštine Kantona.
6. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije
Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-43/17, od 26.06.2018. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 56/18).
7. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Prema činjeničnom stanju u ovom ustavnosudskom predmetu, zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu, pokrenuli su načelnici devet opština u Kantonu Sarajevo. Prema odredbama člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud Federacije, a postupak pred Ustavnim sudom Federacije mogu pokrenuti, između ostalih, i opštine, pa se konstatuje da su podnosioci zahtjeva ovlaštena lica za pokretanje postupka pred ovim sudom.
Podnosioci zahtjeva smatraju da je osporenim odredbama Zakona pomenutim opštinama povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz razloga što su ograničeni u vršenju vlastitih nadležnosti koje su im garantovane Zakonom o principima lokalne samouprave i Evropskom poveljom, a naročito u donošenju programa i planova razvoja jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za ekonomski razvoj i zapošljavanje; utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline; donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje i utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge gradnje. S tim u vezi problematizuju i finansiranje jedinica lokalne samouprave koje je vezano za izvršavanje njihovih nadležnosti, kao i izostanak konsultacija putem Saveza opština i gradova prilikom donošenja osporenih odredaba Zakona. Navedeno ograničavanje se prema mišljenju podnosioca zahtjeva ogleda u tome da je otežano izdavanje urbanističkih saglasnosti na područjima ovih opština koja nisu obuhvaćena provedbenim planovima, iz razloga što je izdavanje istih uslovljeno davanjem stručnog mišljenja Zavoda, a koje prema navodima podnosioca zahtjeva traje neosnovano dugo, zbog čega ove jedinice lokalne samouprave trpe ogromne finansijske gubitke u svojim budžetima.
Na traženje ovog suda, odgovor na zahtjev podnosioca dostavila je Skupština Kantona Sarajevo, kao donosilac osporenih odredaba Zakona, kako je to i navedeno u tački 4. ove presude.
Članom VII.3. u vezi sa Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava, čine sastavni dio zakonodavstva Federacije, a da u slučaju nesuglasja međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor. Evropskom poveljom koja kao međunarodni multilateralni instrument čini dio zakonodavstva Bosne i Hercegovine, odnosno Federacije Bosne i Hercegovine, utvrđen je pravni standard ustavne i zakonske osnove lokalne samouprave, što podrazumijeva da će države potpisnice princip lokalne samouprave zasnovati zakonom, a gdje je to moguće i ustavom (član 2. Evropske povelje). U članu 4. Evropske povelje propisan je djelokrug lokalne samouprave, a u stavu 6. istog člana je propisano da će lokalne vlasti biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču. Članom 9. Evropske povelje uređuju se izvori finansiranja lokalnih vlasti.
U skladu sa Zakonom o principima lokalne samouprave, lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave. Članom 8. Zakona o principima lokalne samouprave propisane su vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave, te je određeno da će biti samostalne u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom. Tako u vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave, između ostalih posebno spadaju: donošenje programa i planova razvoja jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za ekonomski razvoj i zapošljavanje; utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline; donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje; utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge gradnje i dr. Članovima 33.-38. pomenutog Zakona reguliše se način finansiranja i imovina jedinica lokalne samouprave, te s tim u vezi jedinice lokalne samouprave imaju pravo na vlastite izvore finansiranja i vlastite prihode. U skladu sa članom 37. pomenutog Zakona jedinicama lokalne samouprave pripadaju vlastiti prihodi, između ostalih nabrojanih i lokalne takse i naknade čije iznose utvrđuje vijeće u skladu sa zakonom. Članom 56. Zakona propisano je da su federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne u najvećoj mogućoj mjeri da konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču. Konsultovanje u smislu prethodnoga stava ovoga člana federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
Skupština Kantona Sarajevo na sjednici održanoj dana 24.05.2017. godine donijela je Zakon o prostornom uređenju kojim je propisala principe planskog uređenja, korištenja, zaštite i upravljanja prostorom, osnove prostornog planiranja, vrste, sadržaj, način izrade i postupak donošenja planskih dokumenata, način provođenja planskih dokumenata, donošenje urbanističke saglasnosti i urbanističko - tehnički uslovi, odobrenje za građenje, kao i druga pitanja od značaja za prostorno uređenje i građenje na području Kantona Sarajevo. Članom 4. Zakona regulišu se principi prostornog planiranja, pa se tako u tački m) kao jedan od principa navodi i "usaglašavanje prostornog uređenja opština međusobno i sa prostornim uređenjem Kantona". U predmetnom Zakonu se detaljno propisuju i definišu vrste planskih dokumenata kao i nadležnosti različitih nivoa vlasti za njihovo donošenje, u zavisnosti od vrste i obima zahvata planskog dokumenta (čl. 16.-31.). Također, u odredbama čl. 32. i 33. Zakona definišu se nosioci pripreme i nosioci izrade planskih dokumenata kao i njihove obaveze. U tom smislu za planske dokumente koje usvaja opštinsko vijeće nosilac pripreme je opštinski načelnik, te je isti dužan odmah po donošenju odluke o pristupanju izradi planskog dokumenta, a najkasnije u roku od 30 dana dostaviti nosiocu izrade svu raspoloživu dokumentaciju, neophodnu za izradu plana koja je taksativno nabrojana u članu 33. Zakona. U skladu sa članom 35. Zakona nosilac izrade planskog dokumenta je Zavod koji je dužan da svaku fazu izrade planskog dokumenta, uradi u skladu sa ovim zakonom, propisima donesenim na osnovu ovog zakona i odlukom o pristupanju izradi planskog dokumenta, kao i svim dokumentima dostavljenim od strane nosioca pripreme.
Nadležnosti Zavoda i druga pitanja značajna za njegovo organizovanje i funkcionisanje regulisana su Zakonom o ministarstvima i drugim organima uprave Kantona Sarajevo ("Službene novine Kantona Sarajevo", broj 36/21), pa je tako čl. 22. i 23. regulisano da Zavod predstavlja samostalnu kantonalnu upravnu organizaciju koji vrši određene stručne i druge poslove koji pretežno zahtijevaju primjenu stručnih i naučnih metoda rada i sa njima povezane upravne poslove, koji se odnose na, između ostalih, planiranje prostornog i društveno-ekonomskog razvoja Kantona i izradu, čuvanje i stavljanje na stalni javni uvid planova prostornog uređenja i davanje stručnih mišljenja i informacija u postupku izdavanja urbanističke saglasnosti, u skladu sa zakonom. Napominjemo da je Presudom ovog suda broj U-36/21 od 18.03.2022. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 27/22), utvrđeno da predmetni Zakon nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, zbog postupka njegovog donošenja. No, Ustavni sud Federacije je u citiranoj Presudi donio prijelazno rješenje kojim se nalaže Skupštini Kantona Sarajevo da u roku od najviše 6 (šest) mjeseci od dana objave Presude otkloni razloge neustavnosti do kada se taj Zakon može primjenjivati, pa kako navedeni rok nije istekao citirani Zakon se primjenjuje i relevantan je za donošenje odluke u ovom predmetu.
Članom 54. Zakona o prostornom uređenju definiše se urbanistička saglasnost kao upravni akt koji donosi nadležni organ u skladu sa zakonom, te stavom (2) istog člana reguliše da se ista donosi na osnovu stručnog mišljenja Zavoda u slučajevima iz člana 7. stav (1) tačka b) Zakona, te kada ne postoji planski dokument ili je u izradi. Članom 55. Zakona propisano je da ako planski dokument propisan kao osnova za donošenje urbanističke saglasnosti nije donesen, urbanistička saglasnost se donosi na osnovu pozitivnog stručnog mišljenja nosioca izrade plana. Nosilac izrade plana provjerava da li je zahtjev usaglašen sa planom prostornog uređenja šireg područja, uslovima za planiranje na predmetnom području, zakonima i propisima donesenim na osnovu tih zakona, a koji neposredno ili posredno uređuju odnose u prostoru. Pozitivno stručno mišljenje nosioca izrade plana sadrži urbanističko-tehničke uslove za izgradnju i lokacionu dokumentaciju, a za veće građevine uslove za izradu provedbenog plana.
