Institut posredovanja u porodicnom zakonu FBiH
Posted: Thu Oct 13, 2016 9:46 am
Institut posredovanja u porodičnom zakonu FBiH
U okviru opsežne zakonodavne reforme u Bosni i Hercegovini, a vezano za transformaciju pravnog sistema i potrebu usklađivanja s međunarodnim dokumentima koji su sastavni dio Ustava, nametnula se potreba i za reformom cjelokupnog porodičnog zakonodavstva. Jedan od glavnih ciljeva reforme bila je i realizacija principa "najbolji interes djeteta", ali i usklađivanje porodičnopravnih propisa s pravom na poštivanje privatnog i porodičnog života iz člana 8. Evropske konvencije o zaštiti osnovnih ljudskih prava i sloboda.
Time je i uređenje razvoda braka u novom Porodičnom zakonu (PZ) Federacije BiH doživjelo velike promjene. Za razliku od ranijeg PZBiH, u ovom su redukovani brakorazvodni uzroci, tako da je "teška i trajna poremećenost" bračnih odnosa normirana kao jedini uzrok za razvod braka, čime je zakonodavstvo FBiH prihvatilo koncepciju razvoda braka kao lijeka. Na taj način se zakonodavstvo FBiH približilo evropskom, a donekle i svjetskom trendu shvaćanja razvoda braka kao prava koje ulazi u sferu privatnosti bez potrebe dokazivanja 'nepodnošljivosti' zajedničkog života. Međutim, zbog podijeljene zakonodavne nadležnosti u Bosni i Hercegovini, zakonska rješenja u pogledu brakorazvodnih uzroka u Republici Srpskoj i Distriktu Brčko razlikuju se u odnosu na Federaciju BiH budući da su ova zakonodavstva preuzela rješenja Porodičnog zakona BiH iz 1979. godine, koji je normirao dva brakorazvodna uzroka: teška i trajna poremećenost bračnih odnosa usljed čega je zajednički život postao nepodnošljiv, i nestalost bračnog druga u trajanju od dvije godine, pri čemu za to vrijeme o njemu nema nikakvih vijesti.
Izmjene Zakona obuhvatile su i promjenu ranijeg instituta mirenja koji se vezivao za brakorazvodni postupak. Naime, ranijim PZBiH bilo je predviđeno da sud – po prijemu tužbe za razvod braka, ako bračni drugovi imaju zajedničku maloljetnu djecu ili usvojenu ili djecu nad kojom je produženo roditeljsko pravo – zatraži od nadležnog organa starateljstva da pokuša mirenje bračnih drugova. Postupak mirenja je obuhvatao pokušaj otklanjanja brakorazvodnih uzroka i izmirenje bračnih drugova, a ukoliko do izmirenja ne dođe, pokušaj rješavanja posljedica razvoda braka. Međutim, primjena ovog instituta u praksi je imala više formalan nego suštinski karakter, naročito zbog postojanja zakonske odredbe prema kojoj je nedolazak jednog od bračnih drugova na zakazano mirenje ujedno značio i neuspjeh tog postupka. To je jedan od razloga zašto u proteklih nekoliko decenija primjene ranijeg zakona nisu imale željene efekte, što je vidljivo iz zanemarljivog broja uspješno okončanih postupaka. Dok je PZRS izvršio manje korekcije ranije važećih odredbi, u PZFBiH se procesu promjena ovog instituta pristupilo na drugačiji, zahtjevniji način.
Posredovanje/mirenje – istovjetnost ili različitost?
PZFBiH uvodi novo pojmovno određenje ovog instituta – posredovanje; PZRS zadržava raniji termin mirenje, dok se u zakonodavstvu Distrikta Brčko definisanju ovog instituta prilazi i s aspekta mirenja i posredovanja uz uvažavanje njihovih različitih sadržaja.
Ako posmatramo čak i samo terminološki, vidimo da se radi o suštinski različitim institutima. Mirenje je, prije svega, usmjereno na izmirenje bračnih partnera i ponovnu uspostavu bračne zajednice, dok porodično posredovanje kao zaseban institut nije usmjeren na izmirenje bračnih partnera nego na poboljšanje komunikacije među članovima porodice i rješavanje svih porodičnih sporova koji su posljedica razvoda braka (npr. povjeravanje djeteta jednom od roditelja, ostvarivanje kontakata djeteta s roditeljem s kojim ne živi, izdržavanje itd.)
Teoretičari porodičnog posredovanja, međutim, često naglašavaju da se posredovanju, kao novom institutu koji predstavlja alternativni način rješavanja porodičnih sporova, ne može dati prezahtjevan zadatak koji bi uključivao i izmirenje bračnih partnera i rješavanje posljedica okončanja bračne zajednice. Stalno povećanje broja razvedenih brakova i često katastrofalne posljedice koje prestanak braka nosi sa sobom uticale su na reforme porodičnih zakonodavstava svih evropskih, ali i svjetskih zemalja koje pažnju pomjeraju od spašavanja braka ka "civiliziranom razvodu". Upravo je to suština porodičnog posredovanja – što bezbolnije okončanje braka.
Ako imamo u vidu navedeni cilj instituta posredovanja, njegove bitne karakteristike i polje primjene, postaje očito da se ovaj institut razlikuje od drugih njemu sličnih instituta koji postoje u našem i uporednom pravu, kao što su savjetovanje (eng. counselling), pregovaranje (eng. negotiation), mirenje (conciliation), pomirenje (eng. reconciliaton), bračna terapija (eng. therapy). S druge strane, postojanje neznatnih sličnih elemenata između instituta mirenja i posredovanja u velikom dijelu naše javnosti – nažalost i one stručne – izaziva određenu konfuziju, koja doprinosi suštinskom nerazumijevanju instituta posredovanja i njegovom izjednačavanju s drugim i drugačijim načinima rješavanja porodičnih sporova.
