Odluka Ustavnog suda BiH U 10/21
Posted: Thu Dec 23, 2021 8:35 am
Službeni glasnik BiH, broj 77/21
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 10/21, rješavajući zahtjev Kantonalnog suda u Zenici, na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” broj 94/14), u sastavu: Mato Tadić, predsjednik Miodrag Simović, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Valerija Galić, sutkinja Seada Palavrić, sutkinja Zlatko M. Knežević, sudija Angelika Nußberger, sutkinja Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 2. decembra 2021. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu Kantonalnog suda u Zenici za ocjenu kompatibilnosti člana 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20),
utvrđuje se da član 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20) nije u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine i članom 18. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” br. 59/07 i 59/09).
Nalaže se Skupštini Zeničko-dobojskog kantona da, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine” usaglasi član 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20) sa članom 18. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” br. 59/07 i 59/09).
Nalaže se Skupštini Zeničko-dobojskog kantona da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije tri mjeseca po isteku roka iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odluku objaviti u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine”, “Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine”, “Službenom glasniku Republike Srpske” i “Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine”.
I. Uvod
1. Kantonalni sud u Zenici (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 1. oktobra 2021. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20, u daljnjem tekstu: ZVOZDK) sa Ustavom Bosne i Hercegovine i članom 18. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” br. 59/07 i 59/09, u daljnjem tekstu: Okvirni zakon).
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Skupštine Zeničko-dobojskog kantona zatraženo je 4. oktobra 2021. godine da dostavi odgovor na zahtjev.
3. Skupština Zeničko-dobojskog kantona je odgovor dostavila 2. novembra 2021. godine.
III. Zahtjev a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva je istakao da je pred tim sudom u toku upravni spor pokrenut tužbom Javne ustanove “Univerzitet u Zenici” (u daljnjem tekstu: tužiteljica) od 16. marta 2021. godine protiv Rješenja tuženog organa Ministarstva za obrazovanje, nauku, kulturu i sport Zeničko-dobojskog kantona Zenica (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) broj 10-34-2652-1-2/20 od 27. januara 2021. godine.
5. U zahtjevu je dalje istaknuto da je Rješenjem inspektora Ministarstva broj 10-05-34-2652-1/20 od 17. aprila 2020. godine naloženo tužiteljicinom rektoru da, u skladu sa članom 59. ZVOZDK, obustavi od izvršenja Odluku o potvrđivanju izbora i imenovanja prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u Zenici broj 01-02-5-1163/20 od 16. marta 2020. godine, te da joj je naređeno pokretanje procedure raspisivanja ponovnog konkursa za izbor prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u skladu s odredbama ZVOZDK. Dalje je navedeno da je tužiteljica podnijela žalbu protiv navedenog rješenja inspektora, koju je Ministarstvo odbilo kao neosnovanu navedenim rješenjem od 27. januara 2021. godine. Protiv navedenog rješenja od 27. januara 2021. godine tužiteljica je pokrenula upravni spor koji je u toku pred podnosiocem zahtjeva.
6. Dalje je istaknuto da se u navedenoj tužbi tužiteljica pozvala na odredbu člana 55. ZVOZDK kojom je propisano da rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole na mandat od četiri godine bira senat na osnovu javnog konkursa, uz saglasnost osnivača, i da mogu biti ponovno izabrani, te da smatra da je takva odredba u suprotnosti s odredbama člana 18. Okvirnog zakona. Navedenom odredbom Okvirnog zakona je propisano da rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa, te je tužiteljica u tužbi istakla činjenicu da navedenom zakonskom odredbom nije propisano obavezno prethodno pribavljanje saglasnosti osnivača za izbor rektora javnog univerziteta, odnosno da je nakon provođenja javnog konkursa nadležnost za izbor na senatu. Imajući u vidu navedeno, tužiteljica je predložila podnosiocu zahtjeva da, koristeći ovlaštenja iz člana 16. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda, Ustavnom sudu predoči ustavno pitanje kojim će se od Ustavnog suda zatražiti donošenje odluke o tome da li je odredba člana 55. ZVOZDK u suprotnosti sa odredbom člana 18. Okvirnog zakona.
7. Podnosilac zahtjeva je naveo da se tužiteljica u podnesenoj tužbi pozvala na Odluku Ustavnog suda broj U 22/18 od 5. jula 2019. godine kojom je Ustavni sud utvrdio da član 52. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona nije u skladu sa članom 18. Okvirnog zakona.
8. Koristeći ustavna ovlaštenja propisana odredbom člana 16. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda, a u vezi sa članom VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je Ustavnom sudu postavio ustavno pitanje radi utvrđivanja usklađenosti odredbe člana 55. ZVOZDK sa odredbom člana 18. Okvirnog zakona. Osim toga, podnosilac zahtjeva je tražio da se ispita da li je odredbom člana 55. ZVOZDK došlo do povrede bilo kojeg prava iz člana II/3. Ustava BiH u odnosu na određena lica koja bi spornom odredbom mogla biti dovedena u neravnopravan položaj.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
9. Senat Univerziteta u Zenici je, na osnovu čl. 53. stav 2. tačka d) i 55. ZVOZDK, 30. januara 2020. godine donio prijedlog odluke o izboru prof. dr. sc. I. B. za prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u Zenici. U tački 2. odluke je navedeno da se prijedlog odluke putem Ministarstva upućuje Vladi Zeničko-dobojskog kantona radi dobijanja saglasnosti na izbor navedenog kandidata. Prema članu 55. stav 1. ZVOZDK, prijedlog odluke je 3. februara 2020. godine putem Ministarstva dostavljen na saglasnost Vladi Zeničko-dobojskog kantona.
10. Budući da Vlada Zeničko-dobojskog kantona nije odgovorila u vremenu dužem od 15 dana, Senat Univerziteta je 16. marta 2020. godine, na osnovu člana 16. stav 2. alineja 5. Okvirnog zakona i člana 7. tačka a) ZVOZDK, donio odluku o potvrđivanju izbora i imenovanju navedenog kandidata za prorektora za finansije i razvoj Univerziteta. U obrazloženju odluke je navedeno da je, s obzirom na protek vremena i neoglašavanje Vlade Zeničko-dobojskog kantona putem navedenog ministarstva, Senat Univerziteta 16. marta 2020. godine donio odluku o potvrđivanju izbora i imenovanju.
11. Vlada Zeničko-dobojskog kantona je 24. marta 2020. godine, na prijedlog Ministarstva, donijela zaključak kojim nije data saglasnost na izbor predloženog kandidata na navedenu dužnost.
12. Nakon izvršenog inspekcijskog nadzora, rješenjem Inspektorata za obrazovanje i nauku od 17. aprila 2020. godine naloženo je tužiteljicinom rektoru da na osnovu člana 59. ZVOZDK obustavi od izvršenja odluku o potvrđivanju izbora i imenovanja prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u Zenici od 16. marta 2020. godine, te je Univerzitetu naređeno pokretanje procedure raspisivanja ponovnog konkursa za izbor prorektora u skladu s odredbama ZVOZDK.
13. Univerzitet je podnio žalbu protiv navedenog rješenja Inspektorata, koja je odbijena rješenjem Ministarstva od 27. januara 2021. godine. Navedeno rješenje od 27. januara 2021. godine je predmet upravnog spora pred podnosiocem zahtjeva (Kantonalni sud) u predmetu broj 04 0 U 012688 21 U. Također, Univerzitet kao tužilac u predmetnom upravnom sporu je zatražio da podnosilac zahtjeva Ustavnom sudu podnese zahtjev za ocjenu usaglašenosti člana 55. ZVOZDK sa članom 18. Okvirnog zakona.