Imajući u vidu navedeni ustavni i zakonski okvir, evidentno je da su jedinice lokalne samouprave uključene u proces prostornog planiranja kroz donošenje planskih dokumenata iz svoje nadležnosti na koji način mogu da ostvaruju svoje vlastite nadležnosti zagarantovane Evropskom poveljom i Zakonom o principima lokalne samouprave. Zavod kao samostalna kantonalna upravna organizacija vrši stručne poslove u oblasti prostornog razvoja i planiranja, te vrši izradu planskih dokumenata u svojstvu nosioca izrade planskog dokumenta, dok su jedinice lokalne samouprave nosioci pripreme planskih dokumenata, te su na taj način zapravo "pokretačka snaga" za donošenje planskih dokumenata na lokalnom nivou, a sve uz stručnu pomoć i naučne metode rada Zavoda kada je to propisano zakonom. Također, Uredbom o jedinstvenoj metodologiji za izradu planskih dokumenata uređuje se postupak pripreme, izrade i sadržaj planskih dokumenata na svim nivoima prostornog planiranja u Federaciji Bosne i Hercegovine, a prije donošenja Odluke o pristupanju izradi planskih dokumenata nosilac pripreme radi Program i plan aktivnosti za pripremu i izradu planskih dokumenata. Nosioci pripreme u ovom slučaju su jedinice lokalne samouprave. Nesporna je nadležnost jedinica lokalne samouprave prilikom izdavanja urbanističke saglasnosti kao i naplaćivanje naknade za donošenje iste, obzirom da je u skladu sa članom 141. stav (1) tačka a) Zakona o prostornom uređenju donošenje urbanističke saglasnosti u nadležnosti opštinskog načelnika. U konkretnom slučaju jedinice lokalne samouprave i dalje su nadležne za izdavanje urbanističke saglasnosti uz uslov da se pribavi stručno mišljenje Zavoda samo u slučaju kada nema planskog dokumenta za određeni lokalitet. Upravo na ovaj način se i ostvaruje jedno od osnovnih principa prostornog planiranja, a to je usaglašavanje dokumenata niže pravne snage sa dokumentima više pravne snage, te usaglašavanje planskih dokumenata opština međusobno i sa planskim dokumentima Kantona. Zavod je samostalna kantonalna upravna organizacija, a Kanton ima ustavnu nadležnost za donošenje propisa o korištenju lokalnog zemljišta, uključujući zoniranje, kao i zajedničku nadležnost sa Federacijom Bosne i Hercegovine u oblasti politike zaštite čovjekove okoline.
Kada su u pitanju konsultacije prilikom donošenja Zakona o prostornom uređenju Sud podsjeća na Presudu Ustavnog suda Federacije brojU-43/17, od 26.06.2018. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 56/18), a u kojoj je uvidom u izvještaj o provedenoj javnoj raspravi o Nacrtu Zakona o prostornom uređenju, utvrđeno da su tokom javne rasprave opšte primjedbe, prijedloge i mišljenja na Nacrt zakona dostavili između ostalih i opštine: Novo Sarajevo, Novi Grad, Hadžići, Trnovo i Vogošća, prijedloge i mišljenja na pojedinačne članove Nacrta zakona dostavili su: opštine Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo, Novi Grad, Ilidža, Ilijaš, Vogošća, Trnovo i Hadžići, i dr. U skladu sa zaključkom Skupštine Kantona Sarajevo, održane su i javne rasprave u opštinama Stari Grad i to dana 08.12.2016. godine, Ilidža dana 09.12.2016. godine, Ilijaš dana 13.12.2016. godine, te Novi Grad dana 14.12.2016. godine. Na osnovu izloženog vidljivo je da je o Nacrtu zakona provedena najšira javna rasprava, koja je uključila ne samo jedinice lokalne samouprave u Kantonu Sarajevo na koje se odnose navedena zakonska rješenja, već i najširu stručnu javnost, te da je kantonalna vlast nakon razmatranja primjedbi, prijedloga i mišljenja, sve učesnike javne rasprave obavijestila o svom stavu, kako je to predviđeno odredbama člana 53. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud Federacije je stava da se u ovom slučaju ne može govoriti o izostanku konsultacija prilikom donošenja Zakona o prostornom uređenju, kao jedan od razloga za povredu prava na lokalnu samoupravu podnosioca zahtjeva.
U vezi sa naprijed navedenim, podnosioci se u svom zahtjevu pozivaju na niz presuda Ustavnog suda Federacije (presude br. U-5/05 od 21.06.2005. godine, U-16/11 od 08.11.2011. godine, U-22/06 od 12.02.2007. godine, U-21/06 od 13.02.2007. godine i U-20/11 od 06.12.2011. godine), kao relevantnu sudsku praksu za rješavanje ovog slučaja. Međutim iz navedenih odluka, je vidljivo da je u tim ustavnosudskim predmetima utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu iz razloga što nije poštovan međunarodnopravni i zakonski standard o obaveznom konsultovanju jedinica lokalne samouprave u svim stvarima koja ih se direktno tiču, te se navedene odluke iz tog razloga ne mogu primijeniti na ovu konkretnu situaciju, niti su relevantne za odlučenje u ovom ustavnosudskom predmetu.
U odnosu na ovaj ustavnosudski predmet potrebno je konstatovati da podnosioci zahtjeva, u kontekstu prednjeg, suštinski ne postavljaju pitanje svog ustavnog i zakonskog položaja kao jedinica lokalne samouprave, već se stiče dojam da imajući u vidu osporene odredbe Zakona problematiziraju nedostatak komunikacije sa Zavodom, odnosno problem odugovlačenja postupka donošenja stručnih mišljenja na urbanističke saglasnosti koje izdaju opštine za područja koja nisu obuhvaćena planskim dokumentima, odnosno izražavaju svoje nezadovoljstvo zakonskim rješenjima u ovoj oblasti prostornog planiranja i samim radom i stručnošću Zavoda. Pitanje nedostatka komunikacije, odnosno pitanje eventualne manjkavosti stručnosti samog Zavoda, sporosti rada organa uprave, nije pitanje koje se rješava u postupku zaštite prava na lokalnu samoupravu koju osigurava Ustavni sud Federacije, te se stoga u konkretnom slučaju ne može govoriti o povredi prava na lokalnu samoupravu.
Određivanjem Zavoda kao nosioca izrade planskih dokumenata, kao i propisivanje davanja stručnog mišljenja od strane Zavoda u određenim zakonskim propisanim uslovima, pri čemu se ne onemogućava jedinici lokalne samouprave da vrši svoje nadležnosti niti da ubire svoje prihode, odnosno naknade u vezi sa vršenjem istih, ne može se kvalifikovati kao povreda prava na lokalnu samoupravu, niti podvesti pod relevantne odredbe Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i Zakona o principima lokalne samouprave, u odnosu na koje opšte pravne akte ovaj sud i cijeni eventualnu povredu prava na lokalnu samoupravu. Pitanje kvalitete zakonskih odredbi, odnosno zakonskih rješenja u ovom kontekstu se može rješavati u zakonskoj proceduri eventualne izmjene i dopune osporenih odredbi Zakona, te je u isključivoj nadležnosti zakonodavca da u saradnji sa jedinicama lokalne samouprave propiše najkvalitetnije zakonsko rješenje. Također pitanje stručnosti, eventualnog nedostatka kadra u Zavodu, loše komunikacije sa istim, se mora riješiti u koordinaciji sa višim nivoima vlasti.
Imajući u vidu sve izneseno, Ustavni sud Federacije odlučio je kao u izreci ove presude.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: dr.sc. Kata Senjak, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, Aleksandra Martinović i prof. dr. Edin Muminović, sudije Suda.
Broj U -35/21
11. maja 2022. godine
Sarajevo
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Dr.sc. Kata Senjak, s. r.
Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenim novinama Kantona Sarajevo".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Načelnici opština: Stari Grad Sarajevo, Centar Sarajevo, Novo Sarajevo, Novi Grad Sarajevo, Ilidža, Vogošća, Ilijaš, Hadžići i Trnovo (u daljem tekstu: podnosioci zahtjeva) su podneskom broj 02-04-5-7406/21 od 08.09.2021. godine, podnijeli zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu, koji je zaprimljen u Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 10.09.2021. godine. U zahtjevu je navedeno da je naprijed navedenim opštinama, odredbama čl. 33., 35., 54. i 55. Zakona o prostornom uređenju Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: osporene odredbe Zakona), povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2. i člana 8. stav 3. alineje 3., 4., 5. i 6., čl. 33.-38. i člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09, u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave), kao i prava utvrđena članom 4. i članom 9. tač. 1., 2., 5., 6. i 7. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: Evropska povelja).
Zahtjev je podnesen na osnovu ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Stranke u postupku
Stranke u postupku u ovom predmetu na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine su: podnosioci zahtjeva i Skupština Kantona Sarajevo, kao donosilac osporenih odredaba Zakona.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosioci zahtjeva navode da je dana 24.05.2017. godine Skupština Kantona Sarajevo donijela Zakon o prostornom uređenju Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: Zakon o prostornom uređenju). U svom zahtjevu citiraju odredbe čl. 7., 35. i 54. Zakona o prostornom uređenju, te ističu da se takvim regulisanjem postupka donošenja planova prostornog uređenja, gdje se Zavodu za planiranje razvoja Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: Zavod) daje monopol u izradi planskih dokumenata, bez vremenskog okvira u kojem se isti trebaju izraditi, direktno krše prava jedinica lokalne samouprave, koja se tiču politike donošenja planova prostornog uređenja i stambene izgradnje. Na ovaj način se isključive nadležnosti jedinica lokalne samouprave, koje su zagarantovane i propisane članom 8. Zakona o principima lokalne samouprave, daju jednoj instituciji, koja nema dovoljno kapaciteta da iste izvršava, a u nekim slučajevima iste i zloupotrebljava. Svrha propisivanja nadležnosti uređenja prostora i stambene izgradnje, jedinicama lokalne samouprave, upravo i jeste bila zaštita interesa njihovih građana, jer su organi jedinica lokalne samouprave najbliži građanima i najbolje poznaju i svoj prostor i potrebe građana, kao i kapacitete kojima raspolažu u zadovoljavanju potreba građana i zaštiti njihovih interesa. Također, zbog osporenog člana 55. Zakona o prostornom uređenju sve opštine u Kantonu Sarajevo trpe velike finansijske gubitke. Naime Zavod je prema mišljenju podnosioca zahtjeva nezainteresovan za potrebe jedinica lokalne samouprave, te za interese i prava njihovih stanovnika. Iz dosadašnje prakse pokazalo se da Zavod prilikom davanja stručnog mišljenja ne poznaje stanje na terenu, pa svojim radom stvara pravnu nesigurnost. Stručna mišljenja koja se donose, nisu u skladu sa stanjem na terenu, te se u istima nasumično nabrajaju uslovi za izdavanje urbanističkih saglasnosti. Sve navedeno uzrokuje ogromne finansijske gubitke za jedinice lokalne samouprave, jer zbog neažurnog rada Zavoda, opštine ne mogu u roku odgovoriti zahtjevima građana i naplatiti naknade po osnovu izdavanja urbanističkih saglasnosti, koje su planirane u budžetima. Propisivanjem obaveze pribavljanja mišljenja Zavoda u svim slučajevima izdavanja urbanističke saglasnosti, za područja gdje nema planskog dokumenta i da je Zavod nosilac izrade planova prostornog uređenja, bez propisivanja roka u kojem se planovi trebaju donijeti i bilo kakve odgovornosti Zavoda za neosnovano odugovlačenje postupka, direktno se krše nadležnosti opština u Kantonu Sarajevo propisane članom 8. Zakona o principima lokalne samouprave i to: nadležnosti za donošenje programa i planova razvoja jedinica lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvoj i zapošljavanje, utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i čovjekove okoline, donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje, utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge izgradnje. Primjena osporenih odredaba Zakona onemogućava opštine u Kantonu Sarajevo u realizaciji zacrtanih politika i ciljeva razvoja što je njihova izvorna nadležnost, obzirom da opštine ne mogu u zakonom propisanom roku izdati urbanističke saglasnosti, jer se na mišljenje Zavoda, u nekim predmetima, čeka i više godina, a na planske dokumente i preko deset godina. Na taj način neizdavanjem urbanističkih saglasnosti opštinama je onemogućeno ubiranje prihoda, taksi i naknada na ime izdavanja urbanističkih saglasnosti i građevinskih dozvola, a da se i ne govori o gubitku velikog broja investitora, koji zbog dužine trajanja postupka izdavanja urbanističke saglasnosti odustaju od ulaganja na području svih opština, što dugoročno uzrokuje nenadoknadivu štetu opštinama. Član 54. stav 5. pomenutog Zakona propisao je rok za izdavanje urbanističke saglasnosti, dok je u članu 56. propisana potrebna dokumentaciju koja se prilaže radi izdavanja iste. Dakle, uz ovu dokumentaciju Zakon ne propisuje obavezu prilaganja mišljenja Zavoda niti drugih saglasnosti. U ovom slučaju opština mora, a onemogućena je odredbama Zakona koje se odnose na davanje stručnog mišljenja Zavoda u tom roku donijeti rješenje o izdavanju urbanističke saglasnosti. U protivnom izlažu se riziku podnošenja tužbi radi šutnje administracije u skladu sa čl. 10. i 20. Zakona o upravnim sporovima ("Službene novine Federacije", broj 9/05) i tužbama za naknadu štete.
Kao primjer navode da je u Opštini Hadžići, čiji veći dio nije pokriven planskim dokumentima, trenutno oko 350 pokrenutih postupaka za izdavanje urbanističkih saglasnosti za izgradnju stambenih objekata, za koje je zbog osporenog čl. 35., 54. i 55. Zakona o prostornom uređenju, potrebno da Zavod da mišljenje, odnosno predloži uslove donošenja provedbenih planova, zbog čega su ovi postupci već godinama prekinuti. Ističu da je ova opština zbog složene procedure donošenja i usvajanja provedbenih planova i mišljenja, na gubitku od oko 1.662.500,00 KM. Pored toga opština gubi i sredstva koja bi bila naplaćena kao porez na promet nekretnina, kao i sredstva od turizma koja nisu značajna samo za Opštinu Hadžići nego i za cijelu državu. Na ovaj način je osporenim odredbama Zakona povrijeđeno jedno od najznačajnijih principa lokalne samouprave, a to je princip finansiranja. Ovaj princip podrazumijeva finansijsku samostalnost jedinica lokalne samouprave, bez koje iste ne mogu samostalno izvršavati svoje nadležnosti, te s tim u vezi posebno upućuju na odredbu člana 9. Evropske povelje. Jedinice lokalne samouprave su ograničene u svojim nadležnostima i tako što im je nametnuto i ponovno pribavljanje mišljenja i saglasnosti koje su već jednom pribavljene prilikom izrade planskog dokumenta. S tim u vezi podnosioci zahtjeva navode odredbe člana 33. stav 5. Zakona o prostornom uređenju, te se pozivaju na odredbe člana 59. tač. e., f. i g. Zakona o prostornom uređenju. Mišljenja su da su na ovaj način direktno povrijeđeni član 4. st. 2., 4. i 6., te član 9. st. 1. i 2. Evropske povelje, član 8., čl. 33.-38., član 56. stav 2. Zakona o principima lokalne samouprave. Ustavni sud Federacije zauzeo je stav u Presudi broj U-5/05 od 21.06.2005. godine da se povrjeđuje pravo na lokalnu samoupravu otežavanjem donošenja odluka i izvršavanje ovlaštenja jedinica lokalne samouprave, iz njenih nadležnosti u oblasti prostornog uređenja, jer opštine ne mogu realizovati planirane programe i projekte iz oblasti uređenja prostora što direktno utiče na sve sfere funkcionisanja opština, obzirom da ako nema građenja, nema investicija, pa samim tim nema niti planiranog punjenja budžeta jedinice lokalne samouprave. Pored navedenog, opštine u Kantonu Sarajevo, nisu na odgovarajući način konsultovane prilikom donošenja Zakona o prostornom uređenju. Nadležno ministarstvo u postupku donošenja osporenog Zakona, konsultovanje nije izvršilo preko Saveza opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Savez opština i gradova), nego je javna rasprava provedena u okviru samog ministarstva. Sve opštine su po zakonu obavezne biti kadrovski i stručno opremljene da same na svom području vrše stručna vještačenja iz pojedinih struka i daju mišljenja, na osnovu kojih bi se, u zakonom propisanim slučajevima, donosila urbanistička saglasnost, bez uplitanja Zavoda. Prostorni plan je javni dokument koji je svima dostupan i sva stručna lica u svim opštinama mogu izvršiti uvid u namjenu površina, što svaka od službi za prostorno uređenje u opštinama svakodnevno i radi, izdajući uvjerenja i izvode iz Prostornog plana Kantona Sarajevo. U svom zahtjevu se podnosilac zahtjeva poziva i na ranije zauzete stavove Ustavnog suda Federacije, u presudama broj U-16/11 od 08.11.2011. godine, U-22/06 od 12.02.2007. godine, U-21/06 od 13.02.2007. godine, U-20/11 od 06.12.2011. godine u kojima je ovaj sud zauzeo stavove o sličnim pravnim pitanjima, sa aspekta povrede prava na lokalnu samoupravu.