Možda toj konfuziji doprinosi i rješenje koje je usvojio PZFBiH, a prema kojem je cilj 'posredovanja' dvojak: pokušaj saniranja bračnih odnosa i nastavljanja bračne zajednice, te rješavanja posljedica lične i imovinske prirode ukoliko ne postoji mogućnost očuvanja braka, čime je napravljena pojmovna simbioza dva različita instituta. Naime, postupak posredovanja se, prema PZFBiH, odvija u dvije faze. U prvom dijelu je usmjeren na uklanjanje uzroka koji su doveli do poremećaja bračnih odnosa, a njihovim pravilnim sagledavanjem ide se u pravcu prevazilaženja početne konfliktne situacije s ciljem pomirenja, iako insistiranje na "spašavanju braka" nije predmet savremenog shvatanja instituta posredovanja nego cilj ranijeg instituta mirenja. Razlozi ovakvom pristupu možda se mogu tražiti u tradicionalnom poimanju značaja i važnosti braka, a time i odnosa društva u vezi s pretpostavljenim vrijednostima bračne zajednice. To je očito razlog zašto su gotovo sve zemlje našeg okruženja, prije svega Hrvatska, Srbija i Crna Gora, bez obzira na inovacije porodičnih zakonodavstava putem uvođenja instituta posredovanja, zadržale mirenje kao jednu od faza posredovanja.
Posrednik, prema zakonu, upoznaje bračne partnere s posljedicama razvoda braka, a posebno s onim koje se odnose na djecu. Zakonski termin 'upoznati' može se tumačiti i kao aktivno, ali i kao pasivno postupanje posrednika, u zavisnosti od načina pristupa posrednika ovoj fazi postupka. Ukoliko posredovanje ne rezultira izmirenjem, posrednik nastoji da bračni partneri postignu sporazum o tome s kim će živjeti njihovo maloljetno dijete, odnosno dijete nad kojim se ostvaruje roditeljsko staranje nakon punoljetstva, zatim o pitanjima koja se odnose na održavanje ličnog odnosa djeteta s roditeljem s kojim dijete neće živjeti, izdržavanja, te drugim pitanjima koja ulaze u sadržaj roditeljskog staranja.
Ukoliko partneri ne postignu sporazum o navedenim pitanjima, organ starateljstva je ovlašten da sam donese privremenu mjeru o ovim pitanjima, koja važi do trenutka donošenja pravosnažne sudske o ostvarivanju roditeljskog staranja. Ovakva odredba dodatno komplikuje postupak zato što organ starateljstva, koji je u postupku posredovanja postupao kao nepristrasni posrednik među partnerima, treba da u tom istom predmetu, u drugačijoj ulozi, donese odluku u korist jednog ili drugog. Na ovaj način neutralnost posrednika, ali i povjerljivost informacija do kojih je on došao, mogu doći u pitanje.
Budući da zakon ne sadrži sve detalje u vezi s posredovanjem, odredbe koje se odnose na sadržaj postupka posredovanja su, u određenoj mjeri, konkretizovane Pravilnikom o osnovnim elementima koje mora sadržavati stručno mišljenje u postupku posredovanja prije pokretanja postupka za razvod braka, u kojem je određeno da stručno mišljenje sadrži slijedeće elemente: akt o ovlaštenju za posredovanje, socijalnu anamnezu za bračne partnere, podatke o dinamici odnosa u porodici i procjenu mogućnosti održavanja bračnih odnosa u budućnosti. Očekivalo se da će Pravilnik, kao podzakonski akt, na detaljan način propisati sam tok posredovanja iz kojeg bi se moglo vidjeti na koji način posrednik obavlja dati zadatak. Međutim, iz ovako generalno postavljenih elemenata koje stručno mišljenje mora sadržavati to nije vidljivo. Dosadašnja praksa ukazuje, međutim, da posrednici svojim pasivnim pristupom nisu u stanju ni da detektuju brakorazvodne uzroke i doprinesu njihovom otklanjanju, niti su u stanju da pomognu u efikasnom rješavanju posljedica razvoda braka, što je njihova obaveza prema zakonu.
Iz svega navedenog vidljivo je da se postupak posredovanja suštinski ne razlikuje od rješenja koje je predviđalo ranije zakonodavstvo. Zbog toga bi hitno trebalo da uslijede dopune pomenutog Pravilnika kao provedbenog akta, tako da posrednicima ne bude ostavljen prostor da ovom postupku prilaze samo kao formalnosti koju treba što prije okončati, već da dosljedno provode sve zakonom propisane faze postupka.
Posrednik i njegova uloga
S druge strane, ništa manje važno nije ni pitanje ko se može pojaviti u ulozi posrednika, odnosno kome može biti povjereno da obavlja ovaj izuzetno delikatan i težak posao, a to je bilo pitanje koje je izazvalo velike polemike prilikom donošenja PZFBiH. Naime, od izbora lica koja će obavljati ovu funkciju u velikoj mjeri zavisi uspjeh samog postupka. Zakon to nije precizirao, nego je načelnom odredbom propisao da to mogu biti fizička ili pravna lica ovlaštena za posredovanje, a koja izaberu federalni ministri rada i socijalne politike. Porodično zakonodavstvo RS jednostavnije reguliše ovo pitanje, budući da je provođenje ovog postupka isključivo u ingerenciji organa starateljstva.
Međutim, više od godinu dana od stupanja na snagu PZFBiH nisu bili doneseni podzakonski akti, što je onemogućilo primjenu Zakona u praksi, iako je u njemu određeno da će federalni ministar rada i socijalne politike propisati uvjete koje mora ispunjavati osoba ovlaštena za posredovanje u roku od 30 dana od stupanja Zakona na snagu.