14. Podnosilac zahtjeva je Rješenjem broj 04 0 U 012688 21 U od 30. septembra 2021. godine prekinuo postupak upravnog spora u konkretnom predmetu do okončanja postupka ocjene ustavnosti člana 55. ZVOZDK, odnosno usklađenosti sa članom 18. Okvirnog zakona pokrenutog pred Ustavnim sudom.
c) Odgovor na zahtjev
15. Skupština Zeničko-dobojskog kantona je u odgovoru na zahtjev istakla da, polazeći od citiranih odredbi člana 18. Okvirnog zakona i člana 55. ZVOZDK, proizlazi da se cjelokupno pravno pitanje odnosi na stav 1. člana 55. ZVOZDK u dijelu koji u proceduri izbora i konačnog imenovanja koju provodi neposredno senat propisuje i obavezu pribavljanja prethodne saglasnosti osnivača za izabranog kandidata. Istaknuto je da je članom 55. ZVOZDK propisano da se prilikom izbora i imenovanja rektora javne visokoškolske ustanove (a prije konačnog imenovanja koje također provodi senat) pribavlja saglasnost od Vlade Kantona. U vezi s tim, Skupština Zeničko-dobojskog kantona je navela da Vlada Kantona nije nikakav organ ili tijelo Univerziteta (tijela Univerziteta su rektor, senat, upravni odbor), nego predstavlja ovlaštenog predstavnika osnivača Javne ustanove “Univerzitet u Zenici”, koji kao takav učestvuje u proceduri izbora i imenovanja rukovodioca te javne ustanove. Prema mišljenju Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, navedeno nikako ne znači ograničavanje autonomije Univerziteta jer se to ne odnosi na akademske slobode utvrđene u čl. 6. i 7. ZVOZDK. Skupština Zeničko-dobojskog kantona smatra da se radi o predviđenom i propisanom učešću ovlaštenog predstavnika osnivača u proceduri izbora i imenovanja rukovodioca javne visokoškolske ustanove, a koju neposredno provodi senat u skladu s principima Okvirnog zakona. Pored toga, ukazano je i na činjenicu da je ZVOZDK donesen u redovnoj skupštinskoj proceduri, odnosno da je njegovom donošenju prethodila faza izrade nacrta, pa zatim donošenja prijedloga zakona uz aktivno učešće javnosti, akademske zajednice, pribavljenih mišljenja resornih organa kantonalne uprave, skupštinskih komisija i tijela.
16. U pogledu konkretnog predmeta koji se vodi pred podnosiocem zahtjeva, Skupština Zeničko-dobojskog kantona je istakla da je pokrenut upravni spor po prethodnim rješenjima obrazovne inspekcije i resornog ministarstva, donesenim nakon što je Senat JU “Univerzitet u Zenici”, bez prethodne saglasnosti Vlade Kantona, na dužnost prorektora imenovao lice koje je bilo pravosnažno osuđeno zbog nasilničkog ponašanja. Istaknuto je da zbog toga i nije dobijena potrebna saglasnost Vlade Kantona, koja prethodi konačnom imenovanju od Senata. Također je navedeno da rektor kao ovlašteno lice u konkretnom slučaju nije postupio prema članu 59. ZVOZDK, u smislu obustave od izvršenja općeg ili pojedinačnog akta koji je suprotan zakonu ili se njime nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici, te o tome obavijestio Ministarstvo. Nasuprot tome, nakon inspekcijskog nadzora pokrenut je upravni spor nakon kojeg je Kantonalni sud podnio zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu usaglašenosti člana 55. ZVOZDK sa Ustavom BiH i članom 18. Okvirnog zakona kao prethodnog pravnog pitanja od čijeg pravilnog rješavanja zavisi i odlučivanje o meritumu u pokrenutom upravnom sporu.
17. U odnosu na pozivanje podnosioca zahtjeva na Odluku Ustavnog suda broj U 22/18, Skupština Zeničko-dobojskog kantona je istakla da se u navedenom predmetu radi o ustavnosti – usaglašenosti Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona s odredbama Okvirnog zakona, te da se navedena odluka ne odnosi na činjeničnopravno stanje prema ZVOZDK. Navedeno je da su tadašnje relevantne zakonske odredbe u Tuzlanskom kantonu propisivale da rektora bira upravni odbor javne ustanove. Prema mišljenju Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, upravni odbor je samo jedno od tijela/organa visokoškolske ustanove, koji kao takvi imaju svoje decidirano propisane nadležnosti, prava, obaveze i odgovornosti i ne mogu se miješati u rad drugih organa javne visokoškolske ustanove. Međutim, suprotno navedenom, u predmetnom slučaju radi se o učešću Vlade Kantona (koja nije nikakav organ ili tijelo Univerziteta) u proceduri izbora i imenovanja prorektora, koju je provodio Senat i predstavlja učešće ovlaštenog predstavnika osnivača Javne ustanove “Univerzitet u Zenici” u procedurama izbora i imenovanja. Navedeno se, prema mišljenju Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, ne može pravno izjednačiti s opisanom situacijom u Odluci broj U 22/18.
18. Skupština Zeničko-dobojskog kantona je u odgovoru istakla da u predmetnom slučaju, odnosno u pitanju usaglašenosti člana 55. ZVOZDK sa Ustavom BiH i članom 18. Okvirnog zakona nema elemenata niti obilježja povrede bilo kojeg pripadajućeg prava pojedinca zagarantiranog članom II/3. Ustava Bosne i Hercegovine, posebno ne u smislu da se osporenom odredbom ZVOZDK neko stavlja u neravnopravan položaj. Za nadzor u primjeni ZVOZDK nadležno je Ministarstvo, uključujući i neposredni nadzor putem Inspekcije za obrazovanje i nauku.
19. Predloženo je da Ustavni sud odbije zahtjev kao neosnovan i utvrdi da je ZVOZDK u saglasnosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom.
IV. Relevantni propisi
20. Okvirni zakon o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (“Službeni glasnik BiH” br. 59/07 i 59/09) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Zakonom o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Zakon) utvrđuje se: organizacija visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavaju tijela za provođenje zakona i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, te način osiguravanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja.
Član 2.
S ciljem reforme visokog obrazovanja, ovaj Zakon ustanovljava osnovne principe i standarde za sticanje visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, u skladu s relevantnim odredbama Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (ETS No. 5, 1950.) i njenih protokola, Preporukom Komiteta ministara Vijeća Evrope o priznavanju i ocjeni kvaliteta privatnih visokoškolskih ustanova [R(97)1], Preporukom o pristupu visokom obrazovanju [R(98)3] i Preporukom o istraživačkom zadatku univerziteta [R(2000)8] i drugim relevantnim principima međunarodnopriznatih pravnih instrumenata čija je država ugovornica i Bosna i Hercegovina, te u skladu s Konvencijom Vijeća Evrope/UNESCO-a o priznavanju kvalifikacija u visokom obrazovanju u evropskoj regiji (ETS No. 165, 1997.).
Bosna i Hercegovina prihvata evropske strateške ciljeve u oblasti visokog obrazovanja izražene u Deklaraciji evropskih ministara visokog obrazovanja iz Bolonje (1999.), kao i kasniji razvoj ovog koncepta.
Visoko obrazovanje je djelatnost od posebnog interesa za Bosnu i Hercegovinu.
Član 4. stav 2.
Visoko obrazovanje zasniva se na:
- akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji univerziteta;
[...]
Član 11.
Ne može se uskratiti ili ograničiti sloboda visokoškolskim ustanovama da:
- inoviraju načine za sticanje visokog obrazovanja u okviru svojih licenci i
- nude studijske programe za sticanje vještina potrebnih ili korisnih za ostvarivanje ciljeva visokog obrazovanja.
Član 13. stav (1)
Tijela univerziteta su:
- upravni odbor,
- senat,
- rektor.
Član 14. st. (1) i (2)
Odgovornost za poslovanje licencirane javne visokoškolske ustanove nosi upravni odbor univerziteta ili visoke škole (u daljnjem tekstu: upravni odbor).
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom i statutom univerziteta, a naročito:
[...]
- usmjerava, kontrolira i ocjenjuje rad rektora ili direktora u domenu finansijskog poslovanja;
[...]
- podnosi osnivaču najmanje jedanput godišnje izvještaj o poslovanju visokoškolske ustanove;
-obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove.
Član 15. stav (1)
Upravni odbor ima između sedam i jedanaest članova od kojih najmanje jednu trećinu imenuje osnivač, a ostale imenuje senat te visokoškolske ustanove u skladu sa statutom.
Član 16.
Odgovornost za akademska pitanja u visokoškolskoj ustanovi ima senat kao najviše akademsko tijelo koje čine predstavnici akademskog osoblja i studenata.
Senat visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, a posebno:
[…]
- bira rektora i prorektora univerziteta, odnosno direktora visoke škole;
[…]
Senat visokoškolske ustanove odlučuje o akademskim pitanjima na prijedlog stručnih tijela organizacionih jedinica, kao i drugih tijela visokoškolske ustanove i predstavničkih tijela studenata.
Najmanje 15 % članova senata su studenti, predstavnici studenata iz svakog ciklusa.
Broj članova, sastav i način rada senata utvrđuju se statutom visokoškolske ustanove.
Član 17.
Univerzitetom rukovodi rektor, a visokom školom direktor, u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove.
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole, za svoj rad u domenu akademskih pitanja odgovara senatu, a u domenu poslovanja upravnom odboru.
