BiH Pravo

Službene novine Federacije BiH, broj 41/21
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 14/20, rješavajući zahtjev sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Zlatko M. Knežević, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nußberger, sutkinja Helen Keller, sutkinja na sjednici održanoj 26. marta 2021. godine donio je


ODLUKU O DOPUSTIVOSTI MERITUMU


Odlučujući o zahtjevu sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske za ocjenu ustavnosti odredbi člana 15. tačka 16. i člana 31. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18), utvrđuje se da su odredbe člana 15. tačka 16. i člana 31. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18) u skladu sa čl. I/1, I/2, I/7.e), III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava Bosne i Hercegovine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".OBRAZLOŽENJE




I. Uvod


1. Sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnijelo je 11. decembra 2020. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti odredbi člana 15. tačka 16. i člana 31. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18; u daljnjem tekstu: osporene odredbe).

II. Postupak pred Ustavnim sudom


2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština RS) zatraženo je 22. decembra 2020. godine da dostavi odgovor na zahtjev.

3. Narodna skupština RS je podneskom od 18. januara 2021. godine zatražila dodatno vrijeme za dostavljanje odgovora na zahtjev, pa je odgovor dostavila 17. februara 2021. godine.

III. Zahtjev


a) Navodi iz zahtjeva


4. Podnosioci zahtjeva smatraju da osporene odredbe Zakona o republičkoj upravi nisu u skladu sa čl. I/1, I/2, I/7.e), III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava BiH kojima su propisane nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine jer je na taj način entitetskim zakonom regulirano pitanje koje spada u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine. Iz suštine opširnih navoda podnesenog zahtjeva može se izdvojiti da podnosioci zahtjeva smatraju da se osporenim odredbama Zakona o republičkoj upravi "grubo oduzela ustavna i stvarna nadležnost institucija BiH" u odnosu na vanjsku politiku, i to naročito u odnosu na naziv Ministarstvo za evropske integracije i međunarodnu saradnju (u daljnjem tekstu: Ministarstvo), te u odnosu na nadležnosti koje su mu date, a naročito u odnosu na iseljeništvo i u odnosu na "koordinaciju saradnje sa drugim tijelima u BiH, te institucijama, organima i tijelima EU, njenim državama članicama, državama kandidatima i potencijalnim kandidatima u procesu pridruživanja i pristupanja EU". Podnosioci zahtjeva smatraju da je, osim oduzimanja nadležnosti institucijama BiH, cilj osporenih odredbi i "uvođenje pravne nesigurnosti u cjelokupan pravni sistem BiH, podrivajući međunarodnopravni subjektivitet i suverenitet BiH".

5. Podnosioci zahtjeva navode da odredbe Ustava Bosne i Hercegovine daju državi Bosni i Hercegovini i njenim institucijama BiH isključivu nadležnost da reguliraju pitanje vanjske politike. Stoga, samo državne institucije, uz saradnju i koordinaciju sa entitetima i potrebnu pomoć entiteta u tom kontekstu, mogu voditi državu BiH ravnopravnom članstvu u međunarodnim tijelima i organizacijama, a prije svega članstvu u Evropskoj uniji (u daljnjem tekstu: EU).

6. U odnosu na naziv Ministarstva, kako je definiran osporenim odredbama, podnosioci zahtjeva ističu da taj naziv "esencijalno predstavlja suprotnost odredbama Ustava" jer implicira da je entitetsko ministarstvo nadležno za oblast evropskih integracija i međunarodnu saradnju, koja je u isključivoj nadležnosti države BiH. Podnosioci zahtjeva smatraju da postoji "očita intencija zakonodavaca da se nazivom pokaže da je entitet Republika Srpska u procesu evropskih integracija neovisan od BiH", što je u suprotnosti sa Ustavom i odlukama institucija Bosne i Hercegovine.

7. U pogledu nadležnosti Ministarstva, podnosioci zahtjeva su, prije svega, istakli da je vanjska politika jedan od suštinskih elemenata međunarodnopravnog subjektiviteta i suvereniteta Bosne i Hercegovine koji se ogleda u: a) članstvu u Ujedinjenim narodima; b) članstvu u Vijeću Evrope i c) intenciji Bosne i Hercegovine da postane dijelom Evropske unije kao posebne zajednice država. U tom kontekstu podnosioci zahtjeva su naveli niz zakona i strateških dokumenata donesenih na nivou BiH kojim se operacionalizira segment vanjske politike Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva navode da je prema tim zakonima i strateškim dokumentima nesporno da je za vođenje vanjske politike i predstavljanje Bosne i Hercegovine u međunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama isključivo nadležno Predsjedništvo Bosne i Hercegovine. Stoga se niži nivoi vlasti, konkretno entiteti, nikako ne mogu baviti pitanjima vanjske politike na način kako je to definirano osporenim odredbama. U prilog svojim tvrdnjama podnosioci zahtjeva su ukazali na odluke Ustavnog suda br. U 5/98 i U 68/02 ističući da je u njima Ustavni sud zaključio da su vanjska politika i vanjskotrgovinska politika iz člana III/1.a) i b) Ustava, "u suštini prerogativ institucija BiH", da su entiteti podređeni suverenitetu Bosne i Hercegovine, odnosno da je "autonomnost entiteta uvjetovana hijerarhijski nadređenim nadležnostima države".

8. U vezi sa strateškim ciljevima BiH da postane punopravna članica EU, podnosioci zahtjeva su istakli da je Bosna i Hercegovina s državama članicama EU potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (u daljnjem tekstu: SSP), da su s ciljem praćenja SSP osnovana zajednička tijela Bosne i Hercegovine i EU. Također su ukazali i na Odluku o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u BiH ("Službeni glasnik BiH" broj 72/16 i 35/18; u daljnjem tekstu: Odluka o koordinaciji) kojom se definiraju "institucionalni i operativni sistem i način ostvarivanja koordinacije institucija u Bosni i Hercegovini na provođenju aktivnosti vezanih za proces integriranja Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju, zajednička tijela u okviru sistema koordinacije, njihov sastav, te nadležnosti i međusobni odnosi". Prema članu 2. iste odluke "sistemom koordinacije uređuje se i način ostvarivanja komunikacije između institucija u Bosni i Hercegovini s ciljem osiguranja i iznošenja usaglašenog stava u ime Bosne i Hercegovine u komunikaciji sa institucijama Evropske unije". U vezi s tim, podnosioci zahtjeva su ukazali na odluke Ustavnog suda br. U 9/07 i U 17/09 prema kojima je proces pristupanja BiH evropskim integracijama "integralni segment vanjske politike Bosne i Hercegovine koja je u isključivoj nadležnosti državnih institucija", odnosno da je "pitanje članstva Bosne i Hercegovine u Evropskoj uniji svakako stvar koja se tiče vanjske politike naše zemlje, te da smo na tom putu preuzeli određene obaveze potpisivanjem [SSP]".

9. U nastavku zahtjeva podnosioci su opisali hronologiju aktivnosti Narodne skupštine RS "kojim se praktično institucijama BiH oduzima nadležnost u segmentu vanjske politike u procesu pristupanja evropskim integracijama". Te aktivnosti, kako je dalje navedeno, traju od 2008. godine do kada je bio na snazi Zakon o ministarstvima u kojem je tadašnje Ministarstvo za ekonomske odnose i koordinaciju suštinski imalo koordinirajuću ulogu na području međunarodne saradnje i evropskih integracija, uz uvažavanje Ustava i zakona Bosne i Hercegovine, te potrebnu saradnju sa institucijama Bosne i Hercegovine. U tom pravcu navode da je Zakon o ministarstvima sadržavao odredbe kojima je bilo propisano da je odnos između viših i nižih organa državne i republičke uprave uređen Ustavom Bosne i Hercegovine, da ministarstva Republike Srpske sarađuju s istim ili sličnim ministarstvima Bosne i Hercegovine i međunarodnim institucijama u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, kao i da daju obavještenja, podatke i informacije iz okvira svog djelokruga nadležnim organima Bosne i Hercegovine. Navedeni zakon je, kako ističu, uvažavao činjenicu "vertikalne subordinacije između viših i nižih organa državne i republičke uprave", kao i da se svaka vrsta saradnje entitetskih organa uprave sa organima uprave Bosne i Hercegovine i međunarodnim institucijama odvija u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine.