Zbog svega navedenog podnosilac zahtjeva predlaže Ustavnom sudu Federacije da donese presudu kojom se utvrđuje da je osporenim odredbama Zakona povrijeđeno pravo navedenih opština na lokalnu samoupravu.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je aktom broj U- 35/21 od 07.10.2021. godine, zatražio od Skupštine Kantona Sarajevo da dostavi odgovor na zahtjev podnosioca.
Dana 08.11.2021. godine, Skupština Kantona Sarajevo je ovom sudu podneskom broj 01-05-37323-4/21 od 02.11.2021. godine, dostavila odgovor na zahtjev podnosioca. U odgovoru navode po njima relevantne odredbe Ustava Kantona Sarajevo, Zakona o prostornom uređenju, Uredbe o jedinstvenoj metodologiji za izradu planskih dokumenata ("Službene novine Federacije BiH", br. 63/04, 50/07 i 84/10), Prostornog plana Kantona Sarajevo za period od 2003. do 2023. godine ("Službene novine Kantona Sarajevo", br. 26/06, 04/11 i 22/17), Urbanističkog plana Grada Sarajeva za urbano područje Sarajevo (Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo, Novi Grad, Ilidža i Vogošća) za period od 1986. - 2015. godine Prečišćeni tekst ("Službene novine Kantona Sarajevo", br. 5/99, 14/00, 24/00, 4/02 i 37/14), te Zakona o razvojnom planiranju i upravljanju razvojem u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj 32/17). Naime, Zakon o prostornom uređenju, Uredba o jedinstvenoj metodologiji za izradu planskih dokumenata i Zakon o razvojnom planiranju i upravljanju razvojem u Federaciji Bosne i Hercegovine nalažu svim nivoima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine usklađivanje planskih dokumenata u cilju harmonizacije razvoja, kako ekonomskog, tako i prostornog. Ističu da je Zavod samostalna upravna organizacija, koja se finansira isključivo iz budžeta Kantona Sarajevo, te kao takva nije na tržištu i ne može imati monopol. U suštini Zavod je u funkciji jedinica lokalne samouprave upravo iz razloga što na stručan i naučni pristup planiranja pomaže jedinicama lokalne samouprave da ispune svoje zakonske obaveze u pogledu programiranja razvoja, u što spada i prostorno planiranje. Zavod usklađuje planske potrebe jedinica lokalne zajednice sa utvrđenim planskim dokumentima šireg područja, a za što je stručno i materijalno osposobljen. Kašnjenje u izradi određenog broja regulacionih planova nije uzrokovano neažurnostima Zavoda, nego političkim odlukama, koje su u brojnim slučajevima odgađale javne rasprave, mijenjale smjernice za izradu planova, do činjenice da jedinice lokalne samouprave nisu pravovremeno i na odgovarajući način djelovale kod građana. Posebno ističu da opštine uglavnom nemaju kvalitetne programe razvoja, odnosno ti programi su bez vizije, što dovodi do situacije da kada se pojave značajni investitori, opštine traže hitnu izmjenu planske dokumentacije, što predstavlja opterećenje za Zavod, umjesto da su inventivnim smjernicama stavili do znanja Zavodu da žele određena planska rješenja koja mogu da privuku investitore. Smatraju da navodi podnosioca da je institutom "stručno mišljenje" narušeno njihovo "pravo lokalne zajednice" nisu tačni. Stručno mišljenje je institut koji je definisan članom 202. stav (4) Zakona o upravnom postupku ("Službene novine Federacije BiH", br. 2/98 i 48/99). Jedinice lokalne samouprave su nadležne za donošenje urbanističke saglasnosti, koja se donosi na osnovu regulacionog plana. Tamo gdje regulacioni plan nije izrađen, a bila je obaveza opštine da ga izradi putem Zavoda, urbanistička saglasnost se može donijeti uz uslov da Zavod kao institucija koja stručno vodi računa o usklađenosti prostornog i ekonomskog razvoja u Kantonu Sarajevo, procijeni da je zahtjev za urbanističku saglasnost u skladu sa prostornim planiranjem na užem i širem području, cijeneći sve aspekte prostornog razvoja od infrastrukturnih sistema do racionalnog korištenja građevinskog zemljišta. Posebno ističu da je davanje stručnog mišljenja isključivo u funkciji rješavanja pojedinačnih zahtjeva za konkretnu izgradnju pojedinačnog objekta, a da je bilo slučajeva da je opština tražila stručno mišljenje za izgradnju više objekata do čitavih naselja, što je Zavod izričito odbio. Istaknuti problemi jedinica lokalne samouprave se prema njihovom mišljenju tiču pitanja kvalitetne komunikacije sa Zavodom, usklađivanja razvojnih planova jedinica lokalne samouprave međusobno i sa višim nivoima vlasti. Smatraju da problem kadrovske popunjenosti Zavoda jedinice lokalne samouprave trebaju istaći u komunikaciji sa višim nivoom vlasti odnosno Vladom Kantona Sarajevo, te na tom mjestu istaći da broj zaposlenika Zavoda ne može udovoljiti potrebama jedinica lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave su dužne da postupe u pravcu usklađivanja prostorno-planskih dokumenata iz njihove nadležnosti sa prostorno-planskim dokumentima višeg reda, Prostornim planom Kantona Sarajevo za period od 2003. do 2023. godine i Urbanističkim planom Grada Sarajeva za urbano područje Sarajevo (Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo, Novi Grad, Ilidža i Vogošća) za period od 1986. - 2015. godine. Skupština Kantona Sarajevo je dužna putem Vlade Kantona Sarajevo pokrenuti pitanje zakonitosti detaljnih prostorno-planskih dokumenata (regulacionih planova) koji nisu usklađeni sa prostorno-planskim dokumentima višeg reda.
Zbog svega navedenog smatraju da je zahtjev podnosioca za zaštitu prava na lokalnu samoupravu neosnovan, te da osporenim odredbama Zakona nisu povrijeđena prava na lokalnu samoupravu podnosioca zahtjeva.
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Amandman XCVI
U članu IV.C.10 iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine."
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5);
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum."
B. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Član 4.
Djelokrug lokalne samouprave
1. Osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđeni ustavom ili statutom, time se, međutim, ne sprječava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične zadatke, u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti će, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da provode svoje inicijative u vezi sa stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva. Ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge-centralne ili regionalne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom.