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole, obavlja poslove utvrđene zakonom i statutom visokoškolske ustanove, a naročito:
- zastupa i predstavlja visokoškolsku ustanovu;
- organizira i rukovodi radom univerziteta, odnosno visoke škole i odgovoran je za zakonitost rada;
[…]
Član 18.
Rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa.
Za rektora može biti izabran nastavnik u naučnonastavnom zvanju redovnog profesora koji ispunjava uvjete za to zvanje na univerzitetu na kojem se prijavljuje.
Direktora javne visoke škole bira senat na osnovu javnog konkursa.
Za direktora javne visoke škole može biti birano lice koje ispunjava uvjete za nastavnika te visoke škole.
Rektor, odnosno direktor bira se na mandat od četiri godine i može biti ponovo izabran.
Član 63.
Zakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladit će se s odredbama ovog Zakona u periodu od šest mjeseci nakon njegovog stupanja na snagu.
Sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulirana ovim Zakonom regulirat će se zakonima na nivou Republike Srpske i kantona.
21. Zakon o visokom obrazovanju (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuju se sistem, uvjeti i način obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, finansiranje, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje ove djelatnosti na području Zeničko-dobojskog kantona (u daljem tekstu: Kanton).
Član 2.
(Djelatnost visokog obrazovanja)
Djelatnost visokog obrazovanja je od posebnog društvenog interesa za Kanton i dio je međunarodnog, a posebno evropskog obrazovnog, naučnog, odnosno umjetničkog prostora.
Član 5. tačka a)
(Principi visokog obrazovanja)
Djelatnost visokog obrazovanja se temelji na sljedećim principima:
a) akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji visokoškolske ustanove;
Član 7. tač. a), b) i c)
(Autonomija)
Visokoškolske ustanove imaju pravo:
a) izabrati svoje upravne i rukovodne organe i odrediti im mandat;
b) urediti svoje strukture i aktivnosti vlastitim pravilima u skladu sa zakonom i statutom;
c) izabrati nastavno, saradničko i drugo osoblje čiji je angažman povezan sa djelatnošću visokog obrazovanja;
Član 11. stav (1)
(Univerzitet i visoka škola)
(1) Djelatnost visokog obrazovanja obavljaju univerziteti i visoke škole.
Član 16.
(Osnivači visokoškolske ustanove)
(1) Visokoškolsku ustanovu može osnovati domaće ili strano pravno ili fizičko lice.
(2) Visokoškolsku ustanovu mogu osnovati dva ili više osnivača, u kom slučaju se njihova međusobna prava, obaveze i odgovornosti utvrđuju ugovorom.
(3) Visokoškolske ustanove mogu biti javne i privatne.
(4) Visokoškolsku ustanovu kao javnu ustanovu može osnovati Skupština Kantona, samostalno ili zajedno sa drugim fizičkim ili pravnim licima, na prijedlog Vlade Kantona.
Član 46. st. (1) i (2)
(Organi visokoškolske ustanove)
(1) Organi Univerziteta su: upravni odbor, senat i rektor.
(2) Organi visoke škole su: upravni odbor, senat i direktor.
Član 48.
(Upravni odbor)
Organ upravljanja visokoškolskom ustanovom je upravni odbor.
Član 49. st. (1), (2) i (7)
(Sastav, broj, mandat i izuzeće)
(1) Upravni odbor visokoškolske ustanove ima sedam članova i čine ga predstavnici akademskog i neakademskog osoblja, studenata i osnivača.
(2) Upravni odbor javne visokoškolske ustanove čine četiri predstavnika iz reda osnivača, dva iz reda nastavnog osoblja i jedan predstavnik studenata čija imenovanja predlaže senat, koji se biraju u skladu sa zakonom.
(7) Rektor, prorektori, rukovodioci organizacionih jedinica univerziteta i članovi senata visokoškolske ustanove ne mogu biti članovi upravnog odbora te visokoškolske ustanove.
Član 51. tač. f), g) i k)
(Djelokrug upravnog odbora)
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove, a naročito:
f) usmjerava, kontrolira i ocjenjuje rad rektora, odnosno direktora u domenu finansijskog poslovanja;
g) rješava pitanja odnosa sa osnivačem;
k) najmanje jedanput godišnje podnosi osnivaču izvještaj o poslovanju visokoškolske ustanove;
Član 52.
(Sastav senata)
(1) Senat je najviše akademsko tijelo koje čine predstavnici akademskog osoblja u radnom odnosu u visokoškolskoj ustanovi, kao i predstavnici studenata.
(2) Najmanje 15% članova senata su studenti iz svakog ciklusa koje bira studentski predstavnički organ.
(3) Senat ima predsjedavajućeg koji priprema i predsjedava sjednicama.
(4) Predsjedavajući se bira iz reda članova senata, s tim da rektor i prorektori ne mogu biti imenovani za predsjedavajućeg.
(5) Rad senata biće uređen Poslovnikom o radu kojeg donosi senat u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Član 53. st. (1) i (2)
(Nadležnost senata)
(1) Senat visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, a posebno o pitanjima nastavne, naučne, umjetničke i stručne djelatnosti visokoškolske ustanove.
(2) Senat visokoškolske ustanove:
a) donosi Etički kodeks, kojim se utvrđuju etička načela u visokom obrazovanju, objavljivanju naučnih rezultata, odnosu prema intelektualnoj svojini, odnosima između nastavnika i saradnika, drugih zaposlenih i studenata, odnosu prema javnosti i sredstvima javnog informiranja i uopće o nastupanju visokoškolske ustanove, nastavnika, saradnika i studenata u pravnom prometu;
b) donosi opće akte u skladu sa ovim zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
c) donosi nastavne planove i nastavne programe dodiplomskog, postdiplomskog i doktorskog studija;
d) bira i razrješava rektora, prorektora univerziteta, direktora visoke škole uz saglasnost osnivača, s tim da su akti o izboru i razrješenju konačni;
e) donosi konačne odluke po prigovoru kandidata za izbor i razrješenje dekana i prodekana, kao i direktora instituta;
[…]
Član 54. stav (1)
(Rektor univerziteta i direktor visoke škole)
(1) Univerzitetom rukovodi rektor, a visokom školom direktor visoke škole, u skladu sa ovim zakonom i statutom visokoškolske ustanove.
Član 55.
(Izbor rektora, prorektora i direktora)
(1) Rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole bira senat na osnovu javnog konkursa uz saglasnost osnivača, na mandat od četiri godine, i mogu biti ponovo izabrani.
(2) Ista osoba se može imenovati na dva uzastopna mandata u istoj visokoškolskoj ustanovi.
(3) Postupak izbora rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole mora osigurati poštovanje principa zakonitosti, kvaliteta, otvorenosti i transparentnosti.
(4) Postupak izbora i razrješenja, uvjeti i kriteriji za izbor i razlozi razrješenja rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole utvrđuju se osnivačkim aktom i statutom.
Član 59.
(Obustavljanje općeg i pojedinačnog akta)
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole dužan je da obustavi od izvršenja opći akt donesen u visokoškolskoj ustanovi koji nije u saglasnosti sa ustavom ili je u suprotnosti sa zakonom i drugim propisima, kao i izvršavanje pojedinačnog akta kojim se nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici i da o tome obavijesti Ministarstvo.
V. Dopustivost
22. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
23. Zahtjev za ocjenu kompatibilnosti podnio je Kantonalni sud u Zenici, što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tačke 7–14, objavljena u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine” broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
24. Podnosilac zahtjeva je zatražio od Ustavnog suda da, u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, odluči o kompatibilnosti člana 55. ZVOZDK sa članom 18. Okvirnog zakona.
25. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti, odnosno kompatibilnosti zakona razmatra u općem smislu (erga omens), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes) koji je povod podnošenju zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu broj U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63). Dakle, Ustavni sud neće ulaziti u konkretan predmet koji se nalazi na rješavanju pred Kantonalnim sudom u Zenici, niti će se baviti načinom na koji redovni sudovi, te drugi nadležni organi primjenjuju osporenu zakonsku odredbu. Ustavni sud će izvršiti ocjenu kompatibilnosti osporene odredbe na apstraktan način u odnosu na navode iz zahtjeva.
26. Pri razmatranju konkretnog zahtjeva Ustavni sud se poziva na Odluku broj U 22/18 gdje je razmatrao zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 52. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 22/18 od 5. jula 2019. godine, dostupna na https://www.anwalt-derbeste.de). U citiranoj odluci Ustavni sud je utvrdio da osporeni član 52. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona, kojim je propisano uvjetovanje imenovanja rektora univerziteta od senata prethodnim davanjem saglasnosti senatu od upravnog odbora, odnosno propisana mogućnost, u određenim slučajevima, za imenovanje rektora od upravnog odbora, nije u skladu sa članom 18. Okvirnog zakona kojim je utvrđeno da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo (op. cit., U 22/18, tačka 37).