10. Dalje navode da je stupanjem na snagu Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16, 57/16 i 31/18) 2008. godine, prestalo da radi Ministarstvo za ekonomske odnose i koordinaciju, a njegove poslove preuzelo je Ministarstvo za ekonomske odnose i regionalnu saradnju. Taj zakon više nije sadržavao odredbe kojima se uređuju odnos i saradnja organa uprave Republike Srpske sa institucijama i organima uprave Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva navode niz primjera kojima je, prema njihovom mišljenju, u periodu od prestanka važenja ranijeg zakona i formiranjem Ministarstva za ekonomske odnose i regionalnu saradnju implicirano da je entitet ugovorna strana u postupku pristupanja EU. Naime, podnosioci navode da je nadležnost tog ministarstva, između ostalog, bila i "praćenje sprovođenja SPP; [...] koordinacija aktivnosti u vezi sa ispunjavanjem obaveza ministarstva koje proizlaze iz procesa stabilizacije i pridruživanja [...] koordinacija djelovanja predstavnika Republike u zajedničkim tijelima BiH i EU koja se uspostavljaju na osnovu SSP-a i praćenje njihovog rada [...] saradnja sa institucijama, organima i tijelima EU i njenim državama članicama, državama kandidatima i potencijalnim kandidatima u procesu pridruživanja i pristupanja EU [...]".

11. Podnosioci zahtjeva dalje navode da je 2018. godine na snagu stupio osporeni Zakon o republičkoj upravi, koji je poslove dotadašnjeg Ministarstva za ekonomske odnose i regionalnu saradnju povjerio novom Ministarstvu dajući mu "u nadležnost vanjsku politiku i međunarodne odnose". Međutim, kako ističu, osporeni zakon, kao ni prethodni, ne sadrži odredbe o saradnji organa uprave entiteta sa institucijama Bosne i Hercegovine. Ta činjenica, prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, ukazuje na "intenciju zakonodavca da se putem naziva institucija entiteta stvore uslovi kojima se ne samo oduzima nadležnost državi BiH iz domena vanjske politike nego se pokušava uspostaviti međunarodnopravni subjektivitet entiteta, i to prevashodno u domenu vanjske politike". Osporenim odredbama se, kako navode, implicira da entitet "ravnopravno sarađuje sa drugim tijelima u BiH, ali i institucijama i tijelima izvan BiH".

12. Podnosioci zahtjeva su dalje detaljno elaborirali ustavne odredbe kojima su propisane nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine u vanjskoj politici, te razloge zbog kojih smatraju da su osporene odredbe protivne tim ustavnim odredbama. Obrazlažući pravo iz člana I/1. Ustava BiH, podnosioci tvrde da se osporenim odredbama pravo na kontinuitet i međunarodnopravni subjektivitet BiH "nastoji priskrbiti entitetu Republika Srpska jer se Ministarstvo pokušava nametnuti kao subjekt prava". U tom pravcu ukazuju samo na neke od nadležnosti koje su osporenim odredbama date Ministarstvu poput "koordinacije republičkih organa uprave koja se tiče izrade i praćenja sprovođenja mjera predviđenih okvirom razvojne pomoći UN-a, putem učešća u radu zajedničkih radnih tijela; saradnje sa specijaliziranim agencijama UN-a; davanja mišljenja na akte UN-a; davanja mišljenja o učešću i koordinacija učešća republičkih organa uprave u projektima UN-a u BiH; koordinacije republičkih organa uprave u oblasti sprovođenja postprijemnih obaveza BiH proisteklih iz članstva u Savjetu Evrope i saradnja sa tijelima Savjeta Evrope te davanja mišljenja na akte Savjeta Evrope".

13. Također, podnosioci zahtjeva smatraju da se osporenim odredbama krši i načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava "koje predstavlja sistem političke vlasti zasnovan na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa i zahtijeva da svi ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima". Podnosioci zahtjeva ističu da je Narodna skupština RS osporenim odredbama Zakona o republičkoj upravi "ignorirala svoju obavezu da poštuje Ustav BiH i druge zakone BiH" budući da je, kako je već rečeno, pitanje vanjske politike u isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine, odnosno Predsjedništva Bosne i Hercegovine.

14. Podnosioci zahtjeva ukazuju i na kršenje odredbe člana I/7.e) Ustava BiH čija je suština zaštita građana BiH koji se nalaze van njenih granica. Naime, podnosioci zahtjeva smatraju da se "zaštita građana van BiH postiže podrškom institucija BiH", te da je Bosna i Hercegovina implementaciju ove ustavne obaveze regulirala zakonima koje je usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine. Osim toga, postoje dva državna ministarstva, i to Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice i Ministarstvo vanjskih poslova, koja se bave pitanjem iseljeništva. U vezi s tim, podnosioci su ukazali na Odluku Ustavnog suda broj U 9/11 prema kojoj je "nesporno interes Bosne i Hercegovine da zadrži vezu sa svojim građanima kojima je ona država tzv. matičnog ili izvornog državljanstva".

15. U okviru ustavnih odredbi čl. III/1.a), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava BiH podnosioci zahtjeva naročito ističu da samo Bosna i Hercegovina kao država može voditi pregovore o pristupanju međunarodnim organizacijama, a ne niži nivoi vlasti. Osim toga, navode da entiteti imaju ustavnu obavezu pomoći institucijama Bosne i Hercegovine da ispoštuju međunarodne obaveze prema članu III/2.b) Ustava Bosne i Hercegovine, ali ne da istupaju samostalno, kao i da entiteti i drugi niži nivoi vlasti u Bosni i Hercegovini uživaju ustavnu autonomiju, ali da je ta autonomija podređena njihovoj obavezi da se pridržavaju Ustava i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Članstvo u međunarodnim organizacijama, podnošenje izvještaja međunarodnim organizacijama, zaključivanje međunarodnih sporazuma, kao i zaštita i pomoć državljanima BiH u inostranstvu u isključivoj su nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Osporenim odredbama, kako navode podnosioci zahtjeva, ova ustavna načela su "ignorisana i oduzeta je nadležnost institucijama BiH u domenu evropskih integracija kao segmentu vanjske politike".

16. Na osnovu svega izloženog, podnosioci zahtjeva su predložili da se usvoji zahtjev za ocjenu ustavnosti i utvrdi da osporene odredbe Zakona o republičkoj upravi nisu u saglasnosti sa odredbama čl. I/1, I/2, I/7.e), III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava BiH.

b) Odgovori na zahtjev


17. U odgovoru na zahtjev Narodna skupština RS najprije osporava aktivnu legitimaciju podnosilaca zahtjeva ističući da dio Kluba Bošnjaka u Vijeću naroda Narodne skupštine RS nema Ustavom Bosne i Hercegovine predviđenu procesnu mogućnost da podnese zahtjev za ocjenu ustavnosti iz člana VI/3.a) Bosne i Hercegovine. Ovo obrazlaže time da Vijeće naroda Narodne skupštine RS nije "dom" unutar Narodne skupštine RS koja je jednodomni organ, niti je "zakonodavni organ", već "posebno tijelo za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa".

18. Dalje, očitujući se na navode podnosilaca zahtjeva da vlasti Republike Srpske zaštitu ustavnosti "ne doživljavaju kao pozitivnu obavezu", Narodna skupština RS navodi da je situacija upravo suprotna, te da podnosioci zahtjeva "imaju kontinuiranu tendenciju da dokinu nadležnosti entiteta predviđene Ustavom BiH, i to članom III/1, s ciljem izvršenja promjene podjele nadležnosti unutar BiH, što predstavlja direktnu povredu ustavnosti". Takvi načini promjene nadležnosti unutar Bosne i Hercegovine, "posebno kroz praksu ili sudsko tumačenje, stvaraju realnu opasnost od narušavanja Ustavom uspostavljene ravnoteže". Dalje, Narodna skupština RS ističe da su navodi podnosilaca zahtjeva o neustavnosti osporenih odredbi u cijelosti neosnovani. Naime, Narodna skupština RS najprije navodi da je nesporno da je vanjska politika, prema članu III/1. Ustava Bosne i Hercegovine, u nadležnosti državnih institucija, odnosno Predsjedništva Bosne i Hercegovine. Međutim, istovremeno ističe da podnosioci zahtjeva "gube iz vida da sam Ustav BiH članom III/2, između ostalog, definiše nadležnost entiteta za sklapanje sporazuma sa državama i međunarodnim organizacijama i član 68. tačka 15) Ustava Republike Srpske [...] koji definiše da Republika Srpska uređuje i obezbjeđuje međunarodnu saradnju, osim one koja je prenesena institucijama Bosne i Hercegovine".