Ovaj pravni vakuum doveo je do toga da je mnogim bračnim partnerima bio onemogućen pristup sudu radi razvoda braka, budući da se brakorazvodni postupak ne može voditi ako prethodno nije proveden postupak posredovanja. Naime, u nedostatku podzakonskih akata, a time i nepostojanja ovlaštenih posrednika, bračni partneri su bili onemogućeni da podnesu tužbu za razvod braka ili, ako su je i podnijeli, tužba je morala biti odbačena ex lege. Takvo uskraćivanje građanima prava na pristup sudu radi rješavanja ličnih odnosa konačno je ponukalo Federalno ministarstvo rada i socijalne politike da, na zahtjev Federalnog ministarstva pravde, donese podzakonski akt, odnosno već spomenuti Pravilnik, koji je regulisao i pitanje ko i pod kojim uvjetima može obavljati postupak posredovanja prije pokretanja brakorazvodnog postupka.
Međutim, uvjeti su definisani uopšteno, što ne pruža garanciju za profesionalno, uspješno i efikasno vođenje i okončanje postupka posredovanja. Na primjer, iako se posredovanje, u svom izvornom značenju, temelji na principima neutralnosti i povjerljivosti svih informacija do kojih je posrednik došao u postupku posredovanja, Porodični zakon FBiH i podzakonski akti ne sadrže rješenja koja bi išla u prilog ostvarenju pomenutih principa. Specifičnost i delikatnost porodičnopravnih sporova, stoga, nalaže potrebu dopunjavanja uvjeta propisanih Pravilnikom normiranjem posebnih uvjeta koji se odnose na kvalifikaciju posrednika i na potrebu njegovog stalnog osposobljavanja i usavršavanja. Ono što se također čini jako značajnim, a što je kod propisivanja uvjeta koje osoba ovlaštena za posredovanje mora ispunjavati izostalo, jesu lična svojstva posrednika. Osim toga, ovako široko postavljeni uvjeti otvorili su mogućnost velikom broju fizičkih i pravnih lica da se prijave na javni poziv za izbor ovlaštenih lica za posredovanje prije pokretanja postupka za razvod braka, te da budu uvršteni u proceduru izbora. Zbog toga nimalo ne čudi da na popisu ovlaštenih osoba za posredovanje ima veliki broj advokata, ali i nevladinih organizacija raznih profila, čak i jedan privredni subjekt registrovan kao društvo s ograničenom odgovornošću, kojem je osnovna djelatnost dezinfekcija i deratizacija! Uz to, činjenica da Pravilnikom nije propisana čak ni posebna edukacija za one čija je primarna djelatnost teško spojiva s osjetljivom i složenom porodičnopravnom tematikom, dodatno usložnjava problem i ukazuje na neadekvatnost ovakvog rješenja, jer postoji opravdana bojazan da većina izabranih posrednika neće biti u stanju odgovoriti zahtjevnom zadatku koji postupak posredovanja stavlja pred njih i time neće ispuniti ciljeve novog porodičnog zakonodavstva u ovoj oblasti.
U svemu je, međutim, donekle ohrabrujuća činjenica da je među prijavljenim i izabranim licima veliki broj centara za socijalni rad. Naime, u odnosu na ostala izabrana lica, centri za socijalni rad trenutno pružaju najviše garancija za uspješno obavljanje funkcije posrednika. Ako se ima u vidu činjenica da su na popisu osoba ovlaštenih za posredovanje lica koja nemaju nikakva iskustva i predznanja u toj oblasti, bez čega je nezamislivo izvršavanje svih zadataka koji se pred posrednika postavljaju u ovim složenim i osjetljivim pitanjima, onda je jasno da su centri za socijalni rad trenutno najbolje rješenje.
Očigledno je da zakonodavac, prihvatajući novo rješenje o proširenju kruga lica koja će provoditi posredovanje, nije računao na mogućnost nastanka ovakve situacije u praksi. Namjera zakonodavca je bila da se umjesto ili pored centara za socijalni rad – koji u praksi u velikom broju slučajeva nisu bili u stanju, iz razloga objektivne ili subjektivne prirode, postići zadovoljavajuće rezultate u postupcima mirenja – ovaj zadatak povjeri licima koja će biti osposobljenija i spremnija za takav rad. Nažalost, to očekivanje se nije ostvarilo. S ciljem prevazilaženja ili umanjenja razlika u pogledu stručnosti, koje objektivno postoje među licima kojima je povjereno obavljanje posredničke funkcije, nužno je ostale osobe ovlaštene za posredovanje što prije educirati i osposobiti za uspješno obavljanje zadataka. Potreba za edukacijom postoji i u odnosu na socijalne radnike, kako o pitanju neutralnosti i nepristrasnosti u postupku posredovanja tako i o pitanju profesionalne etike. Međutim, uprkos reformskom pristupu i uvođenju novih instituta i rješenja, porodično zakonodavstvo FBiH ne sadrži jasne odrednice za odabir, obuku i kvalifikaciju posrednika, kao ni standarde koje potencijalni posrednici moraju ispoštovati te institucionalne mehanizme supervizije njihovog rada.