5. U slučajevima prenošenja ovlaštenja sa centralnih ili regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagođavaju njihovo provođenje u lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.
Član 9. st. 1., 2., 5., 6. i 7.
Izvori finansiranja lokalnih vlasti
1. Lokalne vlasti će, u skladu sa ekonomskom politikom zemlje, imati pravo na odgovarajuće vlastite izvore finansiranja, kojima će raspolagati slobodno, u okviru svojih ovlaštenja.
2. Izvori finansiranja lokalnih vlasti će biti primjereni njihovim dužnostima koje propisuju ustav ili zakon.
5. Potreba zaštite finansijski slabih lokalnih vlasti nalaže uspostavljanje odgovarajućih postupaka ili mjera finansijskog izjednačavanja, sa ciljem ispravljanja posljedica nejednake distribucije izvora finansiranja odnosno finansijskog opterećenja lokalnih vlasti. Takvim postupcima ili mjerama se ne mogu sužavati prava lokalnih vlasti koje one imaju u okviru svoje nadležnosti.
6. Lokalne vlasti će, na odgovarajući način, biti konsultovane u pogledu metoda na osnovu kojeg će im biti dodijeljeni redistribuirani izvori finansiranja.
7. Koliko god je to moguće, sredstva koja se prenose lokalnim vlastima neće imati karakter namjenskih sredstava. Dodjelom tih sredstava ne može se ugroziti diskreciono pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlaštenja.
C. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09)
II. Definicija lokalne samouprave
Član 2.
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 3.
Lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima kao jedinicama lokalne samouprave (u daljem tekstu: "jedinice lokalne samouprave"), a izvršavaju je organi jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa ustavom i zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave.
III. Samoupravni djelokrug jedinice lokalne samouprave
Član 8.
Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti, ustanovljene ustavom i zakonom i ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na osnovu ustava i zakona.
Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju:
....
- donošenje programa i planova razvitka jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvitak i zapošljavanje;
....
- donošenje programa i planova razvitka jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvitak i zapošljavanje;
- utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline;
- donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje;
- utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge gradnje;
.......
Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadležnost treba smatrati povjerenom, nadležnost ustanovljena ili predviđena zakonom smatra se vlastitom nadležnošću jedinice lokalne samouprave.
VII. Finansiranje i imovina jedinice lokalne samouprave
Član 33.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na pokretnu i nepokretnu imovinu i na odgovarajuće izvore finansiranja kojima slobodno raspolažu, u okviru svojih ovlaštenja, kao i na sredstva za obavljanje delegiranih ili prenesenih poslova iz okvira prava i dužnosti viših tijela vlasti.
Član 34.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće vlastite finansijske izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti u skladu sa zakonom.
Jedan dio finansijskih izvora jedinica lokalne samouprave će se ostvarivati od lokalnih taksi i naknada čiju stopu jedinica lokalne samouprave utvrđuje u okviru zakona.
Finansijska sredstva jedinica lokalne samouprave bit će srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom. Svaki prijenos novih funkcija biće praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo efikasno izvršavanje.
Zakonodavac je dužan da pribavi mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu uticati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave.
U skladu sa utvrđenom fiskalnom politikom, zakonom se utvrđuju vrste poreza, naknada, doprinosa i taksi, koji u cjelini ili djelimično pripadaju jedinicama lokalne samouprave kao izvorni prihodi.
Član 35.
Imovinom u vlasništvu opštine mora se upravljati u skladu sa zakonom i drugim propisima, te u interesu lokalnoga stanovništva i s pažnjom dobroga domaćina.
Postupak utvrđivanja i prijenosa vlasništva i rješavanje međusobnih potraživanja u vezi sa prijenosom vlasništva, kao i druga imovinska potraživanja, uređuju se zakonom.
Vijeće odlučuje o nabavci, korištenju, upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne samouprave.
Član 36.
U zakonom propisanim okvirima, jedinice lokalne samouprave donose propise o naknadama i taksama, kao i provedbene propise o oporezivanju.
Član 37.
Jedinicama lokalne samouprave pripadaju prihodi:
a) vlastiti prihodi:
- porezi za koje jedinica lokalne samouprave samostalno određuje stopu, u skladu sa zakonom,
- lokalne takse i naknade čije iznose utvrđuje vijeće u skladu sa zakonom,
- kazne i kamate u skladu sa zakonom,
- prihod od upotrebe i prodaje imovine,
- prihod od preduzeća i drugih pravnih lica u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, kao i prihod od koncesija u skladu sa zakonskim propisima,
- darovi, nasljedstva, pomoći i donacije,
- prihodi od samodoprinosa,
- prihodi od budžetskih korisnika,
- drugi prihodi utvrđeni zakonom ili odlukom vijeća;
b) drugi prihodi:
- prihodi od dijeljenih poreza, definisani zakonom,
- transferi i grantovi od viših nivoa vlasti,
- dug u skladu sa zakonom.
Član 38.
Raspodjela sredstava jedinicama lokalne samouprave će se vršiti na osnovu kriterija i formula za dodjelu koji će biti utvrđeni posebnim zakonom, uvažavajući princip solidarnosti i fiskalnog izjednačavanja.
Član 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri da konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču.
Konsultovanje u smislu prethodnoga stava ovoga člana federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
D. Zakon o prostornom uređenju Kantona Sarajevo
("Službene novine Kantona Sarajevo", br. 24/17 i 1/18)
Član 1.
(Predmet Zakona)
Ovim zakonom propisuju se principi planskog uređenja, korištenja, zaštite i upravljanja prostorom, osnove prostornog planiranja, vrste, sadržaj, način izrade i postupak donošenja planskih dokumenata, način provođenja planskih dokumenata, uređenje građevinskog zemljišta, lokacijska informacija, investiciono - tehnička dokumentacija, donošenje urbanističke saglasnosti i urbanističko - tehnički uslovi, odobrenje za građenje, tehnička svojstva građevine, sudionici u projektovanju i građenju, gradilište, upotreba i održavanje građevine, sistem informacija o stanju u prostoru, inspekcijski nadzor i nadzor nad provođenjem ovog Zakona, kao i druga pitanja od značaja za prostorno uređenje i građenje na području Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: Kanton).
Član 4. tačka m)
(Principi prostornog planiranja)
Prostorno planiranje zasniva se na sljedećim principima:
m) usaglašavanja prostornog uređenja opština međusobno i sa prostornim uređenjem Kantona;
Član 7. tačka b)
Planom prostornog uređenja za pojedine dijelove područja utvrđuju se režimi građenja i to:
b) režim građenja drugog stepena - na urbanom području za koje nije utvrđena obaveza donošenja provedbenog plana ili ako provedbeni plan nije donesen, urbanistička saglasnost se donosi na osnovu urbanističkog plana, plana parcelacije, uslova utvrđenih u odluci o provođenju plana, stručnog mišljenja Zavoda za planiranje razvoja Kantona Sarajevo i uslova utvrđenim posebnim propisima;
Član 32. st. (3), (4) i (5)
(Nosilac pripreme planskog dokumenta)
(3) Za planske dokumente koje usvaja opštinsko vijeće, nosilac pripreme je opštinski načelnik.
(4) Ako su za donošenje planskih dokumenata nadležne dvije ili više opština koje nisu u sastavu Grada Sarajeva, nosilac pripreme utvrđuje se sporazumno.
(5) Izradu planskih dokumenata pokreće nosilac pripreme planskih dokumenata.
Član 33. - osporena odredba
(Obaveze nosioca pripreme i nosioca izrade)
(1) Nosilac pripreme dužan je odmah po donošenju odluke o pristupanju izradi planskog dokumenta, a najkasnije u roku od 30 dana dostaviti nosiocu izrade svu raspoloživu dokumentaciju, neophodnu za izradu plana, a naročito:
a) plan višeg reda;
b) važeće detaljne planske dokumente, uključujući njihove izmjene i dopune;
c) kantonalne i opštinske planove zaštite okoliša;
d) planove razvoja i zaštite voda, privrede, poljoprivrede, i dr.;
e) podatke o geološkoj podlozi, energetskim, mineralnim i drugim resursima;
f) katastarske i geodetske podloge i dr.