19. Narodna skupština RS dalje smatra da je "od izuzetne važnosti za ovaj predmet precizno definisanje termina" zato što, kako ističe, "spoljna politika i međunarodna saradnja ne samo da nisu istovjetni pojmovi već se, kako doktrinarno, tako i u praksi svrstavaju u dvije potpuno različite kategorije". Kako dalje navodi, vanjski poslovi "obuhvataju odnose između država kao subjekata međunarodnog javnog prava i ti su poslovi u nadležnosti države Bosne i Hercegovine", odnosno Predsjedništva Bosne i Hercegovine i Ministarstva vanjskih poslova Bosne i Hercegovine. S druge strane, međunarodna saradnja mora se shvatiti "izvan konteksta spoljne politike jer predstavlja kooperaciju bez zadiranja u spoljne poslove, što potvrđuju i odredbe Ustava BiH i Ustava Republike Srpske". Stoga, kako ističe Narodna skupština RS, međunarodnu saradnju mogu razvijati i nevladine organizacije, privredni subjekti, jedinice lokalne samouprave, administrativni i autonomni upravni nivoi jedne države, kao i same države. Dakle, i prema Ustavu Bosne i Hercegovine, ali i "po svim savremenim poimanjima demokratske države i načelima ustavnosti i zakonitosti, a posebno u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi", Republika Srpska ima pravo razvijati međunarodnu saradnju.

20. Dalje, u odnosu na navode o neustavnosti osporenih odredbi u odnosu na član I/1. Ustava Bosne i Hercegovine, Narodna skupština RS smatra da su tvrdnje podnosilaca zahtjeva "potpuno pogrešne" zato što se osporenim odredbama ni na koji način ne narušava kontinuitet i identitet države Bosne i Hercegovine. Naime, nije tačno da Republika Srpska osporenim odredbama želi sebi pribaviti "određene pravne sposobnosti" kako to ističu podnosioci, već ona upravo "na osnovu svih odredaba Ustava BiH (u cijelosti), ali i u skladu sa međunarodnim dokumentima koji su relevantni za ova pravna pitanja ima osnovu za ostvarenje međunarodne saradnje". U vezi s tim, Narodna skupština RS ističe da Republika Srpska ima pravo da stupa u međunarodne odnose na regionalnom nivou i da održava međunarodnu saradnju ne samo zato što to Ustav Bosne i Hercegovine ne zabranjuje već zato što za to ima ustavni osnov u čl. III/1. i III/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Također navodi da Republika Srpska ima "međunarodnopravni subjektivitet specialis karaktera", i to na osnovu člana III/2.a) prema kojem entiteti imaju pravo da uspostavljaju specijalne paralelne odnose sa susjednim državama i člana III/2.d) prema kojem svaki entitet može sklapati sporazume sa državama i međunarodnim organizacijama. Dalje, Narodna skupština RS obrazlaže kako u sistemu Vijeća Evrope postoji Kongres lokalnih i regionalnih vlasti što je "par excellence primjer međunarodne saradnje na regionalnom nivou, i to institucionalnog karaktera". S obzirom na navedeno, Narodna skupština RS smatra da su osporene odredbe i djelovanje Ministarstva u skladu i sa navedenim ustavnim odredbama i sa međunarodnim sistemom uspostavljenim na nivou Vijeća Evrope, "a posebno sa obavezama koje je BiH preuzela zaključenjem [SSP]".

21. Narodna skupština RS također smatra i da podnosioci pogrešno smatraju da su osporene odredbe neustavne posmatrajući to u kontekstu pravnih propisa koji su prethodili Zakonu o republičkoj upravi, kao i da je cilj osporenih odredbi oduzimanje nadležnosti Bosne i Hercegovine u oblasti evropskih integracija. Najprije ističe da su nadležnosti ostale iste kao i ranije (koordinacione i sl.), a da je nadležno ministarstvo dobilo novi naziv jer je reorganizirano, odnosno izdvojen je resor koji je trenutno u sastavu drugog ministarstva. Izmjena naziva "nije motivisana tendencijom oduzimanja nadležnosti već potpuno drugim, praktičnim razlozima". Osim toga, Narodna skupština RS navodi da je osporenom odredbom člana 31. Zakona o republičkoj upravi propisana nadležnost koja se sastoji u obavljanju koordinacionih poslova u radu republičkih institucija i ispunjavanju obaveza koje proizlaze iz procesa evropskih integracija. Stoga, kako navodi, propisane nadležnosti Ministarstva ne zadiru ni u nadležnost Direkcije za evropske integracije (u daljnjem tekstu: Direkcija), niti su u suprotnosti s njima. Naprotiv, Narodna skupština RS ističe da je upravo zbog postizanja jedinstvenog stava svih nivoa vlasti u oblasti evropskih integracija i međunarodne saradnje usaglašen sistem koordinacije procesa evropskih integracija 2016. godine, uz uvažavanje ustavne strukture i nadležnosti svih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini. Također navodi da Odluka o koordinaciji, na koju se pozivaju i podnosioci zahtjeva, "obavezuje Republiku Srpsku na ovakav način rada u ovom procesu". U skladu s tim, predstavnici Republike Srpske učestvuju u delegacijama u okviru odbora, pododbora i drugih tijela koja se uspostavljaju po SSP. Stoga, Narodna skupština RS smatra da nije jasan navod podnosilaca zahtjeva o tome da se osporenim odredbama "dovode u pitanje zajednička tijela institucija BiH [...] koja su oformljena kako bi Bosna i Hercegovina ispunila sve uslove i pristupila [EU]. Naprotiv, zajednička tijela koja su formirana sa ciljem koordinacije aktivnosti u vezi sa ispunjavanjem uslova za pristup EU 'uspješno su realizovala aktivnost izrade odgovora na Upitnik Evropske komisije i trenutno aktivno rade na izradi Programa integrisanja BiH u EU' u čemu [Ministarstvo] direktno sarađuje sa Direkcijom, te vrši koordinaciju članova [zajedničkih tijela] iz Republike Srpske".

22. Dakle, kako navodi Narodna skupština RS, Republika Srpska pomaže institucijama na nivou Bosne i Hercegovine "budući da obaveze koje proističu iz evropskih integracija, procentualno gledano, većinom obavezuju entitete". Osim toga, navodi da slična tijela postoje i u Federaciji BiH (Ured Vlade Federacije BiH za evropske integracije) i u Distriktu Brčko BiH (Odjeljenje za evropske integracije i međunarodnu saradnju). Na osnovu svega navedenog, Narodna skupština RS smatra da se ni nazivom Ministarstva niti njegovim nadležnostima ne narušava suverenitet ustavnih nadležnosti Bosne i Hercegovine, već ih, naprotiv, potvrđuje, pa predlaže da Ustavni sud zahtjev u cijelosti odbije.

IV. Relevantni propisi


23. Ustav Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Član I
Bosna i Hercegovina

1. Kontinuitet

Republika Bosna i Hercegovina, čije je zvanično ime od sada "Bosna i Hercegovina", nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojećim međunarodno priznatim granicama. Ona ostaje država članica Ujedinjenih naroda i može kao Bosna i Hercegovina zadržati članstvo ili zatražiti prijem u organizacijama unutar sistema Ujedinjenih naroda, kao i u drugim međunarodnim organizacijama.

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

[...]

7. Državljanstvo

Postoji državljanstvo Bosne i Hercegovine, koje reguliše Parlamentarna skupština, i državljanstvo svakog entiteta koje regulišu sami entiteti, pod uslovom da:

[...]

e) Državljanin Bosne i Hercegovine u inostranstvu uživa zaštitu Bosne i Hercegovine. Svaki entitet može izdavati pasoše Bosne i Hercegovine svojim državljanima, na način kako je to regulisala Parlamentarna skupština. Bosna i Hercegovina može izdavati pasoše onim državljanima kojima pasoš nije izdat od strane entiteta. [...]

Član III
Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta

1. Nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine

Sljedeća pitanja su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine:

a) Vanjska politika.

[...]