Problemi obaveznosti posredovanja
Kao što se vidi, postupak posredovanja/mirenja izdvojen je iz brakorazvodnog postupka i dat mu je karakter procesne pretpostavke. Drugim riječima, ovaj postupak moraju pokrenuti bračni partneri prije podnošenja tužbe za razvod braka, za razliku od ranijeg rješenja, kada je sud bio pokretač a organ starateljstva voditelj postupka. Ovakvo rješenje oslikava nov pristup rješavanju porodičnih sporova, koji ide u pravcu jačanja samoopredjeljenja stranaka i odgovornosti za preuzete radnje, mada obligatornost njegovog provođenja prije podnošenja tužbe može dovesti u pitanje ostvarenje nekih drugih prava, npr. prava na pristup sudu. PZFBiH čak propisuje da u slučaju da se "oba bračna partnera, uredno pozvana, ne odazovu na poziv da učestvuju u postupku posredovanja, a ne opravdaju svoj izostanak, postupak će se obustaviti". Izuzetak od pravila o obaveznosti provođenja postupka posredovanja je predviđen jedino u slučaju izostanka bračnog partnera koji se nasilnički ponaša prema drugom bračnom partneru. Iako većina dokumenata donesenih na nivou Evropske unije i Vijeća Evrope, koji više ili manje dotiču porodično posredovanje, propisuju da provođenje ovog postupka nije opravdano u slučaju nasilničkog ponašanja, porodično zakonodavstvo FBiH je odredbom koja isključuje obaveznost provođenja postupka posredovanja jedino u slučaju izostanka nasilnog bračnog partnera ne samo odstupilo od smjernica evropskih dokumenata nego i od pozitivnih rješenja Zakona o zaštiti od nasilja u porodici. Ovaj zakon propisuje zabranu približavanja žrtvi nasilja, te osiguranje zaštite osobe izložene nasilju. U tom smislu, u najmanju ruku čini se paradoksalnom pomenuta odredba PZFBiH, koja u suštini znači da žrtva nasilja, kako bi pokrenula postupak za razvod braka, mora proći postupak posredovanja, što bi onda značilo da može doći u situaciju da se u susretne sa nasilnikom i ponovo bude izložena, ako ne fizičkom onda zasigurno psihičkom nasilju.
Kod donošenja propisa o obaveznosti pokretanja postupka posredovanja prije razvoda braka smatralo se da će se time osigurati bolji pristup ovom postupku, te na taj način i eventualno prevazilaženje konfliktne situacije među bračnim partnerima. Razlozi za ovakav stav proizlaze iz niza socioloških i kulturnih predrasuda, zbog kojih se vjerovatno javila želja da se pronađe pristup koji bi imao povoljniji psihološki efekt na bračne partnere i njihovo eventualno izmirenje. Međutim, činjenica je da su bračni partneri koji žele da se razvedu prinuđeni na podnošenje zahtjeva za posredovanje, što bi ovaj postupak moglo svesti na puko formalno ispunjavanje zakonske obaveze. S druge strane, suštinski ciljevi posredovanja i bolji efekti tog instituta mogli bi se lakše ostvariti ukoliko bi se iz postupka izbacili elementi mirenja. U tom slučaju mirenje bi moglo biti poseban institut, koji bi zavisio samo od volje bračnih partnera i koji bi se mogao ostvarivati kroz bračna savjetovališta, na primjer. Na taj način bi se više zaštitila privatnost porodičnog života, ali i pravo pojedinaca da slobodno odlučuju o nastavku ili prestanku zajedničkog života, bez obaveznog uplitanja države.
Problem se pojavljuje i ako samo jedan bračni partner želi razvod braka; u tom slučaju zakon ostavlja mogućnost da taj partner samostalno pokrene postupak posredovanja. Naime, praksa svjedoči da je čest slučaj da bračni partneri uopće ne komuniciraju, ili da jedna strana uopće nije upoznata s namjerom svog partnera da prekine bračnu zajednicu. Zakonodavac je smatrao da je pomoć u prevazilaženju te krize jedino moguća ukoliko bračni partneri budu dovedeni u poziciju da razgovaraju uz pomoć koju im treba pružiti posrednik, te da jedino na taj način svrha posredovanja može biti ostvarena. Ako jedan bračni partner nije upoznat s namjerom drugog da podnese tužbu za razvod braka ili se tome protivi, može se desiti da bračni partner koji ne želi razvod braka, ili koji je revoltiran zbog toga što nije bio u prilici da učestvuje u donošenju odluke oko izbora posrednika, svjesno izbjegava postupak. Ovo otvara najmanje dva problema. Prvo, postupak je po zakonu hitan, a ovlašteni posrednik treba u roku od osam dana od dana podnošenja zahtjeva pozvati oba bračna partnera da pristupe i učestvuju u ovom postupku. Osim toga, ukoliko drugi bračni partner ne dođe, posljedica je obustavljanje postupka, a to opet znači nemogućnost podnošenja tužbe bračnog partnera koji želi razvod, jer je zakon eksplicitno propisao da će podnošenje tužbe u slučaju obustave postupka za posljedicu imati odbacivanje tužbe.
Ovakvo rješenje nije ni adekvatno ni ustavno budući da građanima uskraćuje djelotvorno pravo na podnošenje tužbe sudu radi razvoda braka, što se u praksi uistinu dešava. Ovakvo rješenje je u direktnoj suprotnosti i sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i sloboda koja, po slovu Ustava BiH, ima veću pravnu snagu od domaćih zakona. Tumačeći i primjenjujući član 6. Evropske konvencije, Evropski sud za ljudska prava je u presudi Golder definisao da pravo na podnošenje tužbe sudu predstavlja jedan od univerzalnih pravnih principa i čini sastavni dio prava na pravično suđenje, koje je opet garant demokratije i vladavine prava. Iako pravo na razvod braka nije garantovano Evropskom konvencijom, ako je država to pravo priznala kao građansko pravo – onda mora osigurati da u ostvarivanju tog prava svako, pod jednakim uslovima i bez pretjeranog tereta, ima djelotvoran pristup sudu, a podnošenje tužbe kojom se traži odlučivanje o nekom priznatom građanskom pravu je početni element prava na pristup sudu, koje je sastavni dio prava na pravično suđenje iz člana 6. Evropske konvencije.