(2) Ukoliko je nosilac izrade planskog dokumenta Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo, nije potrebno dostavljati dokumentaciju iz stava (1) tač. a) i b) ovog člana.
(3) Nakon donošenja odluke o pristupanju izradi ili izmjeni planskih dokumenata, nosilac pripreme, dužan je javno objaviti poziv zainteresovanim stranama, koje su vlasnici nekretnina u obuhvatu planskog dokumenta da dostave svoje prijedloge i sugestije za određena planska rješenja na zemljištu.
(4) Zainteresovane strane iz stava (3) ovog člana dužne su da u roku od 30 dana, po isteku javnog poziva, dostave tražene podatke i dokumentaciju, te svoje prijedloge i sugestije za određena planska rješenja na cijelom području obuhvaćenom planom, a koja se tiču njihove imovine.
(5) Zavisno od postojećeg stanja i planirane namjene prostora i objekata u obuhvatu dokumenta prostornog uređenja, nosilac izrade dužan je pribaviti mišljenja organa, organizacija ili drugog pravnog ili fizičkog lica u čijem djelokrugu su:
a) snabdijevanje vodom i odvođenje otpadnih voda;
b) snabdijevanje električnom energijom;
c) snabdijevanje toplotnom, rashladnom energijom i prirodnim gasom;
d) telekomunikacioni i poštanski saobraćaj;
e) upravljanje javnim putevima u naselju i izvan naselja;
f) zaštita kulturno-historijskog naslijeđa;
g) zaštita prirodnih vrijednosti;
h) protupožarna zaštita;
i) upravljanje komunalnim otpadom;
j) zaštita okoliša;
k) upravljanje poljoprivrednim zemljištem;
l) seizmološka djelatnost.
(6) Organ, organizacija ili drugo pravno ili fizičko lice iz stava (5) ovog člana dostavlja svoje mišljenje u roku od 30 dana od dana prijema zahtjeva.
(7) Nosilac pripreme plana dužan je odmah proslijediti dobivena mišljenja, prijedloge i sugestije iz stava (4) ovog člana nosiocu izrade planskog dokumenta.
Član 35.- osporena odredba
(Nosilac izrade planskog dokumenta)
(1) Nosilac izrade planskih dokumenata je Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo (u daljem tekstu: nosilac izrade).
(2) Nosilac izrade može fazu izrade planskog dokumenta ili njegovog dijela povjeriti pravnom licu registrovanom za tu vrstu djelatnosti, uz saglasnost nosioca pripreme.
(3) Pravno lice iz stava (2) ovog člana dužno je obezbijediti za pojedine faze planskog dokumenta stručno lice odgovarajuće struke koje ima formalne i stručne reference.
(4) Nosilac izrade dužan je pravnom licu iz stava (2) ovog člana staviti na raspolaganje dokumentaciju neophodnu za izradu planskog dokumenta, a naročito analitičko-dokumentacionu osnovu planskog dokumenta.
(5) Izuzetno od odredbe stava (1) ovog člana, nosilac pripreme može izradu urbanističkog projekta povjeriti pravnom licu registrovanom za djelatnost izrade planskih dokumenata (u daljem tekstu: nosilac izrade urbanističkog projekta), putem javnog konkursa u skladu sa propisima iz oblasti javnih nabavki.
(6) U slučajevima iz stava (5) ovog člana nosilac pripreme nakon usvajanja, dostavlja ovjeren urbanistički projekat, u analognom i digitalnom obliku, Zavodu za planiranje razvoja Kantona Sarajevo.
(7) Nosilac izrade je dužan da svaku fazu izrade planskog dokumenta, uradi u skladu sa ovim zakonom, propisima donesenim na osnovu ovog zakona i odlukom o pristupanju izradi planskog dokumenta, kao i svim dokumentima dostavljenim od strane nosioca pripreme.
Član 54. - osporena odredba
(Urbanistička saglasnost)
(1) Urbanistička saglasnost je upravni akt koji donosi nadležni organ, a kojim se definišu preduslovi za projektovanje i odobravanje buduće promjene u prostoru u skladu sa planskim dokumentima, osim za jednostavne građevine iz člana 51. stav (1) ovog zakona.
(2) Urbanistička saglasnost donosi se na osnovu stručnog mišljenja Zavoda za planiranje razvoja Kantona Sarajevo u slučaju iz člana 7. stav (1) tačka b) ovog zakona, te kada ne postoji detaljni planski dokument ili je u izradi.
(3) U slučaju kada je izrada urbanističkog projekta povjerena pravnom licu u skladu sa članom 35. stav (5) ovog zakona, urbanistička saglasnost se ne može donijeti na osnovu stručnog mišljenja.
(4) Urbanističko-tehničke i druge uslove koji nisu utvrđeni planskim dokumentima ili odlukom o njihovom provođenju, a propisani su zakonom ili propisom donesenim na osnovu zakona, utvrđuje nadležni organ.
(5) Rok za donošenje urbanističke saglasnosti je 15 dana od dana uredno podnesenog zahtjeva, sa kompletnom potrebnom dokumentacijom.
Član 55. - osporena odredba
(Stručno mišljenje)
(1) Ako planski dokument propisan kao osnova za donošenje urbanističke saglasnosti nije donesen, urbanistička saglasnost se donosi na osnovu pozitivnog stručnog mišljenja nosioca izrade plana.
(2) Uz zahtjev za stručno mišljenje dostavlja se sljedeća dokumentacija:
a) kopija katastarskog plana;
b) idejno rješenje ili idejni projekat.
(3) Nosilac izrade plana provjerava da li je zahtjev usaglašen sa planom prostornog uređenja šireg područja, uslovima za planiranje na predmetnom području, zakonima i propisima donesenim na osnovu tih zakona, a koji neposredno ili posredno uređuju odnose u prostoru.
(4) Pozitivno stručno mišljenje nosioca izrade plana sadrži urbanističko-tehničke uslove za izgradnju i lokacionu dokumentaciju, a za veće građevine uslove za izradu provedbenog plana. https://www.anwalt-derbeste.de
Član 141. stav (1) tačka a)
(Prijenos poslova)
(1) Poslovi kantonalne uprave koji se prenose na opštinskog načelnika su:
a) donošenje lokacijske informacije, urbanističke saglasnosti, odobrenja za građenje i potrebne dozvole za izgradnju građevina, dogradnju, nadogradnju, rekonstrukciju, sanaciju, promjenu namjene građevine i konzervaciju
građevine, uključujući i vršenje drugih građevinskih zahvata na površini tla, iznad ili ispod površine tla;
E. Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave Kantona Sarajevo
("Službene novine Kantona Sarajevo", broj 36/21)
Član 22. stav (1) tačka a)
(Samostalne kantonalne upravne organizacije)
(1) Samostalne kantonalne upravne organizacije su:
a) Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo,
Član 23.
(Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo)
Zavod za planiranje razvoja Kantona Sarajevo vrši određene stručne i druge poslove koji pretežno zahtijevaju primjenu stručnih i naučnih metoda rada i sa njima povezane upravne poslove, koji se odnose na:
a) planiranje prostornog i društveno-ekonomskog razvoja Kantona;
b) izradu, čuvanje i stavljanje na stalni javni uvid planova prostornog uređenja i davanje stručnih mišljenja i informacija u postupku izdavanja urbanističke saglasnosti, u skladu sa zakonom;
c) rad i razvoj geografsko-informacionog sistema Kantona, koji se odnosi na nadležnosti Kantona u oblasti planiranja razvoja;
d) vršenje drugih stručnih poslova utvrđenih zakonom i drugim propisima, odlukama Vlade Kantona i Skupštine Kantona.
6. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije
Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-43/17, od 26.06.2018. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 56/18).
7. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Prema činjeničnom stanju u ovom ustavnosudskom predmetu, zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu, pokrenuli su načelnici devet opština u Kantonu Sarajevo. Prema odredbama člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud Federacije, a postupak pred Ustavnim sudom Federacije mogu pokrenuti, između ostalih, i opštine, pa se konstatuje da su podnosioci zahtjeva ovlaštena lica za pokretanje postupka pred ovim sudom.
Podnosioci zahtjeva smatraju da je osporenim odredbama Zakona pomenutim opštinama povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz razloga što su ograničeni u vršenju vlastitih nadležnosti koje su im garantovane Zakonom o principima lokalne samouprave i Evropskom poveljom, a naročito u donošenju programa i planova razvoja jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za ekonomski razvoj i zapošljavanje; utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline; donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje i utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge gradnje. S tim u vezi problematizuju i finansiranje jedinica lokalne samouprave koje je vezano za izvršavanje njihovih nadležnosti, kao i izostanak konsultacija putem Saveza opština i gradova prilikom donošenja osporenih odredaba Zakona. Navedeno ograničavanje se prema mišljenju podnosioca zahtjeva ogleda u tome da je otežano izdavanje urbanističkih saglasnosti na područjima ovih opština koja nisu obuhvaćena provedbenim planovima, iz razloga što je izdavanje istih uslovljeno davanjem stručnog mišljenja Zavoda, a koje prema navodima podnosioca zahtjeva traje neosnovano dugo, zbog čega ove jedinice lokalne samouprave trpe ogromne finansijske gubitke u svojim budžetima.
Na traženje ovog suda, odgovor na zahtjev podnosioca dostavila je Skupština Kantona Sarajevo, kao donosilac osporenih odredaba Zakona, kako je to i navedeno u tački 4. ove presude.
Članom VII.3. u vezi sa Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava, čine sastavni dio zakonodavstva Federacije, a da u slučaju nesuglasja međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor. Evropskom poveljom koja kao međunarodni multilateralni instrument čini dio zakonodavstva Bosne i Hercegovine, odnosno Federacije Bosne i Hercegovine, utvrđen je pravni standard ustavne i zakonske osnove lokalne samouprave, što podrazumijeva da će države potpisnice princip lokalne samouprave zasnovati zakonom, a gdje je to moguće i ustavom (član 2. Evropske povelje). U članu 4. Evropske povelje propisan je djelokrug lokalne samouprave, a u stavu 6. istog člana je propisano da će lokalne vlasti biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču. Članom 9. Evropske povelje uređuju se izvori finansiranja lokalnih vlasti.
U skladu sa Zakonom o principima lokalne samouprave, lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave. Članom 8. Zakona o principima lokalne samouprave propisane su vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave, te je određeno da će biti samostalne u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom. Tako u vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave, između ostalih posebno spadaju: donošenje programa i planova razvoja jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za ekonomski razvoj i zapošljavanje; utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline; donošenje prostornih, urbanističkih i provedbenih planova, uključujući zoniranje; utvrđivanje i provođenje stambene politike i donošenje programa stambene i druge gradnje i dr. Članovima 33.-38. pomenutog Zakona reguliše se način finansiranja i imovina jedinica lokalne samouprave, te s tim u vezi jedinice lokalne samouprave imaju pravo na vlastite izvore finansiranja i vlastite prihode. U skladu sa članom 37. pomenutog Zakona jedinicama lokalne samouprave pripadaju vlastiti prihodi, između ostalih nabrojanih i lokalne takse i naknade čije iznose utvrđuje vijeće u skladu sa zakonom. Članom 56. Zakona propisano je da su federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne u najvećoj mogućoj mjeri da konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču. Konsultovanje u smislu prethodnoga stava ovoga člana federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
Skupština Kantona Sarajevo na sjednici održanoj dana 24.05.2017. godine donijela je Zakon o prostornom uređenju kojim je propisala principe planskog uređenja, korištenja, zaštite i upravljanja prostorom, osnove prostornog planiranja, vrste, sadržaj, način izrade i postupak donošenja planskih dokumenata, način provođenja planskih dokumenata, donošenje urbanističke saglasnosti i urbanističko - tehnički uslovi, odobrenje za građenje, kao i druga pitanja od značaja za prostorno uređenje i građenje na području Kantona Sarajevo. Članom 4. Zakona regulišu se principi prostornog planiranja, pa se tako u tački m) kao jedan od principa navodi i "usaglašavanje prostornog uređenja opština međusobno i sa prostornim uređenjem Kantona". U predmetnom Zakonu se detaljno propisuju i definišu vrste planskih dokumenata kao i nadležnosti različitih nivoa vlasti za njihovo donošenje, u zavisnosti od vrste i obima zahvata planskog dokumenta (čl. 16.-31.). Također, u odredbama čl. 32. i 33. Zakona definišu se nosioci pripreme i nosioci izrade planskih dokumenata kao i njihove obaveze. U tom smislu za planske dokumente koje usvaja opštinsko vijeće nosilac pripreme je opštinski načelnik, te je isti dužan odmah po donošenju odluke o pristupanju izradi planskog dokumenta, a najkasnije u roku od 30 dana dostaviti nosiocu izrade svu raspoloživu dokumentaciju, neophodnu za izradu plana koja je taksativno nabrojana u članu 33. Zakona. U skladu sa članom 35. Zakona nosilac izrade planskog dokumenta je Zavod koji je dužan da svaku fazu izrade planskog dokumenta, uradi u skladu sa ovim zakonom, propisima donesenim na osnovu ovog zakona i odlukom o pristupanju izradi planskog dokumenta, kao i svim dokumentima dostavljenim od strane nosioca pripreme.
Nadležnosti Zavoda i druga pitanja značajna za njegovo organizovanje i funkcionisanje regulisana su Zakonom o ministarstvima i drugim organima uprave Kantona Sarajevo ("Službene novine Kantona Sarajevo", broj 36/21), pa je tako čl. 22. i 23. regulisano da Zavod predstavlja samostalnu kantonalnu upravnu organizaciju koji vrši određene stručne i druge poslove koji pretežno zahtijevaju primjenu stručnih i naučnih metoda rada i sa njima povezane upravne poslove, koji se odnose na, između ostalih, planiranje prostornog i društveno-ekonomskog razvoja Kantona i izradu, čuvanje i stavljanje na stalni javni uvid planova prostornog uređenja i davanje stručnih mišljenja i informacija u postupku izdavanja urbanističke saglasnosti, u skladu sa zakonom. Napominjemo da je Presudom ovog suda broj U-36/21 od 18.03.2022. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 27/22), utvrđeno da predmetni Zakon nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, zbog postupka njegovog donošenja. No, Ustavni sud Federacije je u citiranoj Presudi donio prijelazno rješenje kojim se nalaže Skupštini Kantona Sarajevo da u roku od najviše 6 (šest) mjeseci od dana objave Presude otkloni razloge neustavnosti do kada se taj Zakon može primjenjivati, pa kako navedeni rok nije istekao citirani Zakon se primjenjuje i relevantan je za donošenje odluke u ovom predmetu.
Članom 54. Zakona o prostornom uređenju definiše se urbanistička saglasnost kao upravni akt koji donosi nadležni organ u skladu sa zakonom, te stavom (2) istog člana reguliše da se ista donosi na osnovu stručnog mišljenja Zavoda u slučajevima iz člana 7. stav (1) tačka b) Zakona, te kada ne postoji planski dokument ili je u izradi. Članom 55. Zakona propisano je da ako planski dokument propisan kao osnova za donošenje urbanističke saglasnosti nije donesen, urbanistička saglasnost se donosi na osnovu pozitivnog stručnog mišljenja nosioca izrade plana. Nosilac izrade plana provjerava da li je zahtjev usaglašen sa planom prostornog uređenja šireg područja, uslovima za planiranje na predmetnom području, zakonima i propisima donesenim na osnovu tih zakona, a koji neposredno ili posredno uređuju odnose u prostoru. Pozitivno stručno mišljenje nosioca izrade plana sadrži urbanističko-tehničke uslove za izgradnju i lokacionu dokumentaciju, a za veće građevine uslove za izradu provedbenog plana.