2. Nadležnosti entiteta

[...]

b) Svaki entitet će pružiti svu potrebnu pomoć vladi Bosne i Hercegovine kako bi joj se omogućilo da ispoštuje međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine [...].

d) Svaki entitet može također sklapati sporazume sa državama i međunarodnim organizacijama uz saglasnost Parlamentarne skupštine. Parlamentarna skupština može zakonom predvidjeti da za određene vrste sporazuma takva saglasnost nije potrebna.

3. Pravni poredak i nadležnosti institucija

a) Sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim Ustavom izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima.

b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

Član V
Predsjedništvo

[...]

3. Ovlaštenja

Predsjedništvo je nadležno za:

a) Vođenje vanjske politike Bosne i Hercegovine.

[...]

c) Predstavljanje Bosne i Hercegovine u međunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traženje članstva u onim međunarodnim organizacijama i institucijama u kojima Bosna i Hercegovina nije član.

d) Vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i, uz saglasnost Parlamentarne skupštine, ratifikovanje takvih ugovora.

24. Zakon o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18) u relevantnom dijelu glasi:

Član 15. tačka 16)


Ministarstva su:

[...]

16) Ministarstvo za evropske integracije i međunarodnu saradnju.

Član 31.


Ministarstvo za evropske integracije i međunarodnu saradnju obavlja upravne i druge stručne poslove, koji se odnose na: praćenje ispunjavanja i ispunjavanje obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (u daljem tekstu: SSP) i izvještavanje o tome; provođenje i koordinaciju aktivnosti u vezi sa ispunjavanjem obaveza u procesu pridruživanja i pristupanja EU u okviru Poglavlja 1, 3 i 22 pravne tekovine Evropske unije i Političkih kriterija; ostvarivanje koordinacije republičkih organa uprave u provođenju aktivnosti iz oblasti evropskih integracija u skladu sa republičkim propisima; koordinaciju djelovanja republičkih predstavnika u zajedničkim tijelima EU i BiH koja se uspostavljaju na osnovu SSP i analitičko praćenje njihovog rada; međuresornu pripremu republičkih institucija i koordinaciju učešća republičkih predstavnika u svim fazama pretpristupnog procesa i procesa pregovaranja sa EU; pripremu i reviziju strateških dokumenata i akcionih planova u vezi sa ispunjavanjem obaveza u procesu evropskih integracija; ostvarivanje i koordinaciju saradnje sa drugim tijelima u BiH, te institucijama, organima i tijelima EU, njenim državama članicama, državama kandidatima i potencijalnim kandidatima u procesu pridruživanja i pristupanja EU; koordinaciju usklađivanja republičkog zakonodavstva sa propisima Evropske unije i praksom i standardima Vijeća Evrope; učešće u izradi normativnih akata s ciljem njihovog usklađivanja sa propisima Evropske unije i praksom i standardima Vijeća Evrope; koordinaciju izrade i praćenje republičkih planova i programa usklađivanja republičkog zakonodavstva sa pravnom tekovinom EU i praksom i standardima Vijeća Evrope; stručnu podršku republičkim organima uprave i drugim republičkim institucijama i koordinaciju njihovog učešća u procesu usklađivanja zakonodavstva; saradnju sa radnim tijelima Narodne skupštine u oblasti usklađivanja republičkog zakonodavstva sa pravnom tekovinom EU i praksom i standardima Vijeća Evrope; prevođenje i koordinaciju prevođenja zbog potreba procesa evropskih integracija; organizaciju i operativnu koordinaciju aktivnosti republičkih organa uprave i drugih republičkih institucija s ciljem obezbjeđenja adekvatnog učešća Republike u programiranju sredstava Evropske unije i drugih donatora koji su na raspolaganju BiH; koordinaciju aktivnosti republičkih organa uprave i drugih republičkih institucija u provođenju projekata u okviru programa korištenja sredstava Evropske unije i drugih donatora; saradnja sa institucijama BiH i EU u BiH s ciljem učešća Republike u pretpristupnim i pristupnim fondovima Evropske unije; predlaganje mjera za poboljšanje apsorpcionih kapaciteta BiH/Republike u okviru dostupnih programa podrške; podsticanje razvoja i unapređivanja prekogranične saradnje; planiranje i organizaciju obuka iz oblasti evropskih integracija; pripremu i provođenje Programa općeg stručnog usavršavanja iz oblasti evropskih integracija; izradu i izdavanje publikacija iz oblasti evropskih integracija; praćenje rada mješovitih komiteta BiH za saradnju sa zemljama u inozemstvu i koordinacija učešća predstavnika Republike u njihovom radu; unapređivanje regionalne i institucionalne saradnje sa regijama Evrope i svijeta, kao i saradnje sa domaćim institucijama; iniciranje, pripremanje i predlaganje sporazuma i protokola za uspostavljanje i razvoj međuregionalne saradnje i praćenje njihove primjene; vođenje registra sporazuma, protokola i memoranduma o saradnji sa subjektima u inozemstvu; učestvovanje u izradi međunarodnih sporazuma o saradnji; koordinaciju predstavljanja Republike u inozemstvu; normativno uređivanje organiziranja i rada privrednih predstavništava Republike u inozemstvu; praćenje realizacije programa i planova rada privrednih predstavništava, te preduzimanje mjera i aktivnosti za njihov koordiniran i efikasniji rad; poslove u oblasti odnosa Republike sa dijasporom; koordinaciju aktivnosti republičkih organa uprave u oblasti saradnje sa dijasporom; koordinaciju aktivnosti u okviru članstva Republike u Skupštini evropskih regija; saradnju sa domaćim, regionalnim i međunarodnim organizacijama i institucijama; saradnju sa međunarodnim organizacijama radi koordinacije donatorske pomoći; vođenje registra donacija u javnom sektoru; koordinaciju aktivnosti u vezi sa izradom izvještaja i drugih dokumenata koji se odnose na ispunjavanje obaveza institucija Republike u vezi sa članstvom BiH u međunarodnim organizacijama; koordinaciju republičkih organa uprave koja se tiče izrade i praćenja provođenja mjera predviđenih okvirom razvojne pomoći UN-a, putem učešća u radu zajedničkih radnih tijela; saradnju sa specijaliziranim agencijama UN-a; davanje mišljenja na akte UN-a; davanje mišljenja o učešću i koordinacija učešća republičkih organa uprave u projektima UN-a u BiH; koordinaciju republičkih organa uprave u oblasti provođenja postprijemnih obaveza BiH proisteklih iz članstva u Vijeću Evrope i saradnja sa tijelima Vijeća Evrope; davanje mišljenja na akte Vijeća Evrope; izrada zakonskih i podzakonskih akata iz nadležnosti Ministarstva i druge poslove u skladu sa zakonom.

25. Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 38/02, 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08) u relevantnom dijelu glasi:

Direkcija za EU integracije

Član 23. st. (1) i (2)


Direkcija za evropske integracije vrši naročito poslove koji se odnose na usklađivanje aktivnosti tijela vlasti u Bosni i Hercegovini, nadzor nad provedbom odluka koje donose nadležne institucije u Bosni i Hercegovini a koje se odnose na sve odgovarajuće aktivnosti potrebne za evropske integracije.

Direkcija učestvuje u aktivnostima ili izrađuje nacrte i prijedloge politika, zakona, drugih propisa i smjernica koje se odnose na izvršenje poslova koje je Bosna i Hercegovina dužna preduzimati kako bi se uključila u procese evropske integracije.

26. Odluka o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" br. 72/16 i 35/18) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.
(Predmet)

Odlukom o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Odluka) definiraju se: institucionalni i operativni sistem i način ostvarivanja koordinacije institucija u Bosni i Hercegovini na provođenju aktivnosti vezanih za proces integriranja Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju, zajednička tijela u okviru sistema koordinacije, njihov sastav, te nadležnosti i međusobni odnosi. https://www.anwalt-derbeste.de


Član 2.
(Koordinacija procesa evropskih integracija)

(1) Koordinacija procesa evropskih integracija podrazumijeva aktivnosti koje se provode s ciljem osiguranja što većeg stepena usklađenosti i koherentnosti u radu institucija na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini vezanih za izvršenje ugovornih obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica i Bosne i Hercegovine [...], kao i drugih obaveza iz procesa evropskih integracija. Sistemom koordinacije uređuje se i način ostvarivanja komunikacije između institucija u Bosni i Hercegovini, s ciljem osiguranja i iznošenja usaglašenog stava u ime Bosne i Hercegovine u komunikaciji sa institucijama Evropske unije.