Možda odgovor na dileme i navedene probleme leži u donošenju jedinstvenog zakona, kojim bi naznačena pitanja bila uređena jednako i adekvatno za sve u Bosni i Hercegovini. Ako, međutim, nadležnost u uređenju ove materije i dalje ostane na entitetima, postojeći zakone trebalo bi izmijeniti i dopuniti, te napraviti jasnu razliku između mirenja i posredovanja, precizirati uvjete za obavljanje uloge posrednika i način njihovog postupanja, te dosljedno uvesti evropske standarde u pogledu porodičnog posredovanja, a naročito osigurati da se ustavna prava i prava iz Evropske konvencije dosljedno i ravnopravno primjenjuju.
http://www.epravo.ba
U okviru opsežne zakonodavne reforme u Bosni i Hercegovini, a vezano za transformaciju pravnog sistema i potrebu usklađivanja s međunarodnim dokumentima koji su sastavni dio Ustava, nametnula se potreba i za reformom cjelokupnog porodičnog zakonodavstva. Jedan od glavnih ciljeva reforme bila je i realizacija principa "najbolji interes djeteta", ali i usklađivanje porodičnopravnih propisa s pravom na poštivanje privatnog i porodičnog života iz člana 8. Evropske konvencije o zaštiti osnovnih ljudskih prava i sloboda.
Time je i uređenje razvoda braka u novom Porodičnom zakonu (PZ) Federacije BiH doživjelo velike promjene. Za razliku od ranijeg PZBiH, u ovom su redukovani brakorazvodni uzroci, tako da je "teška i trajna poremećenost" bračnih odnosa normirana kao jedini uzrok za razvod braka, čime je zakonodavstvo FBiH prihvatilo koncepciju razvoda braka kao lijeka. Na taj način se zakonodavstvo FBiH približilo evropskom, a donekle i svjetskom trendu shvaćanja razvoda braka kao prava koje ulazi u sferu privatnosti bez potrebe dokazivanja 'nepodnošljivosti' zajedničkog života. Međutim, zbog podijeljene zakonodavne nadležnosti u Bosni i Hercegovini, zakonska rješenja u pogledu brakorazvodnih uzroka u Republici Srpskoj i Distriktu Brčko razlikuju se u odnosu na Federaciju BiH budući da su ova zakonodavstva preuzela rješenja Porodičnog zakona BiH iz 1979. godine, koji je normirao dva brakorazvodna uzroka: teška i trajna poremećenost bračnih odnosa usljed čega je zajednički život postao nepodnošljiv, i nestalost bračnog druga u trajanju od dvije godine, pri čemu za to vrijeme o njemu nema nikakvih vijesti.
Izmjene Zakona obuhvatile su i promjenu ranijeg instituta mirenja koji se vezivao za brakorazvodni postupak. Naime, ranijim PZBiH bilo je predviđeno da sud – po prijemu tužbe za razvod braka, ako bračni drugovi imaju zajedničku maloljetnu djecu ili usvojenu ili djecu nad kojom je produženo roditeljsko pravo – zatraži od nadležnog organa starateljstva da pokuša mirenje bračnih drugova. Postupak mirenja je obuhvatao pokušaj otklanjanja brakorazvodnih uzroka i izmirenje bračnih drugova, a ukoliko do izmirenja ne dođe, pokušaj rješavanja posljedica razvoda braka. Međutim, primjena ovog instituta u praksi je imala više formalan nego suštinski karakter, naročito zbog postojanja zakonske odredbe prema kojoj je nedolazak jednog od bračnih drugova na zakazano mirenje ujedno značio i neuspjeh tog postupka. To je jedan od razloga zašto u proteklih nekoliko decenija primjene ranijeg zakona nisu imale željene efekte, što je vidljivo iz zanemarljivog broja uspješno okončanih postupaka. Dok je PZRS izvršio manje korekcije ranije važećih odredbi, u PZFBiH se procesu promjena ovog instituta pristupilo na drugačiji, zahtjevniji način.
Posredovanje/mirenje – istovjetnost ili različitost?
PZFBiH uvodi novo pojmovno određenje ovog instituta – posredovanje; PZRS zadržava raniji termin mirenje, dok se u zakonodavstvu Distrikta Brčko definisanju ovog instituta prilazi i s aspekta mirenja i posredovanja uz uvažavanje njihovih različitih sadržaja.
Ako posmatramo čak i samo terminološki, vidimo da se radi o suštinski različitim institutima. Mirenje je, prije svega, usmjereno na izmirenje bračnih partnera i ponovnu uspostavu bračne zajednice, dok porodično posredovanje kao zaseban institut nije usmjeren na izmirenje bračnih partnera nego na poboljšanje komunikacije među članovima porodice i rješavanje svih porodičnih sporova koji su posljedica razvoda braka (npr. povjeravanje djeteta jednom od roditelja, ostvarivanje kontakata djeteta s roditeljem s kojim ne živi, izdržavanje itd.)
Teoretičari porodičnog posredovanja, međutim, često naglašavaju da se posredovanju, kao novom institutu koji predstavlja alternativni način rješavanja porodičnih sporova, ne može dati prezahtjevan zadatak koji bi uključivao i izmirenje bračnih partnera i rješavanje posljedica okončanja bračne zajednice. Stalno povećanje broja razvedenih brakova i često katastrofalne posljedice koje prestanak braka nosi sa sobom uticale su na reforme porodičnih zakonodavstava svih evropskih, ali i svjetskih zemalja koje pažnju pomjeraju od spašavanja braka ka "civiliziranom razvodu". Upravo je to suština porodičnog posredovanja – što bezbolnije okončanje braka.
Ako imamo u vidu navedeni cilj instituta posredovanja, njegove bitne karakteristike i polje primjene, postaje očito da se ovaj institut razlikuje od drugih njemu sličnih instituta koji postoje u našem i uporednom pravu, kao što su savjetovanje (eng. counselling), pregovaranje (eng. negotiation), mirenje (conciliation), pomirenje (eng. reconciliaton), bračna terapija (eng. therapy). S druge strane, postojanje neznatnih sličnih elemenata između instituta mirenja i posredovanja u velikom dijelu naše javnosti – nažalost i one stručne – izaziva određenu konfuziju, koja doprinosi suštinskom nerazumijevanju instituta posredovanja i njegovom izjednačavanju s drugim i drugačijim načinima rješavanja porodičnih sporova.