27. Iz obrazloženja citirane odluke slijedi da je članom 52. stav 1. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona propisano da rektora javnog univerziteta bira i imenuje senat, dok je stavom 2. istog člana u izbor i imenovanje rektora uključen upravni odbor univerziteta davanjem prethodne saglasnosti na predloženi izbor od senata (op. cit., U 22/18, tačka 29). Nadalje, u odnosu na upravni odbor koji prema članu 15. Okvirnog zakona može imati od sedam do 11 članova koji se biraju po provedenoj konkursnoj proceduri uz uvjet da najmanje jednu trećinu članova imenuje osnivač visokoškolske ustanove, Ustavni sud je utvrdio da je takva zakonska formulacija u konkretnom slučaju ostavila dovoljno prostora kantonalnim vlastima da pitanja imenovanja, sastava i strukture upravnog odbora urede u skladu s vlastitom politikom uređivanja upravljačkih ovlaštenja u visokom obrazovanju. Također je istaknuto da se u pogledu javnih visokoškolskih ustanova sastav i struktura upravnog odbora nameću kao ključni instrumenti za stvarno/faktičko implementiranje načela institucionalne autonomije visokoškolskih ustanova budući da su njihovi osnivači ujedno i predstavnici javne vlasti (u konkretnom slučaju u kantonu). U tom smislu, smatra Ustavni sud, jasno je da omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice znači veću mogućnost političkog utjecaja i manji stepen stvarne institucionalne autonomije i obrnuto – kada predstavnici akademske zajednice imaju veći broj članova u odnosu na predstavnike osnivača u upravnom odboru javne visokoškolske ustanove smanjuje se mogućnost političkog utjecaja (op. cit., U 22/18, tačka 30).
28. Također, Ustavni sud je u citiranoj odluci utvrdio da je članom 47. stav 2. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona propisano da upravni odbor javne visokoškolske ustanove (koju osniva Skupština Kantona samostalno ili s drugim osnivačem) ima devet članova, i to pet iz reda osnivača koje imenuje Vlada Kantona i četiri koje imenuje senat, od kojih je jedan član iz reda studenata, iz čega proizlazi da je navedenim članom omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice propisan u korist predstavnika osnivača. Imajući u vidu da iz člana 52. stav 2. navedenog zakona proizlazi da je prethodna saglasnost upravnog odbora isključivi uvjet da senat izabranog kandidata na osnovu javnog konkursa imenuje rektorom univerziteta, zatim da je stavom 3. predviđeno ponavljanje konkursne procedure u slučaju da upravni odbor ne da saglasnost za izabranog kandidata i konačno da će upravni odbor sam imenovati rektora sa liste kandidata utvrđene u ponovljenom konkursu, Ustavni sud je zaključio da način na koji je propisan uvjet prethodne saglasnosti koju daje upravni odbor doseže snagu veta. Prema ocjeni Ustavnog suda, način na koji je članom 52. navedenog zakona propisana saglasnost na izbor, odnosno i samo imenovanje rektora od upravnog odbora suprotan je samoj suštini člana 18. Okvirnog zakona koji je osiguravajući princip institucionalne autonomije univerziteta značaj izbora rektora kao najviše univerzitetske funkcije prije svega vezao za samu akademsku zajednicu (op. cit., U 22/18, tačka 30).
29. U konkretnom slučaju, Ustavni sud ističe da je članom 55. stav 1. ZVOZDK propisano da rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole bira senat na osnovu javnog konkursa, uz saglasnost osnivača. Dakle, iz navedene odredbe proizlazi da je za izbor rektora, prorektora i direktora javne visokoškolske ustanove potrebna saglasnost osnivača. Članom 16. stav 4. ZVOZDK propisano je da Skupština Kantona, samostalno ili zajedno s drugim fizičkim ili pravnim licima, može osnovati javnu visokoškolsku ustanovu, na prijedlog Vlade Kantona.
30. U odgovoru na zahtjev Skupština Zeničko-dobojskog kantona kao osnivač navela je da je za sva imenovanja iz člana 55. stav 1. ZVOZDK, nakon provedenog konkursa, potrebno pribaviti saglasnost Vlade Kantona. Navedenu saglasnost bilo je potrebno pribaviti i u konkretnom slučaju, što nije učinjeno. Dakle, sporna zakonska odredba se primjenjuje tako što je za imenovanja na funkciju rektora, prorektora i direktora javne visoke škole potrebna saglasnost ne osnivača (tj. Skupštine Kantona kao zakonodavne grane vlasti), nego Vlade Kantona kao izvršne grane vlasti.
31. U odgovoru na zahtjev navedeno je da se ovaj predmet činjenično razlikuje od predmeta broj U 22/18 na koji se pozvao podnosilac zahtjeva. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da osporeni član 55. ZVOZDK nije identičan osporenim odredbama iz Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona, koje je Ustavni sud ispitivao u predmetu broj U 22/18. Dakle, zaista se ne radi o činjenično istim odredbama, ako se na to mislilo, kada je u odgovoru na zahtjev navedeno da se ovaj predmet “činjenično razlikuje od predmeta U 22/18”. Međutim, u bitnom, ovaj predmet je identičan predmetu u kojem je Ustavni sud donio Odluku broj U 22/18, a u nastavku obrazloženja će biti objašnjeno zašto je tako.
32. Osporene odredbe u ovom predmetu, kao i osporene odredbe u predmetu broj U 22/18, ispitat će se u odnosu na usklađenost s odredbama člana 18. Okvirnog zakona. Suština člana 18. Okvirnog zakona je, kako je to naglasio Ustavni sud u Odluci broj U 22/18 (tačka 30), da osigura “princip institucionalne autonomije univerziteta”. U predmetu broj U 22/18 sporne zakonske odredbe propisivale su, kao uvjet za imenovanje na funkciju rektora univerziteta, pribavljanje “saglasnosti upravnog odbora” javne visokoškolske ustanove. Omjer članova upravnog odbora (u predmetu broj U 22/18) išao je u korist članova koje je imenovala Vlada Tuzlanskog kantona u odnosu na broj članova koje je imenovala akademska zajednica. U navedenom predmetu Ustavni sud je zauzeo stav da su takva zakonska rješenja u suprotnosti s garantiranom “institucionalnom autonomijom univerziteta”, tj. da sporne zakonske odredbe nisu usklađene sa članom 18. Okvirnog zakona zato što propisuju miješanje u autonomiju visokoškolskih ustanova od kantonalnih javnih vlasti.
33. U ovom predmetu sporni član 55. ZVOZDK u stavu 1. sadrži formulaciju “uz saglasnost osnivača”, što znači da, kada se pročita cijela sporna odredba (i uzme u obzir odredba člana 16. stav 4. ZVOZDK koja propisuje ko su osnivači visokoškolskih ustanova), rektor i prorektor javnog univerziteta i direktor visoke javne škole ne mogu biti izabrani bez saglasnosti Vlade Kantona. Prema mišljenju Ustavnog suda, zakonska odredba prema kojoj javna vlast daje saglasnost na imenovanje rukovodnih lica visokoškolskih ustanova nedvojbeno predstavlja miješanje u institucionalnu autonomiju univerziteta, što je suprotno odredbama člana 18. Okvirnog zakona, kao i stavovima Ustavnog suda iz Odluke broj U 22/18. Član 63. Okvirnog zakona u relevantnom dijelu propisuje da će se kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s Okvirnim zakonom u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu Okvirnog zakona. Iz navedenog proizlazi da sporne odredbe člana 55. ZVOZDK nisu u saglasnosti s odredbama člana 18. Okvirnog zakona zato što se, suprotno članu 18. Okvirnog zakona, miješaju u institucionalnu autonomiju univerziteta tako što se od javne vlasti traži saglasnost za imenovanja na čelne funkcije visokoškolskih ustanova.
34. Ustavni sud zaključuje da je član 55. ZVOZDK u pogledu izbora rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole suprotan članu 18. Okvirnog zakona.
VII. Zaključak
35. Ustavni sud zaključuje da osporeni član 55. ZVOZDK, kojim je propisano uvjetovanje izbora i imenovanja rektora, prorektora i direktora javne visokoškolske ustanove od strane senata prethodnim davanjem saglasnosti senatu od strane osnivača javne visokoškolske ustanove, nije u skladu sa članom 18. Okvirnog zakona kojim je utvrđeno da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo.
36. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
37. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mato Tadić, s. r.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 10/21, rješavajući zahtjev Kantonalnog suda u Zenici, na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” broj 94/14), u sastavu: Mato Tadić, predsjednik Miodrag Simović, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Valerija Galić, sutkinja Seada Palavrić, sutkinja Zlatko M. Knežević, sudija Angelika Nußberger, sutkinja Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 2. decembra 2021. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu Kantonalnog suda u Zenici za ocjenu kompatibilnosti člana 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20),
utvrđuje se da član 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20) nije u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine i članom 18. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” br. 59/07 i 59/09).
Nalaže se Skupštini Zeničko-dobojskog kantona da, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine” usaglasi član 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20) sa članom 18. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” br. 59/07 i 59/09).
Nalaže se Skupštini Zeničko-dobojskog kantona da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije tri mjeseca po isteku roka iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odluku objaviti u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine”, “Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine”, “Službenom glasniku Republike Srpske” i “Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine”.
I. Uvod
1. Kantonalni sud u Zenici (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 1. oktobra 2021. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 55. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20, u daljnjem tekstu: ZVOZDK) sa Ustavom Bosne i Hercegovine i članom 18. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” br. 59/07 i 59/09, u daljnjem tekstu: Okvirni zakon).
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Skupštine Zeničko-dobojskog kantona zatraženo je 4. oktobra 2021. godine da dostavi odgovor na zahtjev.
3. Skupština Zeničko-dobojskog kantona je odgovor dostavila 2. novembra 2021. godine.
III. Zahtjev a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva je istakao da je pred tim sudom u toku upravni spor pokrenut tužbom Javne ustanove “Univerzitet u Zenici” (u daljnjem tekstu: tužiteljica) od 16. marta 2021. godine protiv Rješenja tuženog organa Ministarstva za obrazovanje, nauku, kulturu i sport Zeničko-dobojskog kantona Zenica (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) broj 10-34-2652-1-2/20 od 27. januara 2021. godine.
5. U zahtjevu je dalje istaknuto da je Rješenjem inspektora Ministarstva broj 10-05-34-2652-1/20 od 17. aprila 2020. godine naloženo tužiteljicinom rektoru da, u skladu sa članom 59. ZVOZDK, obustavi od izvršenja Odluku o potvrđivanju izbora i imenovanja prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u Zenici broj 01-02-5-1163/20 od 16. marta 2020. godine, te da joj je naređeno pokretanje procedure raspisivanja ponovnog konkursa za izbor prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u skladu s odredbama ZVOZDK. Dalje je navedeno da je tužiteljica podnijela žalbu protiv navedenog rješenja inspektora, koju je Ministarstvo odbilo kao neosnovanu navedenim rješenjem od 27. januara 2021. godine. Protiv navedenog rješenja od 27. januara 2021. godine tužiteljica je pokrenula upravni spor koji je u toku pred podnosiocem zahtjeva.
6. Dalje je istaknuto da se u navedenoj tužbi tužiteljica pozvala na odredbu člana 55. ZVOZDK kojom je propisano da rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole na mandat od četiri godine bira senat na osnovu javnog konkursa, uz saglasnost osnivača, i da mogu biti ponovno izabrani, te da smatra da je takva odredba u suprotnosti s odredbama člana 18. Okvirnog zakona. Navedenom odredbom Okvirnog zakona je propisano da rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa, te je tužiteljica u tužbi istakla činjenicu da navedenom zakonskom odredbom nije propisano obavezno prethodno pribavljanje saglasnosti osnivača za izbor rektora javnog univerziteta, odnosno da je nakon provođenja javnog konkursa nadležnost za izbor na senatu. Imajući u vidu navedeno, tužiteljica je predložila podnosiocu zahtjeva da, koristeći ovlaštenja iz člana 16. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda, Ustavnom sudu predoči ustavno pitanje kojim će se od Ustavnog suda zatražiti donošenje odluke o tome da li je odredba člana 55. ZVOZDK u suprotnosti sa odredbom člana 18. Okvirnog zakona.
7. Podnosilac zahtjeva je naveo da se tužiteljica u podnesenoj tužbi pozvala na Odluku Ustavnog suda broj U 22/18 od 5. jula 2019. godine kojom je Ustavni sud utvrdio da član 52. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona nije u skladu sa članom 18. Okvirnog zakona.
8. Koristeći ustavna ovlaštenja propisana odredbom člana 16. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda, a u vezi sa članom VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je Ustavnom sudu postavio ustavno pitanje radi utvrđivanja usklađenosti odredbe člana 55. ZVOZDK sa odredbom člana 18. Okvirnog zakona. Osim toga, podnosilac zahtjeva je tražio da se ispita da li je odredbom člana 55. ZVOZDK došlo do povrede bilo kojeg prava iz člana II/3. Ustava BiH u odnosu na određena lica koja bi spornom odredbom mogla biti dovedena u neravnopravan položaj.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
9. Senat Univerziteta u Zenici je, na osnovu čl. 53. stav 2. tačka d) i 55. ZVOZDK, 30. januara 2020. godine donio prijedlog odluke o izboru prof. dr. sc. I. B. za prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u Zenici. U tački 2. odluke je navedeno da se prijedlog odluke putem Ministarstva upućuje Vladi Zeničko-dobojskog kantona radi dobijanja saglasnosti na izbor navedenog kandidata. Prema članu 55. stav 1. ZVOZDK, prijedlog odluke je 3. februara 2020. godine putem Ministarstva dostavljen na saglasnost Vladi Zeničko-dobojskog kantona.
10. Budući da Vlada Zeničko-dobojskog kantona nije odgovorila u vremenu dužem od 15 dana, Senat Univerziteta je 16. marta 2020. godine, na osnovu člana 16. stav 2. alineja 5. Okvirnog zakona i člana 7. tačka a) ZVOZDK, donio odluku o potvrđivanju izbora i imenovanju navedenog kandidata za prorektora za finansije i razvoj Univerziteta. U obrazloženju odluke je navedeno da je, s obzirom na protek vremena i neoglašavanje Vlade Zeničko-dobojskog kantona putem navedenog ministarstva, Senat Univerziteta 16. marta 2020. godine donio odluku o potvrđivanju izbora i imenovanju.
11. Vlada Zeničko-dobojskog kantona je 24. marta 2020. godine, na prijedlog Ministarstva, donijela zaključak kojim nije data saglasnost na izbor predloženog kandidata na navedenu dužnost.
12. Nakon izvršenog inspekcijskog nadzora, rješenjem Inspektorata za obrazovanje i nauku od 17. aprila 2020. godine naloženo je tužiteljicinom rektoru da na osnovu člana 59. ZVOZDK obustavi od izvršenja odluku o potvrđivanju izbora i imenovanja prorektora za finansije i razvoj Univerziteta u Zenici od 16. marta 2020. godine, te je Univerzitetu naređeno pokretanje procedure raspisivanja ponovnog konkursa za izbor prorektora u skladu s odredbama ZVOZDK.
13. Univerzitet je podnio žalbu protiv navedenog rješenja Inspektorata, koja je odbijena rješenjem Ministarstva od 27. januara 2021. godine. Navedeno rješenje od 27. januara 2021. godine je predmet upravnog spora pred podnosiocem zahtjeva (Kantonalni sud) u predmetu broj 04 0 U 012688 21 U. Također, Univerzitet kao tužilac u predmetnom upravnom sporu je zatražio da podnosilac zahtjeva Ustavnom sudu podnese zahtjev za ocjenu usaglašenosti člana 55. ZVOZDK sa članom 18. Okvirnog zakona.