(2) Koordinacija procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini zasniva se na principima poštivanja postojeće unutrašnje pravne i političke strukture u Bosni i Hercegovini i zaštite ustavima definiranih nadležnosti svih nivoa vlasti i njihovih institucija u pojedinim oblastima obuhvaćenim procesom evropskih integracija, osiguranja vidljivosti, te odgovornosti svih nivoa vlasti za blagovremeno i djelotvorno ispunjavanje obaveza iz procesa evropskih integracija iz njihove nadležnosti.

(3) Koordinacija procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini ostvaruje se na horizontalnom (koordinacija unutar jednog nivoa organizacije vlasti) i vertikalnom nivou (koordinacija između različitih nivoa organizacije vlasti). U skladu sa stavom (2) ovog člana, strukture i modalitete ostvarenja horizontalne koordinacije svaki nivo vlasti uređuje samostalno, u skladu sa svojim ustavnim poretkom i upravno - pravnim specifičnostima, kapacitetima i potrebama, te oni nisu predmet ove odluke.

(4) S ciljem djelotvornog provođenja vertikalne koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini, uspostavljaju se sljedeća zajednička tijela:

a) Kolegij za evropske integracije

b) ministarske konferencije

c) Komisija za evropske integracije

d) radne grupe za evropske integracije

(5) S ciljem nadzora nad provođenjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i osiguranjem funkcionalne povezanosti između tijela unutrašnjeg sistema koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini te djelovanja i zastupanja usaglašenog "jednog glasa" u ime Bosne i Hercegovine, u sastavu zajedničkih tijela između Bosne i Hercegovine i Evropske unije u ime Bosne i Hercegovine djeluju:

a) Stalna delegacija Bosne i Hercegovine u okviru Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje;

b) Stalna delegacija Bosne i Hercegovine u okviru Odbora za stabilizaciju i pridruživanje;

c) Stalna delegacija Bosne i Hercegovine u okviru pododborā za stabilizaciju i pridruživanje;

d) stalne delegacije Bosne i Hercegovine u okviru drugih zajedničkih tijela između Bosne i Hercegovine i Evropske unije koja se uspostavljaju u skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju.

Član 5.
(Ministarske konferencije)

(1) Ministarske konferencije su tijela u sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini čijim djelovanjem se osigurava sveobuhvatan i ujednačen pristup nadležnih institucija sa svih nivoa vlasti u pojedinim sektorskim oblastima obuhvaćenim procesom evropskih integracija.

(2) Ministarske konferencije sastoje se od resorno nadležnih ministara iz Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, vlada entiteta, vlada kantona i predstavnika Vlade Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine, u skladu s njihovim ustavnim nadležnostima za materiju koja se razmatra ili za oblast za koju je ministarska konferencija formirana.

(3) Ministarske konferencije doprinose prevladavanju eventualnih zastoja u ispunjavanju obaveza Bosne i Hercegovine u procesu evropskih integracija, te procesu programiranja pomoći Evropske unije, a koji nisu mogli biti riješeni u okviru tehničkih i operativnih tijela u sistemu koordinacije. S ciljem realizacije obaveza koje proističu iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, ministarske konferencije definiraju zajedničke smjernice i platforme za djelovanje operativnih i tehničkih tijela u sistemu koordinacije u pojedinačnim sektorskim oblastima obuhvaćenim procesom pristupanja Evropskoj uniji.

[...]

V. Dopustivost


27. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.

28. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

29. Narodna skupština RS je u odgovoru najprije istakla da je zahtjev ratione personae nedopustiv zato što smatra da Vijeće naroda Republike Srpske nema po Ustavu Bosne i Hercegovine aktivnu legitimaciju da podnese zahtjev za ocjenu ustavnosti. Ustavni sud ističe da je ovo pitanje već ranije ispitao, pa je u vezi s istim navodima, između ostalog, naveo da je "vršenje zakonodavne vlasti u prvoj rečenici tačke 1. Amandmana LXXVI na Ustav RS dodijeljeno, odnosno da je u nadležnosti Narodne skupštine RS i Vijeća naroda RS. [...] Iako se radi o suženoj zakonodavnoj nadležnosti Vijeća naroda RS, imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 17. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je jedna četvrtina članova Vijeća naroda RS ovlašteni subjekt za podnošenje zahtjeva jer Ustav BiH ne postavlja nikakva ograničenja u pogledu obima zakonodavne nadležnosti za podnošenje zahtjeva, već, naprotiv, takva ovlaštenja daje jednoj četvrtini članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta, a za Ustavni sud je nesporno da je Vijeće naroda RS 'zakonodavni organ' budući da je to definirano samim Ustavom RS – 'Zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj će vršiti Narodna skupština i Vijeće naroda' (tačka 1. Amandmana LXXVI)" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 15/07 od 4. oktobra 2008. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 99/08, tač. 15–17). Ustavni sud ne vidi razlog da odstupi od ovog stava.

30. Imajući to u vidu, Ustavni sud ističe da je u konkretnom slučaju zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijelo sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske koje ukupno broji 28 delegata, što čini ¼ članova bilo kojeg zakonodavnog organa entiteta, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

31. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 17. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt i da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 17. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev nije dopustiv.

VI. Meritum


32. Podnosioci zahtjeva smatraju da je Narodna skupština RS spornim odredbama Zakona o republičkoj upravi autonomno regulirala segment vanjske politike koji se tiče evropskih integracija, za šta nema ustavnu nadležnost zato što su vanjska politika, saradnja s međunarodnim tijelima i organizacijama i zaštita i pomoć državljanima BiH u inostranstvu, odnosno pitanje saradnje sa iseljeništvom u isključivoj nadležnosti institucija države Bosne i Hercegovine. Također navode da je proces pristupanja Bosne i Hercegovine evropskim integracijama "integralni segment vanjske politike" koja je u isključivoj nadležnosti državnih institucija. Stoga smatraju da je osporenim odredbama narušena ustavna podjela nadležnosti između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta, zbog čega te odredbe nisu u saglasnosti sa čl. I/1, I/2, I/7.e), III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava Bosne i Hercegovine.

Pitanje podjele nadležnosti u praksi Ustavnog suda


33. Ustavni sud naglašava da je podjela nadležnosti između Bosne i Hercegovine i entitetâ složeno pitanje s kojim se Ustavni sud vrlo često susretao kada je odlučivao na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. U Odluci broj U 16/11 Ustavni sud je istakao da upravo tekst Ustava Bosne i Hercegovine povlači za sobom veliki broj pitanja u odnosu na podjelu nadležnosti između Bosne i Hercegovine i entitetâ, pozivajući se na relevantne odluke o tom pitanju (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 16/11 od 13. jula 2012. godine, "Službeni glasnik BiH" broj 105/13 od 31. decembra 2012. godine, tačka 30. s daljnjim referencama).

34. Praksa Ustavnog suda pokazuje da o pitanju podjele nadležnosti između države i entiteta nije moguće usvojiti općenit stav koji će važiti u svim slučajevima, već to pitanje (kada postoji dilema u pogledu podjele nadležnosti) treba razmotriti u svakom konkretnom slučaju, jer odluka o tome zavisi od niza faktora. Npr. u predmetu u kojem je bila osporena ustavnost Zakona o statistici Bosne i Hercegovine podnosilac zahtjeva je smatrao "da oblast statistike ne spada u precizno određene nadležnosti iz člana III/1. Ustava BiH Parlamentarna skupština nije imala mandat da ovu oblast reguliše zakonom", odnosno da se radi o isključivoj nadležnosti entiteta. Ustavni sud je u odluci naveo da je zahtjev razmotrio "u kontekstu ispunjavanja obaveza i uvjeta za uključivanje Bosne i Hercegovine u procese evropske integracije, što je integralni segment vanjske politike Bosne i Hercegovine koja je u isključivoj nadležnosti državnih institucija u smislu čl. III/1.a) i V/3.a) Ustava BiH". Nakon detaljne analize ovog pitanja u svjetlu ustavnih odredbi o podjeli nadležnosti, ali i zahtjeva koji se pred Bosnu i Hercegovinu postavljaju u procesu integracije u EU, Ustavni sud je zaključio "da postojanje centralne agencije za statistiku značajno unapređuje funkcioniranje svih oblasti koje su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, uključujući i carinsku politiku, monetarnu politiku, politiku i reguliranje pitanja imigracije, izbjeglica i azila, uspostavljanje i funkcioniranje zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih sredstava itd. Iako ove obaveze spadaju u isključivu nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, te je za njihovo ispunjenje odgovorna Bosna i Hercegovine, i entiteti imaju ustavnu obavezu pomoći institucijama Bosne i Hercegovine da ih ispoštuju prema članu III stav 2. tačka b) Ustava BiH" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 9/07 od 4. oktobra 2008. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 20/09, tač. 16–18).