Možda toj konfuziji doprinosi i rješenje koje je usvojio PZFBiH, a prema kojem je cilj 'posredovanja' dvojak: pokušaj saniranja bračnih odnosa i nastavljanja bračne zajednice, te rješavanja posljedica lične i imovinske prirode ukoliko ne postoji mogućnost očuvanja braka, čime je napravljena pojmovna simbioza dva različita instituta. Naime, postupak posredovanja se, prema PZFBiH, odvija u dvije faze. U prvom dijelu je usmjeren na uklanjanje uzroka koji su doveli do poremećaja bračnih odnosa, a njihovim pravilnim sagledavanjem ide se u pravcu prevazilaženja početne konfliktne situacije s ciljem pomirenja, iako insistiranje na "spašavanju braka" nije predmet savremenog shvatanja instituta posredovanja nego cilj ranijeg instituta mirenja. Razlozi ovakvom pristupu možda se mogu tražiti u tradicionalnom poimanju značaja i važnosti braka, a time i odnosa društva u vezi s pretpostavljenim vrijednostima bračne zajednice. To je očito razlog zašto su gotovo sve zemlje našeg okruženja, prije svega Hrvatska, Srbija i Crna Gora, bez obzira na inovacije porodičnih zakonodavstava putem uvođenja instituta posredovanja, zadržale mirenje kao jednu od faza posredovanja.
Posrednik, prema zakonu, upoznaje bračne partnere s posljedicama razvoda braka, a posebno s onim koje se odnose na djecu. Zakonski termin 'upoznati' može se tumačiti i kao aktivno, ali i kao pasivno postupanje posrednika, u zavisnosti od načina pristupa posrednika ovoj fazi postupka. Ukoliko posredovanje ne rezultira izmirenjem, posrednik nastoji da bračni partneri postignu sporazum o tome s kim će živjeti njihovo maloljetno dijete, odnosno dijete nad kojim se ostvaruje roditeljsko staranje nakon punoljetstva, zatim o pitanjima koja se odnose na održavanje ličnog odnosa djeteta s roditeljem s kojim dijete neće živjeti, izdržavanja, te drugim pitanjima koja ulaze u sadržaj roditeljskog staranja.
Ukoliko partneri ne postignu sporazum o navedenim pitanjima, organ starateljstva je ovlašten da sam donese privremenu mjeru o ovim pitanjima, koja važi do trenutka donošenja pravosnažne sudske o ostvarivanju roditeljskog staranja. Ovakva odredba dodatno komplikuje postupak zato što organ starateljstva, koji je u postupku posredovanja postupao kao nepristrasni posrednik među partnerima, treba da u tom istom predmetu, u drugačijoj ulozi, donese odluku u korist jednog ili drugog. Na ovaj način neutralnost posrednika, ali i povjerljivost informacija do kojih je on došao, mogu doći u pitanje.
Budući da zakon ne sadrži sve detalje u vezi s posredovanjem, odredbe koje se odnose na sadržaj postupka posredovanja su, u određenoj mjeri, konkretizovane Pravilnikom o osnovnim elementima koje mora sadržavati stručno mišljenje u postupku posredovanja prije pokretanja postupka za razvod braka, u kojem je određeno da stručno mišljenje sadrži slijedeće elemente: akt o ovlaštenju za posredovanje, socijalnu anamnezu za bračne partnere, podatke o dinamici odnosa u porodici i procjenu mogućnosti održavanja bračnih odnosa u budućnosti. Očekivalo se da će Pravilnik, kao podzakonski akt, na detaljan način propisati sam tok posredovanja iz kojeg bi se moglo vidjeti na koji način posrednik obavlja dati zadatak. Međutim, iz ovako generalno postavljenih elemenata koje stručno mišljenje mora sadržavati to nije vidljivo. Dosadašnja praksa ukazuje, međutim, da posrednici svojim pasivnim pristupom nisu u stanju ni da detektuju brakorazvodne uzroke i doprinesu njihovom otklanjanju, niti su u stanju da pomognu u efikasnom rješavanju posljedica razvoda braka, što je njihova obaveza prema zakonu.
Iz svega navedenog vidljivo je da se postupak posredovanja suštinski ne razlikuje od rješenja koje je predviđalo ranije zakonodavstvo. Zbog toga bi hitno trebalo da uslijede dopune pomenutog Pravilnika kao provedbenog akta, tako da posrednicima ne bude ostavljen prostor da ovom postupku prilaze samo kao formalnosti koju treba što prije okončati, već da dosljedno provode sve zakonom propisane faze postupka.
Posrednik i njegova uloga
S druge strane, ništa manje važno nije ni pitanje ko se može pojaviti u ulozi posrednika, odnosno kome može biti povjereno da obavlja ovaj izuzetno delikatan i težak posao, a to je bilo pitanje koje je izazvalo velike polemike prilikom donošenja PZFBiH. Naime, od izbora lica koja će obavljati ovu funkciju u velikoj mjeri zavisi uspjeh samog postupka. Zakon to nije precizirao, nego je načelnom odredbom propisao da to mogu biti fizička ili pravna lica ovlaštena za posredovanje, a koja izaberu federalni ministri rada i socijalne politike. Porodično zakonodavstvo RS jednostavnije reguliše ovo pitanje, budući da je provođenje ovog postupka isključivo u ingerenciji organa starateljstva.
Međutim, više od godinu dana od stupanja na snagu PZFBiH nisu bili doneseni podzakonski akti, što je onemogućilo primjenu Zakona u praksi, iako je u njemu određeno da će federalni ministar rada i socijalne politike propisati uvjete koje mora ispunjavati osoba ovlaštena za posredovanje u roku od 30 dana od stupanja Zakona na snagu.