14. Podnosilac zahtjeva je Rješenjem broj 04 0 U 012688 21 U od 30. septembra 2021. godine prekinuo postupak upravnog spora u konkretnom predmetu do okončanja postupka ocjene ustavnosti člana 55. ZVOZDK, odnosno usklađenosti sa članom 18. Okvirnog zakona pokrenutog pred Ustavnim sudom.
c) Odgovor na zahtjev
15. Skupština Zeničko-dobojskog kantona je u odgovoru na zahtjev istakla da, polazeći od citiranih odredbi člana 18. Okvirnog zakona i člana 55. ZVOZDK, proizlazi da se cjelokupno pravno pitanje odnosi na stav 1. člana 55. ZVOZDK u dijelu koji u proceduri izbora i konačnog imenovanja koju provodi neposredno senat propisuje i obavezu pribavljanja prethodne saglasnosti osnivača za izabranog kandidata. Istaknuto je da je članom 55. ZVOZDK propisano da se prilikom izbora i imenovanja rektora javne visokoškolske ustanove (a prije konačnog imenovanja koje također provodi senat) pribavlja saglasnost od Vlade Kantona. U vezi s tim, Skupština Zeničko-dobojskog kantona je navela da Vlada Kantona nije nikakav organ ili tijelo Univerziteta (tijela Univerziteta su rektor, senat, upravni odbor), nego predstavlja ovlaštenog predstavnika osnivača Javne ustanove “Univerzitet u Zenici”, koji kao takav učestvuje u proceduri izbora i imenovanja rukovodioca te javne ustanove. Prema mišljenju Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, navedeno nikako ne znači ograničavanje autonomije Univerziteta jer se to ne odnosi na akademske slobode utvrđene u čl. 6. i 7. ZVOZDK. Skupština Zeničko-dobojskog kantona smatra da se radi o predviđenom i propisanom učešću ovlaštenog predstavnika osnivača u proceduri izbora i imenovanja rukovodioca javne visokoškolske ustanove, a koju neposredno provodi senat u skladu s principima Okvirnog zakona. Pored toga, ukazano je i na činjenicu da je ZVOZDK donesen u redovnoj skupštinskoj proceduri, odnosno da je njegovom donošenju prethodila faza izrade nacrta, pa zatim donošenja prijedloga zakona uz aktivno učešće javnosti, akademske zajednice, pribavljenih mišljenja resornih organa kantonalne uprave, skupštinskih komisija i tijela.
16. U pogledu konkretnog predmeta koji se vodi pred podnosiocem zahtjeva, Skupština Zeničko-dobojskog kantona je istakla da je pokrenut upravni spor po prethodnim rješenjima obrazovne inspekcije i resornog ministarstva, donesenim nakon što je Senat JU “Univerzitet u Zenici”, bez prethodne saglasnosti Vlade Kantona, na dužnost prorektora imenovao lice koje je bilo pravosnažno osuđeno zbog nasilničkog ponašanja. Istaknuto je da zbog toga i nije dobijena potrebna saglasnost Vlade Kantona, koja prethodi konačnom imenovanju od Senata. Također je navedeno da rektor kao ovlašteno lice u konkretnom slučaju nije postupio prema članu 59. ZVOZDK, u smislu obustave od izvršenja općeg ili pojedinačnog akta koji je suprotan zakonu ili se njime nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici, te o tome obavijestio Ministarstvo. Nasuprot tome, nakon inspekcijskog nadzora pokrenut je upravni spor nakon kojeg je Kantonalni sud podnio zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu usaglašenosti člana 55. ZVOZDK sa Ustavom BiH i članom 18. Okvirnog zakona kao prethodnog pravnog pitanja od čijeg pravilnog rješavanja zavisi i odlučivanje o meritumu u pokrenutom upravnom sporu.
17. U odnosu na pozivanje podnosioca zahtjeva na Odluku Ustavnog suda broj U 22/18, Skupština Zeničko-dobojskog kantona je istakla da se u navedenom predmetu radi o ustavnosti – usaglašenosti Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona s odredbama Okvirnog zakona, te da se navedena odluka ne odnosi na činjeničnopravno stanje prema ZVOZDK. Navedeno je da su tadašnje relevantne zakonske odredbe u Tuzlanskom kantonu propisivale da rektora bira upravni odbor javne ustanove. Prema mišljenju Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, upravni odbor je samo jedno od tijela/organa visokoškolske ustanove, koji kao takvi imaju svoje decidirano propisane nadležnosti, prava, obaveze i odgovornosti i ne mogu se miješati u rad drugih organa javne visokoškolske ustanove. Međutim, suprotno navedenom, u predmetnom slučaju radi se o učešću Vlade Kantona (koja nije nikakav organ ili tijelo Univerziteta) u proceduri izbora i imenovanja prorektora, koju je provodio Senat i predstavlja učešće ovlaštenog predstavnika osnivača Javne ustanove “Univerzitet u Zenici” u procedurama izbora i imenovanja. Navedeno se, prema mišljenju Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, ne može pravno izjednačiti s opisanom situacijom u Odluci broj U 22/18.
18. Skupština Zeničko-dobojskog kantona je u odgovoru istakla da u predmetnom slučaju, odnosno u pitanju usaglašenosti člana 55. ZVOZDK sa Ustavom BiH i članom 18. Okvirnog zakona nema elemenata niti obilježja povrede bilo kojeg pripadajućeg prava pojedinca zagarantiranog članom II/3. Ustava Bosne i Hercegovine, posebno ne u smislu da se osporenom odredbom ZVOZDK neko stavlja u neravnopravan položaj. Za nadzor u primjeni ZVOZDK nadležno je Ministarstvo, uključujući i neposredni nadzor putem Inspekcije za obrazovanje i nauku.
19. Predloženo je da Ustavni sud odbije zahtjev kao neosnovan i utvrdi da je ZVOZDK u saglasnosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom.
IV. Relevantni propisi
20. Okvirni zakon o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (“Službeni glasnik BiH” br. 59/07 i 59/09) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Zakonom o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Zakon) utvrđuje se: organizacija visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavaju tijela za provođenje zakona i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, te način osiguravanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja.
Član 2.
S ciljem reforme visokog obrazovanja, ovaj Zakon ustanovljava osnovne principe i standarde za sticanje visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, u skladu s relevantnim odredbama Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (ETS No. 5, 1950.) i njenih protokola, Preporukom Komiteta ministara Vijeća Evrope o priznavanju i ocjeni kvaliteta privatnih visokoškolskih ustanova [R(97)1], Preporukom o pristupu visokom obrazovanju [R(98)3] i Preporukom o istraživačkom zadatku univerziteta [R(2000)8] i drugim relevantnim principima međunarodnopriznatih pravnih instrumenata čija je država ugovornica i Bosna i Hercegovina, te u skladu s Konvencijom Vijeća Evrope/UNESCO-a o priznavanju kvalifikacija u visokom obrazovanju u evropskoj regiji (ETS No. 165, 1997.).
Bosna i Hercegovina prihvata evropske strateške ciljeve u oblasti visokog obrazovanja izražene u Deklaraciji evropskih ministara visokog obrazovanja iz Bolonje (1999.), kao i kasniji razvoj ovog koncepta.
Visoko obrazovanje je djelatnost od posebnog interesa za Bosnu i Hercegovinu.
Član 4. stav 2.
Visoko obrazovanje zasniva se na:
- akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji univerziteta;
[...]
Član 11.
Ne može se uskratiti ili ograničiti sloboda visokoškolskim ustanovama da:
- inoviraju načine za sticanje visokog obrazovanja u okviru svojih licenci i
- nude studijske programe za sticanje vještina potrebnih ili korisnih za ostvarivanje ciljeva visokog obrazovanja.
Član 13. stav (1)
Tijela univerziteta su:
- upravni odbor,
- senat,
- rektor.
Član 14. st. (1) i (2)
Odgovornost za poslovanje licencirane javne visokoškolske ustanove nosi upravni odbor univerziteta ili visoke škole (u daljnjem tekstu: upravni odbor).
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom i statutom univerziteta, a naročito:
[...]
- usmjerava, kontrolira i ocjenjuje rad rektora ili direktora u domenu finansijskog poslovanja;
[...]
- podnosi osnivaču najmanje jedanput godišnje izvještaj o poslovanju visokoškolske ustanove;
-obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove.
Član 15. stav (1)
Upravni odbor ima između sedam i jedanaest članova od kojih najmanje jednu trećinu imenuje osnivač, a ostale imenuje senat te visokoškolske ustanove u skladu sa statutom.
Član 16.
Odgovornost za akademska pitanja u visokoškolskoj ustanovi ima senat kao najviše akademsko tijelo koje čine predstavnici akademskog osoblja i studenata.
Senat visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, a posebno:
[…]
- bira rektora i prorektora univerziteta, odnosno direktora visoke škole;
[…]
Senat visokoškolske ustanove odlučuje o akademskim pitanjima na prijedlog stručnih tijela organizacionih jedinica, kao i drugih tijela visokoškolske ustanove i predstavničkih tijela studenata.
Najmanje 15 % članova senata su studenti, predstavnici studenata iz svakog ciklusa.
Broj članova, sastav i način rada senata utvrđuju se statutom visokoškolske ustanove.
Član 17.
Univerzitetom rukovodi rektor, a visokom školom direktor, u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove.
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole, za svoj rad u domenu akademskih pitanja odgovara senatu, a u domenu poslovanja upravnom odboru.
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole, obavlja poslove utvrđene zakonom i statutom visokoškolske ustanove, a naročito:
- zastupa i predstavlja visokoškolsku ustanovu;
- organizira i rukovodi radom univerziteta, odnosno visoke škole i odgovoran je za zakonitost rada;
[…]
Član 18.
Rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa.
Za rektora može biti izabran nastavnik u naučnonastavnom zvanju redovnog profesora koji ispunjava uvjete za to zvanje na univerzitetu na kojem se prijavljuje.
Direktora javne visoke škole bira senat na osnovu javnog konkursa.
Za direktora javne visoke škole može biti birano lice koje ispunjava uvjete za nastavnika te visoke škole.
Rektor, odnosno direktor bira se na mandat od četiri godine i može biti ponovo izabran.
Član 63.
Zakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladit će se s odredbama ovog Zakona u periodu od šest mjeseci nakon njegovog stupanja na snagu.
Sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulirana ovim Zakonom regulirat će se zakonima na nivou Republike Srpske i kantona.
21. Zakon o visokom obrazovanju (“Službene novine Zeničko-dobojskog kantona” br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19 i 19/20) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuju se sistem, uvjeti i način obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, finansiranje, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje ove djelatnosti na području Zeničko-dobojskog kantona (u daljem tekstu: Kanton).
Član 2.
(Djelatnost visokog obrazovanja)
Djelatnost visokog obrazovanja je od posebnog društvenog interesa za Kanton i dio je međunarodnog, a posebno evropskog obrazovnog, naučnog, odnosno umjetničkog prostora.
Član 5. tačka a)
(Principi visokog obrazovanja)
Djelatnost visokog obrazovanja se temelji na sljedećim principima:
a) akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji visokoškolske ustanove;
Član 7. tač. a), b) i c)
(Autonomija)
Visokoškolske ustanove imaju pravo:
a) izabrati svoje upravne i rukovodne organe i odrediti im mandat;
b) urediti svoje strukture i aktivnosti vlastitim pravilima u skladu sa zakonom i statutom;
c) izabrati nastavno, saradničko i drugo osoblje čiji je angažman povezan sa djelatnošću visokog obrazovanja;
Član 11. stav (1)
(Univerzitet i visoka škola)
(1) Djelatnost visokog obrazovanja obavljaju univerziteti i visoke škole.
Član 16.
(Osnivači visokoškolske ustanove)
(1) Visokoškolsku ustanovu može osnovati domaće ili strano pravno ili fizičko lice.
(2) Visokoškolsku ustanovu mogu osnovati dva ili više osnivača, u kom slučaju se njihova međusobna prava, obaveze i odgovornosti utvrđuju ugovorom.
(3) Visokoškolske ustanove mogu biti javne i privatne.
(4) Visokoškolsku ustanovu kao javnu ustanovu može osnovati Skupština Kantona, samostalno ili zajedno sa drugim fizičkim ili pravnim licima, na prijedlog Vlade Kantona.
Član 46. st. (1) i (2)
(Organi visokoškolske ustanove)
(1) Organi Univerziteta su: upravni odbor, senat i rektor.
(2) Organi visoke škole su: upravni odbor, senat i direktor.
Član 48.
(Upravni odbor)
Organ upravljanja visokoškolskom ustanovom je upravni odbor.
Član 49. st. (1), (2) i (7)
(Sastav, broj, mandat i izuzeće)
(1) Upravni odbor visokoškolske ustanove ima sedam članova i čine ga predstavnici akademskog i neakademskog osoblja, studenata i osnivača.
(2) Upravni odbor javne visokoškolske ustanove čine četiri predstavnika iz reda osnivača, dva iz reda nastavnog osoblja i jedan predstavnik studenata čija imenovanja predlaže senat, koji se biraju u skladu sa zakonom.
(7) Rektor, prorektori, rukovodioci organizacionih jedinica univerziteta i članovi senata visokoškolske ustanove ne mogu biti članovi upravnog odbora te visokoškolske ustanove.
Član 51. tač. f), g) i k)
(Djelokrug upravnog odbora)
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove, a naročito:
f) usmjerava, kontrolira i ocjenjuje rad rektora, odnosno direktora u domenu finansijskog poslovanja;
g) rješava pitanja odnosa sa osnivačem;
k) najmanje jedanput godišnje podnosi osnivaču izvještaj o poslovanju visokoškolske ustanove;
Član 52.
(Sastav senata)
(1) Senat je najviše akademsko tijelo koje čine predstavnici akademskog osoblja u radnom odnosu u visokoškolskoj ustanovi, kao i predstavnici studenata.
(2) Najmanje 15% članova senata su studenti iz svakog ciklusa koje bira studentski predstavnički organ.
(3) Senat ima predsjedavajućeg koji priprema i predsjedava sjednicama.
(4) Predsjedavajući se bira iz reda članova senata, s tim da rektor i prorektori ne mogu biti imenovani za predsjedavajućeg.
(5) Rad senata biće uređen Poslovnikom o radu kojeg donosi senat u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Član 53. st. (1) i (2)
(Nadležnost senata)
(1) Senat visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, a posebno o pitanjima nastavne, naučne, umjetničke i stručne djelatnosti visokoškolske ustanove.
(2) Senat visokoškolske ustanove:
a) donosi Etički kodeks, kojim se utvrđuju etička načela u visokom obrazovanju, objavljivanju naučnih rezultata, odnosu prema intelektualnoj svojini, odnosima između nastavnika i saradnika, drugih zaposlenih i studenata, odnosu prema javnosti i sredstvima javnog informiranja i uopće o nastupanju visokoškolske ustanove, nastavnika, saradnika i studenata u pravnom prometu;
b) donosi opće akte u skladu sa ovim zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
c) donosi nastavne planove i nastavne programe dodiplomskog, postdiplomskog i doktorskog studija;
d) bira i razrješava rektora, prorektora univerziteta, direktora visoke škole uz saglasnost osnivača, s tim da su akti o izboru i razrješenju konačni;
e) donosi konačne odluke po prigovoru kandidata za izbor i razrješenje dekana i prodekana, kao i direktora instituta;
[…]
Član 54. stav (1)
(Rektor univerziteta i direktor visoke škole)
(1) Univerzitetom rukovodi rektor, a visokom školom direktor visoke škole, u skladu sa ovim zakonom i statutom visokoškolske ustanove.
Član 55.
(Izbor rektora, prorektora i direktora)
(1) Rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole bira senat na osnovu javnog konkursa uz saglasnost osnivača, na mandat od četiri godine, i mogu biti ponovo izabrani.
(2) Ista osoba se može imenovati na dva uzastopna mandata u istoj visokoškolskoj ustanovi.
(3) Postupak izbora rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole mora osigurati poštovanje principa zakonitosti, kvaliteta, otvorenosti i transparentnosti.
(4) Postupak izbora i razrješenja, uvjeti i kriteriji za izbor i razlozi razrješenja rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole utvrđuju se osnivačkim aktom i statutom.
Član 59.
(Obustavljanje općeg i pojedinačnog akta)
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole dužan je da obustavi od izvršenja opći akt donesen u visokoškolskoj ustanovi koji nije u saglasnosti sa ustavom ili je u suprotnosti sa zakonom i drugim propisima, kao i izvršavanje pojedinačnog akta kojim se nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici i da o tome obavijesti Ministarstvo.
V. Dopustivost
22. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
23. Zahtjev za ocjenu kompatibilnosti podnio je Kantonalni sud u Zenici, što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tačke 7–14, objavljena u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine” broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
24. Podnosilac zahtjeva je zatražio od Ustavnog suda da, u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, odluči o kompatibilnosti člana 55. ZVOZDK sa članom 18. Okvirnog zakona.
25. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti, odnosno kompatibilnosti zakona razmatra u općem smislu (erga omens), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes) koji je povod podnošenju zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu broj U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63). Dakle, Ustavni sud neće ulaziti u konkretan predmet koji se nalazi na rješavanju pred Kantonalnim sudom u Zenici, niti će se baviti načinom na koji redovni sudovi, te drugi nadležni organi primjenjuju osporenu zakonsku odredbu. Ustavni sud će izvršiti ocjenu kompatibilnosti osporene odredbe na apstraktan način u odnosu na navode iz zahtjeva.
26. Pri razmatranju konkretnog zahtjeva Ustavni sud se poziva na Odluku broj U 22/18 gdje je razmatrao zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 52. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 22/18 od 5. jula 2019. godine, dostupna na https://www.anwalt-derbeste.de). U citiranoj odluci Ustavni sud je utvrdio da osporeni član 52. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona, kojim je propisano uvjetovanje imenovanja rektora univerziteta od senata prethodnim davanjem saglasnosti senatu od upravnog odbora, odnosno propisana mogućnost, u određenim slučajevima, za imenovanje rektora od upravnog odbora, nije u skladu sa članom 18. Okvirnog zakona kojim je utvrđeno da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo (op. cit., U 22/18, tačka 37).