35. U drugom predmetu Ustavni sud je odlučivao o ustavnosti akata koje je Republika Srpska zaključila u vezi sa svojim aktivnostima na međunarodnom planu, te o ustavnosti budžeta Republike Srpske koji je predviđao sredstva i za predstavljanje Republike Srpske u inostranstvu. U toj odluci Ustavni sud je naveo: "Entiteti imaju ustavni osnov za donošenje entitetskih budžeta kojima se utvrđuje finansijski okvir prihoda i rashoda i da usvajanje takvog budžeta kojim se vrši raspodjela sredstava, između ostalog, i za predstavljanje RS u inostranstvu, samo po sebi nije suprotno Ustavu Bosne i Hercegovine zato što ne predstavlja preuzimanje ili miješanje u vanjsku politiku i vanjskotrgovinsku politiku Bosne i Hercegovine". Međutim, Ustavni sud je također istakao da se "pitanje poštovanja ustavne podjele nadležnosti između Bosne i Hercegovine i entiteta može pokrenuti u slučaju da aktivnosti koje preduzimaju entitetski dužnosnici i koje se finansiraju iz entitetskog budžeta predstavljaju miješanje ili preuzimanje neke od nadležnosti Bosne i Hercegovine". Razmatrajući aktivnosti koje je preduzela Republika Srpska u konkretnom slučaju, Ustavni sud je ocijenio da se "nije radilo o uspostavljanju diplomatskih odnosa sa nekom drugom zemljom, zaključivanju sporazuma sa nekom drugom državom ili međunarodnom organizacijom, niti se Republika Srpska navedenim aktivnostima predstavljala u inostranstvu kao samostalna država, što bi dovelo u pitanje ustavnu podjelu nadležnosti u pogledu vanjske politike i vanjskotrgovinske politike". Stoga je Ustavni sud ocijenio da je cilj aktivnosti koje je Republika Srpska preduzimala u inostranstvu bio lobiranje za unapređenje interesa Republike Srpske kao entiteta i da u aktima koje je Republika Srpska donijela kao osnov za navedene aktivnosti nema ničega što se u pogledu vanjske politike i vanjskotrgovinske politike ubraja u isključivu nadležnost Bosne i Hercegovine. Stoga je zaključeno da "skup formalnih akata i aktivnosti Republike Srpske koje je naveo podnosilac zahtjeva nisu miješanje niti preuzimanje vanjske politike i vanjskotrgovinske politike i nisu suprotni čl. III/1.a) i b), V/3.a) i c), V/4.a) i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 15/08 od 3. jula 2009. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 73/09, tač. 35–36). Do istog zaključka Ustavni sud je došao i u predmetu u kojem je razmatrao je li upućivanje izvještaja dužnosnika Republike Srpske o situaciji u Bosni i Hercegovini Vijeću sigurnosti UN preuzimanje isključive nadležnosti BiH u oblasti vanjske politike. Naime, Ustavni sud je, imajući u vidu sadržaj osporenog izvještaja, zaključio da ni izvještaj niti aktivnosti u vezi s njegovim podnošenjem ne predstavljaju izvještaj države Bosne i Hercegovine, niti su na bilo koji način pred Vijećem sigurnosti UN predstavljali državu Bosnu i Hercegovinu. Stoga je zaključeno da "ne postoji konkretna pravno relevantna radnja koja je osporenim izvještajem izvršena na štetu ustavne pozicije države Bosne i Hercegovine", odnosno da aktima i aktivnostima Republike Srpske u konkretnom slučaju nije došlo do preuzimanja ustavnih nadležnosti Bosne i Hercegovine u oblasti vanjske politike (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 15/09 od 27. marta 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 84/10, tač. 43–45).

Primjena relevantnih stavova Ustavnog suda u konkretnom predmetu


36. U konkretnom slučaju podnosioci zahtjeva ne osporavaju neku konkretnu aktivnosti Republike Srpske u odnosu na proces pristupa EU, već osporavaju osporene odredbe Zakona o republičkoj upravi in abstracto. Naime, podnosioci zahtjeva su pred Ustavni sud postavili pitanje ustavnosti naziva Ministarstva za EU iz člana 15. tačka 16. i njegovih nadležnosti iz člana 31. Zakona o republičkoj upravi, obrazloživši da je samim nazivom Ministarstva i njegovim propisanim nadležnostima došlo do preuzimanja nadležnosti Bosne i Hercegovine u oblasti vanjske politike, u koju spada i proces evropskih integracija, te u oblasti zaštite državljana BiH u inostranstvu.

37. Ustavni sud smatra da je pitanje naziva Ministarstva i njegovih nadležnosti moguće ispitati samo u međusobnoj vezi, a ne odvojeno.

38. Ustavni sud zapaža da među podnosiocima zahtjeva i Narodne skupštine RS nije sporno da su prema članu III/1. Ustava BiH vanjski poslovi u isključivoj nadležnosti države, a ne entiteta. Kako su to istakli podnosioci zahtjeva, Ustavni sud je već ranije zaključio da je ispunjavanje obaveza i uvjeta za uključivanje Bosne i Hercegovine u procese evropske integracije integralni segment vanjske politike Bosne i Hercegovine i da je u njenoj isključivoj nadležnosti, a da entiteti imaju ustavnu obavezu pomoći institucijama Bosne i Hercegovine da te obaveze ispoštuju, što ne osporava ni Narodna skupština RS. Da bi ispitao da li se samim osporenim odredbama preuzima isključiva nadležnost BiH u procesu evropskih integracija kao segmentu vanjske politike, Ustavni sud ukazuje na ono što su već naveli i podnosioci zahtjeva i Narodna skupština RS, a to je da je na nivou Bosne i Hercegovine doneseno niz odluka i preduzeto niz aktivnosti za ispunjenje obaveza i uvjeta za integraciju Bosne i Hercegovine u EU. Tako je osnovana Direkcija za evropske integracije koja je, prema Zakonu o Vijeću ministara, nadležna, između ostalog, za poslove koji se odnose na "usklađivanje aktivnosti tijela vlasti u Bosni i Hercegovini, nadzor nad provođenjem odluka koje donose nadležne institucije u Bosni i Hercegovini, a koje se odnose na sve odgovarajuće aktivnosti potrebne za evropske integracije".

39. Osim toga, Odlukom o koordinaciji Vijeća ministara propisan je sistem i način ostvarivanja koordinacije institucija u Bosni i Hercegovini na provođenju aktivnosti vezanih za proces integriranja Bosne i Hercegovine u EU, kao i zajednička tijela u okviru sistema koordinacije "s ciljem osiguranja i iznošenja usaglašenog stava u ime Bosne i Hercegovine u komunikaciji sa institucijama Evropske unije". Ustavni sud zapaža da se ovom odlukom propisuje vertikalna koordinacija (između različitih nivoa organizacije vlasti, za čije su provođenje zadužena zajednička tijela formirana Odlukom o koordinaciji), ali i horizontalna koordinacija (koordinacija unutar jednog nivoa organizacije vlasti, za šta su zaduženi niži nivoi vlasti). Pri tome je eksplicitno propisano da strukturu i modalitete ostvarivanja horizontalne koordinacije uređuje "svaki nivo vlasti samostalno, u skladu sa svojim ustavnim poretkom i upravno-pravnim specifičnostima, kapacitetima i potrebama", zbog čega to i nije predmet reguliranja u Odluci o koordinaciji. Dakle, uvažavajući "postojeće unutrašnje pravne i političke strukture u Bosni i Hercegovini i zaštitu ustavima definiranih nadležnosti svih nivoa vlasti i njihovih institucija u pojedinim oblastima obuhvaćenim procesom evropskih integracija", sistemom koordinacije na državnom nivou je propisano da entiteti mogu i trebaju koordinirati aktivnosti koje moraju provesti da bi Bosna i Hercegovina ispunila uvjete za pristupanje evropskim integracijama. Osim toga, kako to pravilno ističe i Narodna skupština RS, najveći broj obaveza i uvjeta koje Bosna i Hercegovina mora ispuniti ka tom cilju, kao npr. usaglašavanje niza zakona i drugih propisa koji reguliraju oblasti koje su u nadležnosti nižih nivoa vlasti, donošenje i revizija strateških dokumenata u tim oblastima i sl., mogu se ispuniti samo aktivnim djelovanjem tih nivoa vlasti. Na taj način niži nivoi vlasti ispunjavaju svoju ustavnu obavezu da pruže pomoć Bosni i Hercegovini u ispunjavanju njenih međunarodnih obaveza.

40. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da nadležnosti iz osporenog člana 31. Zakona o republičkoj upravi uključuju niz koordinacionih i sličnih aktivnosti između republičkih organa uprave u provođenju navedenih aktivnosti. Ono što podnosioci zahtjeva naročito osporavaju su aktivnosti koje se tiču ostvarivanja i koordinacije saradnje sa institucijama, organima i tijelima EU, njenim državama članicama, državama kandidatima i potencijalnim kandidatima i druge aktivnosti koje uključuju međunarodnu saradnju sa subjektima u inostranstvu, učestvovanje u izradi međunarodnih sporazuma o saradnji, koordinaciju predstavljanja Republike Srpske u inostranstvu i sl. U vezi s tim, Ustavni sud smatra da u ovakvom nabrajanju aktivnosti nema ništa što bi se moglo ocijeniti kao uzimanje prava i mogućnosti da se ove aktivnosti provode van okvira Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, iako podnosioci zahtjeva naročito ističu da u definiranju ovih nadležnosti u osporenim odredbama Zakona o republičkoj upravi više ne stoji "u skladu sa Ustavom i zakonima Bosne i Hercegovine" kako je to bilo u ranijim zakonima, to ne znači da Republika Srpska u svom djelovanju prema nadležnostima iz člana 31. Zakona o republičkoj upravi ima pravo izaći van okvira Ustava Bosne i Hercegovine. Naprotiv, prema članu III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, entiteti i njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati Ustava i odluka institucija Bosne i Hercegovine, a Ustavni sud ima nadležnost ispitati da li svojim aktivnostima entiteti izlaze iz ustavnog okvira. Međutim, Ustavni sud također ističe da entiteti imaju pravo i da uspostavljaju posebne paralelne odnose sa susjednim državama u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine (član III/2.a) Ustava Bosne i Hercegovine).

41. Također je nesumnjivo da entiteti, s obzirom na oblasti u kojima imaju nadležnost da djeluju donošenjem zakona, politika, strategija i sl., imaju pravo i da razvijaju međunarodnu saradnju s drugim relevantnim subjektima međunarodnog javnog prava, međunarodnim organizacijama i sl. Ustavni sud je u svojim ranijim odlukama već naveo da neće davati definiciju vanjske politike, pa tako neće dati ni definiciju međunarodnih odnosa i, u okviru toga, međunarodne saradnje. Međutim, Ustavni sud naglašava da su ovi termini svakako širi od termina vanjska politika, te da međunarodnu saradnju ne uspostavljaju isključivo države ili njene administrativne jedinice, već i drugi subjekti kao što su nevladine organizacije, univerziteti, preduzeća, korporacije i sl. Osim toga, Ustav Bosne i Hercegovine u članu III/2.d) propisuje: "Svaki entitet može također sklapati sporazume sa državama i međunarodnim organizacijama uz saglasnost Parlamentarne skupštine." Dakle, propisivanje da Republika Srpska može ostvarivati i koordinirati saradnju sa institucijama, organima i tijelima EU, njenim državama članicama, državama kandidatima i potencijalnim kandidatima, unapređivati regionalnu i institucionalnu saradnju sa regijama Evrope i svijeta, inicirati, pripremati i predlagati sporazume i protokole za uspostavljanje i razvoj međunarodne saradnje i sl., per se ne predstavlja preuzimanje nadležnosti Bosne i Hercegovine u oblasti vanjske politike. Takvo pitanje bi se moglo pokrenuti, kako je to Ustavni sud već ranije zaključio, samo "u slučaju da aktivnosti koje preduzimaju entitetski dužnosnici predstavljaju miješanje ili preuzimanje neke od nadležnosti Bosne i Hercegovine" (op. cit. U 15/09, tačka 40). Međutim, kako je već rečeno, podnosioci zahtjeva i ne osporavaju bilo kakve konkretne aktivnosti Republike Srpske ili Ministarstva koje bi trebalo ispitati s aspekta poštovanja ustavnih obaveza, već smatraju da su osporene odredbe "neprecizne i da ostavljaju široku mogućnost različitog tumačenja u praksi", ali ne navode konkretne primjere takvog tumačenja ili djelovanja koje bi Ustavni sud trebao ispitati.

42. U vezi s tim, ne mogu se prihvatiti ni navodi podnosilaca zahtjeva da i sam naziv Ministarstva pokazuje "da se ne radi o tijelu koje je zaduženo za horizontalnu koordinaciju", te da se osporenim odredbama, protivno Ustavu Bosne i Hercegovine, ne propisuje njegova vertikalna koordinacija s državnim institucijama u procesu evropskih integracija. Naime, Ustavni sud ističe da su za provođenje vertikalne koordinacije u tom procesu propisana i formirana zajednička tijela u skladu sa članom 2. stav 4. Odluke o koordinaciji, koja aktivno rade na poslovima koji se tiču ispunjavanja obaveza i uvjeta za pristupanje Bosne i Hercegovine EU, a u kojima učestvuju i predstavnici institucija Republike Srpske. Osim toga, iznošenje usaglašenih stavova u ime Bosne i Hercegovine odvija se komunikacijom između institucija Bosne i Hercegovine sa institucijama EU, što podnosioci zahtjeva nisu ni doveli u pitanje.

43. Ustavni sud, također, smatra da se isto može zaključiti i u odnosu na pitanje saradnje s državljanima BiH u inostranstvu. Naime, članom I/7.e) Ustava Bosne i Hercegovine regulirano je da državljani BiH u inostranstvu uživaju zaštitu države Bosne i Hercegovine. Međutim, bez obzira na to što je na državnom nivou pitanje zaštite državljana Bosne i Hercegovine u nadležnosti Ministarstva vanjskih poslova i Ministarstva za ljudska prava, niz je pitanja koja državljani BiH u inostranstvu reguliraju isključivo putem organa i institucija entiteta, od izdavanja ličnih dokumenata, reguliranja pitanja u vezi s pravom vlasništva, pa do održavanja kulturne i druge saradnje i sl. U vezi s tim, Ustavni sud ističe da je, ispitujući ustavnost odredbi Zakona o državljanstvu kojima je bio propisan gubitak državljanstva BiH u slučaju kada nije zaključen bilateralni ugovor o dvojnom državljanstvu s državom čije je državljanstvo stečeno (na šta se pozivaju i podnosioci zahtjeva), zaključio da su te odredbe neustavne, te da je "nesporan interes Bosne i Hercegovine da zadrži vezu s licima kojima je Bosna i Hercegovina država tzv. matičnog ili izvornog državljanstva" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 9/11 od 28. septembra 2012. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 85/12, tačka 37). Međutim, Ustavni sud smatra da davanje Ministarstvu nadležnosti "za poslove u oblasti odnosa Republike sa dijasporom i koordinaciju aktivnosti republičkih organa uprave u oblasti saradnje sa dijasporom" ni na koji način ne zadire u nadležnost države da štiti svoje državljane u inostranstvu u smislu odredbe člana I/7.e) Ustava Bosne i Hercegovine.

44. Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud smatra da ni nazivom Ministarstva niti njegovim nadležnostima, kako je to propisano osporenim odredbama Zakona o republičkoj upravi, ni na koji način nije preuzeta niti dovedena u pitanje ustavna nadležnost Bosne i Hercegovine da putem nadležnih institucija vodi vanjsku politiku ili da štiti svoje državljane u inostranstvu. Stoga, Ustavni sud zaključuje da su neosnovani navodi podnosilaca zahtjeva da se osporenim odredbama Zakona o republičkoj upravi krše čl. I/1, I/2, I/7.e), III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava Bosne i Hercegovine.