Ovaj pravni vakuum doveo je do toga da je mnogim bračnim partnerima bio onemogućen pristup sudu radi razvoda braka, budući da se brakorazvodni postupak ne može voditi ako prethodno nije proveden postupak posredovanja. Naime, u nedostatku podzakonskih akata, a time i nepostojanja ovlaštenih posrednika, bračni partneri su bili onemogućeni da podnesu tužbu za razvod braka ili, ako su je i podnijeli, tužba je morala biti odbačena ex lege. Takvo uskraćivanje građanima prava na pristup sudu radi rješavanja ličnih odnosa konačno je ponukalo Federalno ministarstvo rada i socijalne politike da, na zahtjev Federalnog ministarstva pravde, donese podzakonski akt, odnosno već spomenuti Pravilnik, koji je regulisao i pitanje ko i pod kojim uvjetima može obavljati postupak posredovanja prije pokretanja brakorazvodnog postupka.
Međutim, uvjeti su definisani uopšteno, što ne pruža garanciju za profesionalno, uspješno i efikasno vođenje i okončanje postupka posredovanja. Na primjer, iako se posredovanje, u svom izvornom značenju, temelji na principima neutralnosti i povjerljivosti svih informacija do kojih je posrednik došao u postupku posredovanja, Porodični zakon FBiH i podzakonski akti ne sadrže rješenja koja bi išla u prilog ostvarenju pomenutih principa. Specifičnost i delikatnost porodičnopravnih sporova, stoga, nalaže potrebu dopunjavanja uvjeta propisanih Pravilnikom normiranjem posebnih uvjeta koji se odnose na kvalifikaciju posrednika i na potrebu njegovog stalnog osposobljavanja i usavršavanja. Ono što se također čini jako značajnim, a što je kod propisivanja uvjeta koje osoba ovlaštena za posredovanje mora ispunjavati izostalo, jesu lična svojstva posrednika. Osim toga, ovako široko postavljeni uvjeti otvorili su mogućnost velikom broju fizičkih i pravnih lica da se prijave na javni poziv za izbor ovlaštenih lica za posredovanje prije pokretanja postupka za razvod braka, te da budu uvršteni u proceduru izbora. Zbog toga nimalo ne čudi da na popisu ovlaštenih osoba za posredovanje ima veliki broj advokata, ali i nevladinih organizacija raznih profila, čak i jedan privredni subjekt registrovan kao društvo s ograničenom odgovornošću, kojem je osnovna djelatnost dezinfekcija i deratizacija! Uz to, činjenica da Pravilnikom nije propisana čak ni posebna edukacija za one čija je primarna djelatnost teško spojiva s osjetljivom i složenom porodičnopravnom tematikom, dodatno usložnjava problem i ukazuje na neadekvatnost ovakvog rješenja, jer postoji opravdana bojazan da većina izabranih posrednika neće biti u stanju odgovoriti zahtjevnom zadatku koji postupak posredovanja stavlja pred njih i time neće ispuniti ciljeve novog porodičnog zakonodavstva u ovoj oblasti.
U svemu je, međutim, donekle ohrabrujuća činjenica da je među prijavljenim i izabranim licima veliki broj centara za socijalni rad. Naime, u odnosu na ostala izabrana lica, centri za socijalni rad trenutno pružaju najviše garancija za uspješno obavljanje funkcije posrednika. Ako se ima u vidu činjenica da su na popisu osoba ovlaštenih za posredovanje lica koja nemaju nikakva iskustva i predznanja u toj oblasti, bez čega je nezamislivo izvršavanje svih zadataka koji se pred posrednika postavljaju u ovim složenim i osjetljivim pitanjima, onda je jasno da su centri za socijalni rad trenutno najbolje rješenje.
Očigledno je da zakonodavac, prihvatajući novo rješenje o proširenju kruga lica koja će provoditi posredovanje, nije računao na mogućnost nastanka ovakve situacije u praksi. Namjera zakonodavca je bila da se umjesto ili pored centara za socijalni rad – koji u praksi u velikom broju slučajeva nisu bili u stanju, iz razloga objektivne ili subjektivne prirode, postići zadovoljavajuće rezultate u postupcima mirenja – ovaj zadatak povjeri licima koja će biti osposobljenija i spremnija za takav rad. Nažalost, to očekivanje se nije ostvarilo. S ciljem prevazilaženja ili umanjenja razlika u pogledu stručnosti, koje objektivno postoje među licima kojima je povjereno obavljanje posredničke funkcije, nužno je ostale osobe ovlaštene za posredovanje što prije educirati i osposobiti za uspješno obavljanje zadataka. Potreba za edukacijom postoji i u odnosu na socijalne radnike, kako o pitanju neutralnosti i nepristrasnosti u postupku posredovanja tako i o pitanju profesionalne etike. Međutim, uprkos reformskom pristupu i uvođenju novih instituta i rješenja, porodično zakonodavstvo FBiH ne sadrži jasne odrednice za odabir, obuku i kvalifikaciju posrednika, kao ni standarde koje potencijalni posrednici moraju ispoštovati te institucionalne mehanizme supervizije njihovog rada.