Imajući u vidu navedeni ustavni i zakonski okvir, evidentno je da su jedinice lokalne samouprave uključene u proces prostornog planiranja kroz donošenje planskih dokumenata iz svoje nadležnosti na koji način mogu da ostvaruju svoje vlastite nadležnosti zagarantovane Evropskom poveljom i Zakonom o principima lokalne samouprave. Zavod kao samostalna kantonalna upravna organizacija vrši stručne poslove u oblasti prostornog razvoja i planiranja, te vrši izradu planskih dokumenata u svojstvu nosioca izrade planskog dokumenta, dok su jedinice lokalne samouprave nosioci pripreme planskih dokumenata, te su na taj način zapravo "pokretačka snaga" za donošenje planskih dokumenata na lokalnom nivou, a sve uz stručnu pomoć i naučne metode rada Zavoda kada je to propisano zakonom. Također, Uredbom o jedinstvenoj metodologiji za izradu planskih dokumenata uređuje se postupak pripreme, izrade i sadržaj planskih dokumenata na svim nivoima prostornog planiranja u Federaciji Bosne i Hercegovine, a prije donošenja Odluke o pristupanju izradi planskih dokumenata nosilac pripreme radi Program i plan aktivnosti za pripremu i izradu planskih dokumenata. Nosioci pripreme u ovom slučaju su jedinice lokalne samouprave. Nesporna je nadležnost jedinica lokalne samouprave prilikom izdavanja urbanističke saglasnosti kao i naplaćivanje naknade za donošenje iste, obzirom da je u skladu sa članom 141. stav (1) tačka a) Zakona o prostornom uređenju donošenje urbanističke saglasnosti u nadležnosti opštinskog načelnika. U konkretnom slučaju jedinice lokalne samouprave i dalje su nadležne za izdavanje urbanističke saglasnosti uz uslov da se pribavi stručno mišljenje Zavoda samo u slučaju kada nema planskog dokumenta za određeni lokalitet. Upravo na ovaj način se i ostvaruje jedno od osnovnih principa prostornog planiranja, a to je usaglašavanje dokumenata niže pravne snage sa dokumentima više pravne snage, te usaglašavanje planskih dokumenata opština međusobno i sa planskim dokumentima Kantona. Zavod je samostalna kantonalna upravna organizacija, a Kanton ima ustavnu nadležnost za donošenje propisa o korištenju lokalnog zemljišta, uključujući zoniranje, kao i zajedničku nadležnost sa Federacijom Bosne i Hercegovine u oblasti politike zaštite čovjekove okoline.
Kada su u pitanju konsultacije prilikom donošenja Zakona o prostornom uređenju Sud podsjeća na Presudu Ustavnog suda Federacije brojU-43/17, od 26.06.2018. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 56/18), a u kojoj je uvidom u izvještaj o provedenoj javnoj raspravi o Nacrtu Zakona o prostornom uređenju, utvrđeno da su tokom javne rasprave opšte primjedbe, prijedloge i mišljenja na Nacrt zakona dostavili između ostalih i opštine: Novo Sarajevo, Novi Grad, Hadžići, Trnovo i Vogošća, prijedloge i mišljenja na pojedinačne članove Nacrta zakona dostavili su: opštine Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo, Novi Grad, Ilidža, Ilijaš, Vogošća, Trnovo i Hadžići, i dr. U skladu sa zaključkom Skupštine Kantona Sarajevo, održane su i javne rasprave u opštinama Stari Grad i to dana 08.12.2016. godine, Ilidža dana 09.12.2016. godine, Ilijaš dana 13.12.2016. godine, te Novi Grad dana 14.12.2016. godine. Na osnovu izloženog vidljivo je da je o Nacrtu zakona provedena najšira javna rasprava, koja je uključila ne samo jedinice lokalne samouprave u Kantonu Sarajevo na koje se odnose navedena zakonska rješenja, već i najširu stručnu javnost, te da je kantonalna vlast nakon razmatranja primjedbi, prijedloga i mišljenja, sve učesnike javne rasprave obavijestila o svom stavu, kako je to predviđeno odredbama člana 53. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud Federacije je stava da se u ovom slučaju ne može govoriti o izostanku konsultacija prilikom donošenja Zakona o prostornom uređenju, kao jedan od razloga za povredu prava na lokalnu samoupravu podnosioca zahtjeva.
U vezi sa naprijed navedenim, podnosioci se u svom zahtjevu pozivaju na niz presuda Ustavnog suda Federacije (presude br. U-5/05 od 21.06.2005. godine, U-16/11 od 08.11.2011. godine, U-22/06 od 12.02.2007. godine, U-21/06 od 13.02.2007. godine i U-20/11 od 06.12.2011. godine), kao relevantnu sudsku praksu za rješavanje ovog slučaja. Međutim iz navedenih odluka, je vidljivo da je u tim ustavnosudskim predmetima utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu iz razloga što nije poštovan međunarodnopravni i zakonski standard o obaveznom konsultovanju jedinica lokalne samouprave u svim stvarima koja ih se direktno tiču, te se navedene odluke iz tog razloga ne mogu primijeniti na ovu konkretnu situaciju, niti su relevantne za odlučenje u ovom ustavnosudskom predmetu.
U odnosu na ovaj ustavnosudski predmet potrebno je konstatovati da podnosioci zahtjeva, u kontekstu prednjeg, suštinski ne postavljaju pitanje svog ustavnog i zakonskog položaja kao jedinica lokalne samouprave, već se stiče dojam da imajući u vidu osporene odredbe Zakona problematiziraju nedostatak komunikacije sa Zavodom, odnosno problem odugovlačenja postupka donošenja stručnih mišljenja na urbanističke saglasnosti koje izdaju opštine za područja koja nisu obuhvaćena planskim dokumentima, odnosno izražavaju svoje nezadovoljstvo zakonskim rješenjima u ovoj oblasti prostornog planiranja i samim radom i stručnošću Zavoda. Pitanje nedostatka komunikacije, odnosno pitanje eventualne manjkavosti stručnosti samog Zavoda, sporosti rada organa uprave, nije pitanje koje se rješava u postupku zaštite prava na lokalnu samoupravu koju osigurava Ustavni sud Federacije, te se stoga u konkretnom slučaju ne može govoriti o povredi prava na lokalnu samoupravu.
Određivanjem Zavoda kao nosioca izrade planskih dokumenata, kao i propisivanje davanja stručnog mišljenja od strane Zavoda u određenim zakonskim propisanim uslovima, pri čemu se ne onemogućava jedinici lokalne samouprave da vrši svoje nadležnosti niti da ubire svoje prihode, odnosno naknade u vezi sa vršenjem istih, ne može se kvalifikovati kao povreda prava na lokalnu samoupravu, niti podvesti pod relevantne odredbe Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i Zakona o principima lokalne samouprave, u odnosu na koje opšte pravne akte ovaj sud i cijeni eventualnu povredu prava na lokalnu samoupravu. Pitanje kvalitete zakonskih odredbi, odnosno zakonskih rješenja u ovom kontekstu se može rješavati u zakonskoj proceduri eventualne izmjene i dopune osporenih odredbi Zakona, te je u isključivoj nadležnosti zakonodavca da u saradnji sa jedinicama lokalne samouprave propiše najkvalitetnije zakonsko rješenje. Također pitanje stručnosti, eventualnog nedostatka kadra u Zavodu, loše komunikacije sa istim, se mora riješiti u koordinaciji sa višim nivoima vlasti.
Imajući u vidu sve izneseno, Ustavni sud Federacije odlučio je kao u izreci ove presude.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: dr.sc. Kata Senjak, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, Aleksandra Martinović i prof. dr. Edin Muminović, sudije Suda.
Broj U -35/21
11. maja 2022. godine
Sarajevo
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Dr.sc. Kata Senjak, s. r.