VII. Zaključak

45. Ustavni sud zaključuje da odredbe člana 15. tačka 16. i člana 31. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18) nisu suprotne čl. I/1, I/2, I/7.e), III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava Bosne i Hercegovine zato što se ne može zaključiti da se tim odredbama preuzima nadležnost Bosne i Hercegovine u procesu evropskih integracija kao segmentu vanjske politike koja je u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, niti po pitanju zaštite državljana Bosne i Hercegovine u inostranstvu.

46. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

47. U smislu člana 43. Pravila Ustavnog suda, aneks ove odluke je izdvojeno mišljenje potpredsjednika Mirsada Ćemana u skladu sa odlukom.

48. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.


Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Zlatko M. Knežević, s. r.



Izdvojeno mišljenje potpredsjednika Mirsada Ćemana u skladu sa odlukom



Na osnovu člana 43. stav (1) Pravila Ustavnog suda BiH – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik BiH" broj 94/14) dajem izdvojeno mišljenje u skladu sa odlukom u predmetu broj U 14/20.
U konkretnom slučaju podnosioci zahtjeva osporavaju in abstracto pojedine odredbe važećeg Zakona o republičkoj upravi entiteta Republika Srpska ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18). Pred Ustavni sud je, naime, postavljeno pitanje ustavnosti naziva entitetskog Ministarstva za evropske integracije i međunarodnu saradnju iz člana 15. tačka 16. i njegovih nadležnosti iz člana 31. tog zakona. I naziv Ministarstva, kao i njegove propisane nadležnosti, smatraju podnosioci zahtjeva, predstavljaju preuzimanje nadležnosti države Bosne i Hercegovine u oblasti vanjske politike, u koju spada i proces evropskih integracija, kao i u oblasti zaštite državljana Bosne i Hercegovine u inostranstvu.
Ustavni sud je zaključio da osporene odredbe nisu suprotne čl. I/1, I/2, I/7.e), III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a), c) i d) Ustava Bosne i Hercegovine zato što se ne može zaključiti da se tim odredbama preuzima nadležnost Bosne i Hercegovine u procesu evropskih integracija kao segmentu vanjske politike koja je u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, niti po pitanju zaštite državljana Bosne i Hercegovine u inostranstvu.
Pitanje naziva Ministarstva i njegovih nadležnosti moguće je, smatra Sud, ispitati samo u međusobnoj vezi, a ne odvojeno. Složio sam se s ovakvim pristupom i podržao odluku.
Međutim, imajući u vidu slične slučajeve kada je Ustavni sud ocjenjivao ustavnost odredbi pojedinih državnih ili entitetskih zakona i tom prilikom se zadržao samo na uvjetno rečeno "deklarativnoj ravni", tj. bez potpunijeg definiranja značenja, smisla i sadržaja pojedinih ustavnih kategorija, instituta i standarda, što se kasnije u implementaciji odluke pokazalo kao ozbiljan nedostatak i "nedovršen posao" (u takvim slučajevima sam također izuzimao mišljenje), smatram da je Sud mogao i morao i u ovom slučaju biti eksplicitniji u definiranju pojedinih ustavnih kategorija, npr. "vanjska politika".
Naime, u slučaju kada odluči da je neka zakonska odredba (državnog ili entitetskog zakona) u skladu ili da nije u skladu, odnosno da je u suprotnosti sa Ustavom, Ustavni sud je dužan efektivno doprinositi da se standardi koje Ustav sadrži i koje garantira implementiraju bez mogućnosti izigravanja ili negiranja njihove ustavne snage i smisla. Iskustvo uči da kada god Ustavni sud nije bio dovoljno eksplicitan (istina ne samo iz tog razloga) i njegove odluke su postajale tek ius nudus (golo pravo).
Potreba da se definira sadržaj i da se da smisao ustavnoj normi proizlazi iz same prirode ustavnih normi koje nisu (barem jedan dio) uvijek sasvim konkretne (ali obuhvataju, odnosno poprimaju značenja proistekla kroz vlastitu praksu i razvoj konstitucionalizma općenito) i zbog toga zahtijevaju tumačenje. Tako se, na globalnoj ravni, došlo do jednog broja ustavnih instituta i standarda koji imaju univerzalna značenja i primjenu nezavisno od ostalih karakteristika ustavnog i političkog sistema različitih država. To, međutim, ustavnim normama istovremeno daje i neophodnu dinamičnost, ali i postojanost kojom se uspostavlja (uspostavljen je) i brani sistem, odnosno ustavni poredak.
Zar nije, naprimjer, Evropski sud za ljudska prava uopćenim normama i standardima iz Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama (npr. pravo na pravično suđenje, pravo na djelotvoran pravni lijek, pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života, sloboda izražavanja, sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijesti itd.) udahnuo smisao i značenja koji su sistem ljudskih prava i sloboda od deklaracija i proklamacija (kakvim se prema samom tekstu čine) učinili ne samo jasnijim i konkretnijim nego i veoma snažnim sredstvom afirmacije i odbrane demokratije i ljudskih prava i sloboda.
Međutim, iako i u našem slučaju sadržaj, odnosno značenje (ne samo moguće nego i općeprihvaćeno), pojedinih ustavnopravnih normi, kategorija, instituta i standarda nije dovoljno određen, Ustavni sud izbjegava da ih na konkretnim primjerima i slučajevima (pa i u ovom slučaju) bliže definira i odredi, a trebao bi. Tako npr. i u tački 41. ove odluke Ustavni sud podsjeća da je u svojim ranijim odlukama već naveo da neće davati definiciju vanjske politike, pa tako neće dati ni definiciju međunarodnih odnosa i, u okviru toga, međunarodne saradnje. To posljedično rađa ili održava stanje ustavne konfuzije koje ne samo što ne doprinosi uspostavljanju i učvršćivanju poretka nego ga i dalje čini konfuznim i usložnjava ga. Posljedično, opstaju ili se javljaju novi ustavni sporovi i nejasnoće upravo i najčešće o pitanju raspodjele nadležnosti između države i entiteta i sl.
Koliko god to, možda, izgledalo teško, smatram da je to pogrešan pristup. Ustavni sud u tom pogledu mora biti ne samo hrabriji nego i odgovorniji. Naime, kada i ako bi Ustavni sud hrabrije i odgovornije definirao određene ustavne kategorije, to bi, siguran sam (naravno uz uvjet da se odluke suda prihvate i provedu), doprinosilo, i u okviru postojećih ustavnih rješenja i unutrašnje strukture države i entiteta, efikasnijem funkcioniranju sistema, odnosno države na svim nivoima.
I na kraju, stječe se utisak da Ustavni sud dobar dio argumentacije za svoju odluku umjesto isključivo na samoj ustavnoj normi dodatno zasniva na Odluci o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" br. 72/16 i 35/18). Iako je to, ipak, više ilustracija, smatram to pogrešnim, pogotovo što je i ovaj podzakonski akt (kakav odluka zapravo jeste) u vrijeme donošenja i u primjeni izazvao i izaziva iste kontroverze i dileme u kontekstu stalno prisutnog pitanja nadležnosti između države, entiteta i drugih ("nižih") administrativno-teritorijalnih jedinica koje postoje u strukturi vlasti unutar Bosne i Hercegovine.
U svemu ovome ne pomaže ni to, kao što se u odluci ispravno navodi i kao što to Ustavni sud naglašava, da su navedeni termini (međunarodni odnosi, međunarodna saradnja itd.) svakako širi od termina vanjska politika, te da međunarodnu saradnju ne uspostavljaju isključivo države ili njene administrativne jedinice, već i drugi subjekti, kao što su nevladine organizacije, univerziteti, preduzeća, korporacije i sl. Naime, upornim izbjegavanjem da svojim odlukama i tumačenjem ustavnog teksta preciznije odredi značenje pojedinih ustavnih kategorija, pojmova i standarda, tj. u situaciji kada naoko razriješena ustavnopravna dilema zapravo nije razriješena (kod očigledno prisutnih različitih političkih stremljenja i akcija), neproduktivna borba države i entiteta za nadležnosti (kada one nisu ili ne bi trebale biti sporne) troši snagu i jednih i drugih umjesto da ona bude produktivno upotrijebljena na čistom "ustavnopravnom terenu". Tome Ustavni sud može više doprinijeti. Zato, u izbjegavanju ili pretjeranom neosnovanom oprezu da to čini ja, dakle, prepoznajem defanzivnu poziciju Ustavnog suda.