Problemi obaveznosti posredovanja
Kao što se vidi, postupak posredovanja/mirenja izdvojen je iz brakorazvodnog postupka i dat mu je karakter procesne pretpostavke. Drugim riječima, ovaj postupak moraju pokrenuti bračni partneri prije podnošenja tužbe za razvod braka, za razliku od ranijeg rješenja, kada je sud bio pokretač a organ starateljstva voditelj postupka. Ovakvo rješenje oslikava nov pristup rješavanju porodičnih sporova, koji ide u pravcu jačanja samoopredjeljenja stranaka i odgovornosti za preuzete radnje, mada obligatornost njegovog provođenja prije podnošenja tužbe može dovesti u pitanje ostvarenje nekih drugih prava, npr. prava na pristup sudu. PZFBiH čak propisuje da u slučaju da se "oba bračna partnera, uredno pozvana, ne odazovu na poziv da učestvuju u postupku posredovanja, a ne opravdaju svoj izostanak, postupak će se obustaviti". Izuzetak od pravila o obaveznosti provođenja postupka posredovanja je predviđen jedino u slučaju izostanka bračnog partnera koji se nasilnički ponaša prema drugom bračnom partneru. Iako većina dokumenata donesenih na nivou Evropske unije i Vijeća Evrope, koji više ili manje dotiču porodično posredovanje, propisuju da provođenje ovog postupka nije opravdano u slučaju nasilničkog ponašanja, porodično zakonodavstvo FBiH je odredbom koja isključuje obaveznost provođenja postupka posredovanja jedino u slučaju izostanka nasilnog bračnog partnera ne samo odstupilo od smjernica evropskih dokumenata nego i od pozitivnih rješenja Zakona o zaštiti od nasilja u porodici. Ovaj zakon propisuje zabranu približavanja žrtvi nasilja, te osiguranje zaštite osobe izložene nasilju. U tom smislu, u najmanju ruku čini se paradoksalnom pomenuta odredba PZFBiH, koja u suštini znači da žrtva nasilja, kako bi pokrenula postupak za razvod braka, mora proći postupak posredovanja, što bi onda značilo da može doći u situaciju da se u susretne sa nasilnikom i ponovo bude izložena, ako ne fizičkom onda zasigurno psihičkom nasilju.
Kod donošenja propisa o obaveznosti pokretanja postupka posredovanja prije razvoda braka smatralo se da će se time osigurati bolji pristup ovom postupku, te na taj način i eventualno prevazilaženje konfliktne situacije među bračnim partnerima. Razlozi za ovakav stav proizlaze iz niza socioloških i kulturnih predrasuda, zbog kojih se vjerovatno javila želja da se pronađe pristup koji bi imao povoljniji psihološki efekt na bračne partnere i njihovo eventualno izmirenje. Međutim, činjenica je da su bračni partneri koji žele da se razvedu prinuđeni na podnošenje zahtjeva za posredovanje, što bi ovaj postupak moglo svesti na puko formalno ispunjavanje zakonske obaveze. S druge strane, suštinski ciljevi posredovanja i bolji efekti tog instituta mogli bi se lakše ostvariti ukoliko bi se iz postupka izbacili elementi mirenja. U tom slučaju mirenje bi moglo biti poseban institut, koji bi zavisio samo od volje bračnih partnera i koji bi se mogao ostvarivati kroz bračna savjetovališta, na primjer. Na taj način bi se više zaštitila privatnost porodičnog života, ali i pravo pojedinaca da slobodno odlučuju o nastavku ili prestanku zajedničkog života, bez obaveznog uplitanja države.
Problem se pojavljuje i ako samo jedan bračni partner želi razvod braka; u tom slučaju zakon ostavlja mogućnost da taj partner samostalno pokrene postupak posredovanja. Naime, praksa svjedoči da je čest slučaj da bračni partneri uopće ne komuniciraju, ili da jedna strana uopće nije upoznata s namjerom svog partnera da prekine bračnu zajednicu. Zakonodavac je smatrao da je pomoć u prevazilaženju te krize jedino moguća ukoliko bračni partneri budu dovedeni u poziciju da razgovaraju uz pomoć koju im treba pružiti posrednik, te da jedino na taj način svrha posredovanja može biti ostvarena. Ako jedan bračni partner nije upoznat s namjerom drugog da podnese tužbu za razvod braka ili se tome protivi, može se desiti da bračni partner koji ne želi razvod braka, ili koji je revoltiran zbog toga što nije bio u prilici da učestvuje u donošenju odluke oko izbora posrednika, svjesno izbjegava postupak. Ovo otvara najmanje dva problema. Prvo, postupak je po zakonu hitan, a ovlašteni posrednik treba u roku od osam dana od dana podnošenja zahtjeva pozvati oba bračna partnera da pristupe i učestvuju u ovom postupku. Osim toga, ukoliko drugi bračni partner ne dođe, posljedica je obustavljanje postupka, a to opet znači nemogućnost podnošenja tužbe bračnog partnera koji želi razvod, jer je zakon eksplicitno propisao da će podnošenje tužbe u slučaju obustave postupka za posljedicu imati odbacivanje tužbe.
Ovakvo rješenje nije ni adekvatno ni ustavno budući da građanima uskraćuje djelotvorno pravo na podnošenje tužbe sudu radi razvoda braka, što se u praksi uistinu dešava. Ovakvo rješenje je u direktnoj suprotnosti i sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i sloboda koja, po slovu Ustava BiH, ima veću pravnu snagu od domaćih zakona. Tumačeći i primjenjujući član 6. Evropske konvencije, Evropski sud za ljudska prava je u presudi Golder definisao da pravo na podnošenje tužbe sudu predstavlja jedan od univerzalnih pravnih principa i čini sastavni dio prava na pravično suđenje, koje je opet garant demokratije i vladavine prava. Iako pravo na razvod braka nije garantovano Evropskom konvencijom, ako je država to pravo priznala kao građansko pravo – onda mora osigurati da u ostvarivanju tog prava svako, pod jednakim uslovima i bez pretjeranog tereta, ima djelotvoran pristup sudu, a podnošenje tužbe kojom se traži odlučivanje o nekom priznatom građanskom pravu je početni element prava na pristup sudu, koje je sastavni dio prava na pravično suđenje iz člana 6. Evropske konvencije.
Možda odgovor na dileme i navedene probleme leži u donošenju jedinstvenog zakona, kojim bi naznačena pitanja bila uređena jednako i adekvatno za sve u Bosni i Hercegovini. Ako, međutim, nadležnost u uređenju ove materije i dalje ostane na entitetima, postojeći zakone trebalo bi izmijeniti i dopuniti, te napraviti jasnu razliku između mirenja i posredovanja, precizirati uvjete za obavljanje uloge posrednika i način njihovog postupanja, te dosljedno uvesti evropske standarde u pogledu porodičnog posredovanja, a naročito osigurati da se ustavna prava i prava iz Evropske konvencije dosljedno i ravnopravno primjenjuju.
http://www.epravo.ba