27. Iz obrazloženja citirane odluke slijedi da je članom 52. stav 1. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona propisano da rektora javnog univerziteta bira i imenuje senat, dok je stavom 2. istog člana u izbor i imenovanje rektora uključen upravni odbor univerziteta davanjem prethodne saglasnosti na predloženi izbor od senata (op. cit., U 22/18, tačka 29). Nadalje, u odnosu na upravni odbor koji prema članu 15. Okvirnog zakona može imati od sedam do 11 članova koji se biraju po provedenoj konkursnoj proceduri uz uvjet da najmanje jednu trećinu članova imenuje osnivač visokoškolske ustanove, Ustavni sud je utvrdio da je takva zakonska formulacija u konkretnom slučaju ostavila dovoljno prostora kantonalnim vlastima da pitanja imenovanja, sastava i strukture upravnog odbora urede u skladu s vlastitom politikom uređivanja upravljačkih ovlaštenja u visokom obrazovanju. Također je istaknuto da se u pogledu javnih visokoškolskih ustanova sastav i struktura upravnog odbora nameću kao ključni instrumenti za stvarno/faktičko implementiranje načela institucionalne autonomije visokoškolskih ustanova budući da su njihovi osnivači ujedno i predstavnici javne vlasti (u konkretnom slučaju u kantonu). U tom smislu, smatra Ustavni sud, jasno je da omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice znači veću mogućnost političkog utjecaja i manji stepen stvarne institucionalne autonomije i obrnuto – kada predstavnici akademske zajednice imaju veći broj članova u odnosu na predstavnike osnivača u upravnom odboru javne visokoškolske ustanove smanjuje se mogućnost političkog utjecaja (op. cit., U 22/18, tačka 30).
28. Također, Ustavni sud je u citiranoj odluci utvrdio da je članom 47. stav 2. Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona propisano da upravni odbor javne visokoškolske ustanove (koju osniva Skupština Kantona samostalno ili s drugim osnivačem) ima devet članova, i to pet iz reda osnivača koje imenuje Vlada Kantona i četiri koje imenuje senat, od kojih je jedan član iz reda studenata, iz čega proizlazi da je navedenim članom omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice propisan u korist predstavnika osnivača. Imajući u vidu da iz člana 52. stav 2. navedenog zakona proizlazi da je prethodna saglasnost upravnog odbora isključivi uvjet da senat izabranog kandidata na osnovu javnog konkursa imenuje rektorom univerziteta, zatim da je stavom 3. predviđeno ponavljanje konkursne procedure u slučaju da upravni odbor ne da saglasnost za izabranog kandidata i konačno da će upravni odbor sam imenovati rektora sa liste kandidata utvrđene u ponovljenom konkursu, Ustavni sud je zaključio da način na koji je propisan uvjet prethodne saglasnosti koju daje upravni odbor doseže snagu veta. Prema ocjeni Ustavnog suda, način na koji je članom 52. navedenog zakona propisana saglasnost na izbor, odnosno i samo imenovanje rektora od upravnog odbora suprotan je samoj suštini člana 18. Okvirnog zakona koji je osiguravajući princip institucionalne autonomije univerziteta značaj izbora rektora kao najviše univerzitetske funkcije prije svega vezao za samu akademsku zajednicu (op. cit., U 22/18, tačka 30).
29. U konkretnom slučaju, Ustavni sud ističe da je članom 55. stav 1. ZVOZDK propisano da rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole bira senat na osnovu javnog konkursa, uz saglasnost osnivača. Dakle, iz navedene odredbe proizlazi da je za izbor rektora, prorektora i direktora javne visokoškolske ustanove potrebna saglasnost osnivača. Članom 16. stav 4. ZVOZDK propisano je da Skupština Kantona, samostalno ili zajedno s drugim fizičkim ili pravnim licima, može osnovati javnu visokoškolsku ustanovu, na prijedlog Vlade Kantona.
30. U odgovoru na zahtjev Skupština Zeničko-dobojskog kantona kao osnivač navela je da je za sva imenovanja iz člana 55. stav 1. ZVOZDK, nakon provedenog konkursa, potrebno pribaviti saglasnost Vlade Kantona. Navedenu saglasnost bilo je potrebno pribaviti i u konkretnom slučaju, što nije učinjeno. Dakle, sporna zakonska odredba se primjenjuje tako što je za imenovanja na funkciju rektora, prorektora i direktora javne visoke škole potrebna saglasnost ne osnivača (tj. Skupštine Kantona kao zakonodavne grane vlasti), nego Vlade Kantona kao izvršne grane vlasti.
31. U odgovoru na zahtjev navedeno je da se ovaj predmet činjenično razlikuje od predmeta broj U 22/18 na koji se pozvao podnosilac zahtjeva. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da osporeni član 55. ZVOZDK nije identičan osporenim odredbama iz Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona, koje je Ustavni sud ispitivao u predmetu broj U 22/18. Dakle, zaista se ne radi o činjenično istim odredbama, ako se na to mislilo, kada je u odgovoru na zahtjev navedeno da se ovaj predmet “činjenično razlikuje od predmeta U 22/18”. Međutim, u bitnom, ovaj predmet je identičan predmetu u kojem je Ustavni sud donio Odluku broj U 22/18, a u nastavku obrazloženja će biti objašnjeno zašto je tako.
32. Osporene odredbe u ovom predmetu, kao i osporene odredbe u predmetu broj U 22/18, ispitat će se u odnosu na usklađenost s odredbama člana 18. Okvirnog zakona. Suština člana 18. Okvirnog zakona je, kako je to naglasio Ustavni sud u Odluci broj U 22/18 (tačka 30), da osigura “princip institucionalne autonomije univerziteta”. U predmetu broj U 22/18 sporne zakonske odredbe propisivale su, kao uvjet za imenovanje na funkciju rektora univerziteta, pribavljanje “saglasnosti upravnog odbora” javne visokoškolske ustanove. Omjer članova upravnog odbora (u predmetu broj U 22/18) išao je u korist članova koje je imenovala Vlada Tuzlanskog kantona u odnosu na broj članova koje je imenovala akademska zajednica. U navedenom predmetu Ustavni sud je zauzeo stav da su takva zakonska rješenja u suprotnosti s garantiranom “institucionalnom autonomijom univerziteta”, tj. da sporne zakonske odredbe nisu usklađene sa članom 18. Okvirnog zakona zato što propisuju miješanje u autonomiju visokoškolskih ustanova od kantonalnih javnih vlasti.
33. U ovom predmetu sporni član 55. ZVOZDK u stavu 1. sadrži formulaciju “uz saglasnost osnivača”, što znači da, kada se pročita cijela sporna odredba (i uzme u obzir odredba člana 16. stav 4. ZVOZDK koja propisuje ko su osnivači visokoškolskih ustanova), rektor i prorektor javnog univerziteta i direktor visoke javne škole ne mogu biti izabrani bez saglasnosti Vlade Kantona. Prema mišljenju Ustavnog suda, zakonska odredba prema kojoj javna vlast daje saglasnost na imenovanje rukovodnih lica visokoškolskih ustanova nedvojbeno predstavlja miješanje u institucionalnu autonomiju univerziteta, što je suprotno odredbama člana 18. Okvirnog zakona, kao i stavovima Ustavnog suda iz Odluke broj U 22/18. Član 63. Okvirnog zakona u relevantnom dijelu propisuje da će se kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s Okvirnim zakonom u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu Okvirnog zakona. Iz navedenog proizlazi da sporne odredbe člana 55. ZVOZDK nisu u saglasnosti s odredbama člana 18. Okvirnog zakona zato što se, suprotno članu 18. Okvirnog zakona, miješaju u institucionalnu autonomiju univerziteta tako što se od javne vlasti traži saglasnost za imenovanja na čelne funkcije visokoškolskih ustanova.
34. Ustavni sud zaključuje da je član 55. ZVOZDK u pogledu izbora rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole suprotan članu 18. Okvirnog zakona.
VII. Zaključak
35. Ustavni sud zaključuje da osporeni član 55. ZVOZDK, kojim je propisano uvjetovanje izbora i imenovanja rektora, prorektora i direktora javne visokoškolske ustanove od strane senata prethodnim davanjem saglasnosti senatu od strane osnivača javne visokoškolske ustanove, nije u skladu sa članom 18. Okvirnog zakona kojim je utvrđeno da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo.
36. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
37. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mato Tadić, s. r.